水资源可持续利用的管理制度构建

杨涛

水资源的可持续利用已经成为经济社会可持续发展的基础性、全局性和战略性问题。为此，必须构建一套科学合理的水资源可持续利用管理制度。文章根据可持续发展思想，分析流域水资源可持续利用的管理内涵，提出流域水资源可持续利用管理制度构建的目标与原则。同时，以汉江流域为例，构建了流域水资源可持续利用的管理制度体系。

一、流域水资源可持续利用的管理制度内涵与构建目标

1.流域水资源可持续利用的管理制度内涵。水资源管理制度的可持续是水资源开发利用可持续的前提和基础，从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。构建流域水资源可持续利用的管理制度体系，分为两个层次：流域宏观管理制度和微观管理制度。其中，宏观管理制度以水资源所有权制度为核心，目的在于既体现国家对水资源的产权主体地位，又实现初始水权的公平合理分配。宏观管理制度主要包括管理体制、经济手段、法律法规、社会制度几个方面;微观管理制度依靠市场的基础性引导作用，规范水资源使用权，达到有效配置水资源的目的。其中以水权交易制度为核心，实现水资源的有效分配。

2.流域水资源可持续利用管理制度构建目标。根据可持续发展思想，从水资源与社会经济和生态环境的完整性关系着手，寻求经济发展、环境保护和人类社会福利之间的最佳联系和协调。规范水资源短缺情况下人们的生产和生活方式及其相互之间的关系，促进流域水资源的高效配置和合理利用，建立一套流域水资源可持续利用管理制度的层次与制度体系，最终到达流域水资源可持续利用的目标，进而实现经济社会的全面可持续发展。1996年，联合国教科文组织国际水文计划工作组将水资源可持续管理目标简单定义为“水资源的管理决策使未来遗憾可能性达到最小化”。流域水资源可持续管理制度有4个基本目标：①环境的完整性。水资源可持续管理不仅要考虑水量的变化分配管理，还要考虑水质水环境问题。②经济效率。水资源可持续管理要求对水资源的开发利用具有最佳经济效率。③平衡。处理好追求经济效益与环境保护之间的矛盾，把水资源管理纳入人类生存的环境要求和未来的变化中来考虑，纳入到整个经济社会可持续发展的战略地位。④实行最严格水资源管理制度。确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，从制度上推动经济社会发展与水资源承载能力相适应。

二、汉江流域水资源管理现状及其存在的问题

1.缺乏统一的流域管理机构。汉江流域对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度，在实施和操作中面临两大难点：一是部门分割，地区分割，多龙管水，各行其是;二是涉及水资源管理的有关部门趋利行为日渐普遍，由于经济利益的驱动，流域的各地方政府势必会大力开发和利用本区域内的水资源，而不会主动从整个流域利益的角度来制定政策直接影响着社会经济的可持续发展。

2.水资源的产权界定不清。汉江流域水资源管理体制方面存在严重的资源产权关系不清晰，责、权、利不明确问题。三权混淆，对水资源的利用缺乏利益约束，每个使用者都谋求个人利益的最大化，必定造成水资源利用的外部不经济，各个行为主体为了自身利益而盲目开发，这势必会导致地区矛盾的加剧，以及水资源的低效利用。造成水资源浪费严重。另一个严重问题是供水水价不到位。长期以来，“水资源是取之不尽、用之不竭”的思想一直影响人们的决策和行为，导致水资源长期无偿占有，掠夺性开发和浪费使用，以至造成工农业、生活用水的巨大浪费、生态破坏和环境恶化。

3.流域水资源管理法律不健全。近年来，汉江流域各省根据国家出台的《水法》、《水污染防治法》、《环境保护法》、《水土保持法》等，湖北省和陕西省人大、省政府及行政主管部门制定或与有关部门联合制定的涉及汉江水资源管理的地方性法规、政府规章及规范性文件。先后颁布《湖北省汉江流域水污染防治条例》、《陕西省水资源管理条例》、《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》等。这些法规主要存在以下问题：一是法律制定和修订具有明显的所属痕迹，不同政府不同部门不同时期颁布的法律规定或行政规章存在相互冲突之处，导致水资源管理权属不清;二是上述法规中的部分规定过于原则，缺乏可操作性，不便于实施、检查和监督;三是现行的法律法规虽涉及到了取水许可管理、水费与水资源费征收管理、城市节水和流域防洪等，但还存在不少空白点，法律体系建设尚未构建完备;四是由于缺乏强有力的监督机构进行监督实施，有法不依、执法不严的情况屡屡发生，流域管理与行政区域管理的结合问题也没有得到解决。

4.缺少公众参与机制和信息共享机制。长期以来，汉江流域主要实行的是以行政主导的沟通与协商方式，水资源的民主管理问题一直没有得到有效解决。各水资源管理部门只是自上而下的内部信息交流，很少有用水代表参与水事决策，使之缺乏监督机制的约束。目前，流域管理机制还不健全，许多涉水部门、地方政府、用水户与民间组织等游离于流域重大水事的决策过程之外，流域规划尚不能反映用水户的利益。公众参与不足不仅是公众利益难于保障，而且影响公众执行流域管理政策的积极性和主动性。

三、汉江流域水资源可持续利用管理制度体系的构建

1.建立流域水资源统一管理机构。为更好地协调流域与区域之间的水事关系，成立具有相应职权的汉江流域管理委员会。流域水资源管理委员会应当是流域范围内各项流域管理事务的总决策机构。其委员有广泛的代表性，包括流域内各地方领导，重要用水部门的领导，水资源开发、利用，管理方面的专家，受益户的代表，使汉江流域机构既行使水利部授权的行政管理职责，又能较好地协调处理诸如在水资源规划，调配和重大水工程建设方面的问题。汉江流域管理委员会办公室下设汉江流域水资源管理局，负责日常工作。汉江流域水资源管理的一切重大事项和政策都应由流域管理委员会通过民主表决的办法来决定。

2.明晰汉江流域水资源产权，强化水资源市场管理。水权又称水资源产权，狭义的水权是指水资源的使用权和收益权，是一项建立在水资源国家或公众所有的基础上的他物权，是在法律约束下形成的、受一定条件限制的用益权。水权制度是划分、界定、配置、实施、保护和调节水权，确认和处理各个水权主体的责、权、利关系的规则，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。产权的明确可以引导和激励水资源的合理利用，提高水资源的配置效率，减少水资源的浪费，从而有助于水资源可持续利用。

就汉江流域上游而言，由于水資源的易得性而超量采水，浪费严重，如果节约用水就可以提供潜在的水供给，节水则是一种投资需求;就下游而言，由于水资源严重短缺，迫切要求增加水资源供给，工农业经济损失就是潜在的资金供给。

3.加快流域立法和现有法规的完善。法律和法规是实现流域水资源综合管理的重要手段，只有建立系统的法律法规才能保证流域水资源管理的有效实施。首先，应进一步健全汉江流域已有法律法规，使法律进一步具体化，具有可操作性，运用法律手段促进流域节水，控制流域用水需求。其次，应尽早建立汉江流域专门性法律法规，颁布流域管理条例，细化具体流域管理机构和地方行政部门之间的具体职责范围，建立适应汉江流域特点的流域性法规，如《汉江流域水资源保护条例》、《汉江取水许可和水资源费征收管理条例》、《汉江入河排污口管理规定》、《汉江水质监测管理办法》等，逐步建立和完善汉江利于水资源保护的法规体系。

4.建立信息共享机制，加大公众参与力度。公众参与水资源的立法和管理过程中将提高水管理的效率和效果。应当积极推进流域内各行政区域、相关部门的沟通与协商，促进交流与合作;同时，加强流域内的民主协商机制和公众参与机制，让用水户代表参与水事决策，提高水资源管理信息系统的效率和效果。由于对流域管理问题的评价及其优先解决问题的看法不同，导致各方利益或行为发生冲突，这些矛盾或冲突往往直接影响参与者的意识。解决这些矛盾和冲突的最有效途径就是吸收各利益相关方的共同参与，通过获取可靠而全面的流域信息数据以增加各方对问题判断的准确性和一致性，尽可能地寻找能够给各方带来共同利益的措施，以取得各方的认同。

（作者单位：陕西理工大学经济与法学学院）