学习贯彻《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

2019-07-19本刊编辑部

上海城市规划 2019年3期

编者按2019年6月4日，上海市城市规划设计研究院和《上海城市规划》编辑部联合主办专家座谈会，对《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“《意见》”）进行学习解读。《意见》的颁布意义重大、影响深远，9位来自本市规划、土地领域的专家学者，从文件解读、规划实践、政策实施等视角展开热烈的讨论，并就上海如何贯彻落实建言献策。现将专家发言要点摘录如下（相关文字已经专家本人审阅）。

毛佳上海市城市规划行业协会会长

一、建立国土空间规划体系，是落实中央新发展理念和国家意志的重大决策

1. 这是空间规划体系的历史性重构，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，是重大体制性改革，也是“多规合一”的顶层设计。

2. 构建国土空间规划体系，在新时代更具有“战略引领”和“底线管控”的作用。空间规划既是对各类规划的指导和引领，形成全国统一的“一张图”；同时又是对各类资源，包括山、水、田、林、湖、草等资源的权益保护和合理开发，确保底线管控。各级政府和管理部门要坚持目标导向，同时要强化底线思维。空间规划不仅是规划人的事，更是各级领导干部推进空间治理现代化的大事。

3. 此次中央文件是总体部署，提出构建国土空间规划的“四梁八柱”。庄少勤总规划师将其归纳为“五级层次、三类规划、四个子体系”，贯穿规划编制、审批、实施到监督的全过程。同时，不断完善法规政策体系和技术标准体系，软硬并举；总结历年来传统规划体系的成效和不足，面对新的发展形势、新的要求，提出系统性、整体性、重构性改革的目标和框架，为2020年基本建立国土空间规划体系创造了条件。

4. 有利于建立全国统一的国土空间基础信息平台。这是一项创新性的基础性工作，通过“双评价”（国土空间开发适宜性评价、资源环境承载力评价），依托先进的信息技术和实地调研，把最新的基础数据，包括经济社会发展、生态环境保护等相关资料，上下联动，建立综合性基础数据平台，有利于加快规划编制。同时，也有利于通过信息平台实施监管。在建立健全平台过程中，把各个管理部门之间有差异的数据，从技术标准、业务口径、管理规范等方面逐步统一起来，这将为国家空间治理现代化奠定良好基础。

二、上海要把实施“2035”总规和建构国土空间规划体系两件大事深度融合

1. 推进深入学习和贯彻落实工作。2017年底，上海总规已获国务院批复，提出了建设卓越全球城市的总体目标和系统全面的规划内容。目前，上海正处于市、区实施新一轮城市总规的关键阶段，要把构建国土空间规划体系的理念和要求，渗透到总规实施过程中。要结合实际推进“三区三线”的制定和实施，在具体操作中可能不仅仅是“三线”，还有历史文化风貌保护的紫线、大型市政基础设施的黄线，以利于全市大项目、大工程的统筹落地。

2. 坚持结合实践，在详细规划和专项规划的编制过程中，既要按照已批总规层层落地，推进项目审批，同时也要立足空间规划的理念和要求，注重生态文明、绿色发展，追求高质量发展、高品质生活，不断改善上海营商环境，增强市民的幸福感和获得感。特别是产业园区，要在存量上做足文章，盘活低效用地，根据规划提高经济密度和建筑容量。各级管理部门要善于找结合点，进一步理清思路、提高效率，为今后更好更快发展打好基础。

3. 规划的编制和审批，重在质量，要有操作性、确保实施，真正成为“管用” “高效”的规划。规划文本不能越编越厚，这次中央文件提出了一系列编制、审批程序中的改革和提效要求，有利于进一步落实“放管服”各项举措，包括要精简用地审批和相关行政许可，切实为第一线服务，提高行政审批效率。

三、加快推进构建国土空间规划体系的学习和贯彻工作

1. 加强学习，使各级相关单位充分认识和领会《意见》精神，以利于提高思想认识，形成市、区合力，推进各项工作的积极有序开展。

2. 深入调研，结合上海实际，在现有的规划编制体系，实施和管理机制，以及相关的政策法规、技术标准的基础上，根据国土空间规划的理念和要求，积极做好各项工作的衔接和融合。

3. 加强宣传，及时举办各类讲座和培训。协会可根据市规划资源局的总体部署，结合注册规划师的培训和教育，积极主动开展相关工作。

伍江同济大学常务副校长，教授

《意见》发布后，我学习了很多遍，有些内容很明晰，有些内容需要进一步领会。我谈几点学习的体会。

第一个体会是这次国土空间规划提出的思想和原则。国土空间规划体系的提出，是我国城市规划事业发展到一定的阶段，先前很多工作的一个集合。既希望避免以前各种规划体系的问题，同时也对国家的空间发展提出战略性的管制。其所针对的规划问题主要有3个方面。一是“多规合一”。各个规划各自为政的问题越来越明显，主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划之间的关系一直不明确。国土空间规划体系的建立将有助于基于底线约束的导向落实到“多规合一”。二是区域之间的发展不均衡，在宏观层面强调自上而下推行国土空间规划，将很大程度上解决区域协调问题。三是与其他规划的关系。这次的国土空间规划将把土地、生态、环境等真正统一管控起来。

第二个体会是这次国土空间规划体系的框架。把全国国土空间规划、省域国土空间规划、市县和乡镇的国土空间规划分开，最大的好处就是保证了国土空间规划在国家层面上的战略性。市县和乡镇国土空间规划层面强调实施性，将有助于全国和省域国土空间体系的细化和落实。在省级层面强调协调性，也有利于区域之间发展不平衡问题的解决。另外，控制性详细规划沿袭了原来城乡规划中的定义，同时确定可以对国土空间用途管制、城乡建设许可核发等提供法定依据。这对“多规合一”的真正落地和对各种专项规划之间关系的处理提供了前提。

第三个体会是我们接下来要做什么。《意见》提出的国土空间规划体系与现有的城乡规划体系有较大差别，对规划界具有一定的影响。首先，在法律法规方面需要制定统一的空间规划法律体系，对地方规划而言可能需要提前做些适应性调整。其次，对上海来说，“上海2035”于2017年底刚刚获批，详细规划在前一轮也已完成全覆盖。因此，未雨绸缪，按国土空间规划体系的要求对在编规划进行适当修正和调整，可能是必要的。最后，要推动乡村规划。上海的农村地区占整个上海行政区土地的比例相对全国其他省来说都是比较小的，这是挑战也是优势。上海可以在乡村规划方面先闯出去，不断探索，给全国乡村振兴战略实施做一个示范。

耿毓修原上海市城市规划管理局总工程师

学习贯彻《意见》，应该与实施“上海2035”总体规划（以下简称“上海总规”）联系起来仔细阅读深刻领会《意见》的精神和内涵。对此谈两点感受。

一、学习《意见》的几点认识

《意见》分为7个部分20条意见，对建立国土空间规划体系并监督实施作出全面部署。初步学习有如下几点粗浅认识。

1.《意见》是我国规划制度一次系统性、整体性、重构性的重大改革。我们需要以改革思维方式分析、思考和落实《意见》的要求。

2.《意见》将国土空间规划体系的地位和作用提到前所未有的高度。需要我们联系实际，充分认识其重大意义，进一步明确规划工作和规划人肩负的重要责任。

3.《意见》对强化国土空间规划严肃性，作出了严格的规定。应当从建章立制的角度认识并遵守这些规定。

4.《意见》作出的规定，提出的要求全面、深刻，对国土空间规划的编制、实施和管理具有长远的指导和规范意义，我们应当不折不扣全面贯彻执行中央的《意见》。

二、贯彻《意见》的几点建议

结合自己的工作体验提几点建议。

1. 制定上海市贯彻《意见》的时间表和路线图。按照《意见》确定的2020年、2025年、2035年3个时间节点，提出上海建立国土空间规划制度的有关事项和实施绩效的要求。加强组织领导，落实工作责任，巡回检查评估，促进《意见》主要目标的完成。

2.《意见》和“上海总规”批复都提出运用城市设计，提高规划编制水平。实践证明，城市设计对促进规划管理精细化，提高历史文化遗产的有效保护，城市公共设施功能的整合绩效都发挥了重要作用。推进运用城市设计是顺理成章的实际行动。

3. 完善法规政策和技术标准体系，要重视普适性与特殊性相结合。例如上海老城厢保护与改造，按照传统模式改造的地段，虽然旧貌换新颜，但是历史文脉缺失，急待研究其文化内涵和更新方式，制定特殊的法规和技术标准。

4. 坚持并健全社区规划师制度。根据社区发展或整治需要，安排规划师与社区定向挂钩，长期联系，社区规划师与社区人民群众面对面交流。规划师帮助社区解决某些涉及规划的困难和问题，社区群众也进一步了解规划及其要求，及时反映某些违反规划的事件。这个制度进一步密切了规划与人民群众的关系。规划师出实招、办实事，使国土空间规划实实在在地成为《意见》提出的以人民为中心，实现高质量发展和高品质生活，建设美好家园的重要手段。

赵民同济大学建筑与城市规划学院教授

《意见》具有极其重大和深远的意义，标志着将主体功能区、土地利用规划、城乡规划等空间性规划融合为一体的“国土空间规划体系”整体框架已经基本形成。这是一项重大的改革成果和具有创新意义的制度建构。党中央、国务院作出这项重大部署，体现了新发展理念，符合新时代的发展诉求。《意见》高屋建瓴地对国土空间规划体系的建立和监督实施的意义和要求、总体框架和编制要求、实施与监管、法规政策与技术保障、组织领导等做了系统阐述。全国的规划工作者都要认真学习、深刻领会这个文件，并在今后的工作中认真贯彻落实。

统一的国土空间规划体系建构可谓开创了新的历史。在这之前，我国先后形成了多种类型的空间性规划，它们在服务我国改革开放以来的经济社会发展、支撑城镇化的快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护等方面发挥了积极作用。同时，也正如《意见》所指出的，原先的空间规划存在着规划类型过多、内容重叠冲突、朝令夕改等弊端。因而在2018年的全国人民代表大会通过国务院机构改革方案、成立自然资源部、解决空间资源管理“政出多门”的体制问题以后，建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系便被提上了议事日程。

改革及新的规划体系建构是一个“扬弃”的过程；原先的各级各类规划的合理内涵都应该得到保留，并融进新的体系。尤其是土地利用规划的“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地”等作用，城乡规划对于“协调城乡空间布局，改善人居环境发展”以及实施建设用地和建设工程许可管理等功能，均是不可或缺并有法律依据的工作。由于新的规划体系的建构与既有的《土地管理法》《城乡规划法》等相关法律的立法精神和基本内容具有一致性，所以从法理上分析，国土空间规划体系的制定和监督实施有其法源可循。

另一方面，为了更好地落实依法治国精神，法制建设也必须要与重大改革相衔接，及时将改革创新的成果制度化，并提供准确和系统的法律规范。但也要认识到，新的立法需要一定的时间，诸如《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》等新法律的制定不可能一蹴而就。但国土空间规划的编制、审批和实施也不可能等到一切立法和技术标准都完备后再开展。因而这里存在着一个“过渡时期的法律法规衔接”的问题，需要各级人大和政府加以关注和妥善处理。《意见》中专门讲了“法规政策与技术保障”问题，要求“加快国土空间规划相关法律法规建设，梳理与国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章”。同时由于融合土地利用规划、城乡规划等的“多规合一”改革，在操作层面必定会涉及突破现行法律法规规定的内容和条款；针对此情形，《意见》明确要求“按程序报批，取得授权后施行”。这体现了依法治国的精神。

新的规划体系在主体上为“多规合一”，即将原先的主体功能区、土地利用规划、城乡规划融合为“国土空间总体规划”，对应政府层级而分级编制；在市县及以下则是编制详细规划，以落实总体规划和实施国土空间用途管制。作为国土空间规划体系组成部分的还有涉及空间利用各个领域的专项规划，可见新的规划体系既具有“多规合一”的融合性，又具有一定的开放性。但这两者必须是协调和统一的；《意见》提出要“强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用”；此外还要求各专项规划“不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划”。

新的规划体系在各级国土空间总体规划的作用设定和机制设计上突出重点和强化“上下传导”原则。根据《意见》，全国国土空间规划是全国国土空间保护、开发等的总纲，侧重战略性；省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，并指导市县国土空间规划的编制，侧重协调性；市县国土规划是本级政府对上级规划要求的细化落实，并对本行政区域开发保护作出具体安排，侧重实施性。从全局看，这样的上下传导和侧重点无疑很有必要；同时，本次省级、市县级自上而下编制国土空间总体规划，以2035为年限、展望到2050年，需要在本级层面 “对空间发展作出战略性系统性安排”，为此亦需要在政府的组织下，会同发改等部门开展面向经济社会和空间长远发展的战略性研究。

新的规划体系在编制和审批上仍沿用分级分权体制，但更为重视“实施和监管”，强调下级规划服从上级规划、专项规划和详细规划服从总体规划，以及坚持“先规划、后实施”。《意见》明确各级政府事权划分的原则，即“管什么就批什么”，并“按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度” 。

为贯彻落实中央的《意见》，自然资源部发出了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，要求抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划，尽快形成规划成果。这是一项极为艰巨繁重的任务，规划工作者唯有全力以赴；但首先是要加强学习，并勇于实践和创新。

唐子来同济大学建筑与城市规划学院教授

酝酿已久的《意见》终于公布了，大家都非常关心下一轮规划该怎么做，我想谈几点自己的“冷思考”。

第一，正确理解“多规合一”和“多规协同”。“多规合一”仅是一种手段，“多规协同”才是根本目的。《意见》发布后，我们不仅要关注多规如何合一，应该更多地去思考如何在“多规合一”中强化相关规划之间的全面协同。

第二，国土空间规划和国土空间规划体系的概念内涵，是不能等同的。国土空间规划体系涵盖的内容要比国土空间规划更多。我认为，国土空间规划体系涉及“1+3+N”。“1”包括主体功能区规划和土地利用规划。主体功能区规划提出城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的重要概念，土地利用规划作为全域规划，应当突出主体功能区的空间落地，包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。首先是划定生态保护红线，然后是划定永久基本农田，最后才是划定城镇开发边界。按照这样的先后规则，国土空间的基本格局就不会发生重大问题。“3”就是3个主体功能区本身的规划，包括生态保护区规划、农产品主产区规划、城市化地区的城镇规划。“N”就是各类专项规划，比如全国高速公路系统、全国航空系统规划、全国天然气网络规划等，这些专项规划显然具有空间属性，并与3个主体功能区是密切相关的，既要为城镇开发区提供有效服务，又要避免对生态保护区和永久基本农田产生不利影响。

第三，在国土空间规划中应当特别关注上级政府和下级政府之间的事权划分。作为公共政策的规划改革，除了“多规合一”，事权划分是特别重要的，也是传统规划体系中始终存在的大问题。在新的国土空间规划体系中，上级政府将更为关注规划中的“合法性”议题，而规划中的“合理性”议题更多是地方政府事务。比如，针对需报国务院审批的城市国土空间总体规划，中央政府必须关注的是国家利益和跨界协调问题，区域协调发展的重要议题之一就是跨界协调问题，而城市内部的轨道交通网络则是典型的地方内部事务，中央政府应当注重的是制定城市基础设施建设的融资规则等。

叶贵勋上海市城市规划学会原常务副理事长

《意见》是我从事规划工作以来所见的第一次从这么高层面谈城市建设、规划空间，意义重大。

第一，城市规划的基础是经济。有了这个基础，我们城市规划才能找到春天。《意见》的出台是对改革开放40年的总结和反思。我们原先的发展是粗放型的，以牺牲环境为代价的，包括水、土地和空气等。尽管在城市化和经济发展过程中我们采取了许多相应的措施，包括土地的底线、环保的边界、要求“多规合一”，以及相应的立法等等。但都是片断式的、碎片化的，总体来看仍存在不少问题。党的十八大召开后，中央提出科学发展、可持续发展、创新发展等一系列要求，指出“绿水青山就是金山银山”，强调生态文明建设。因此，可以说《意见》的出台是发展的必然，是规划的创新，也是全新的挑战。从国土空间规划层面，高屋建瓴地调控整个国家的国土资源，调控建设的节奏，包括环境、生态、GDP、土地财政等一揽子内容。这对于规划的编制和管理而言，是新的历史要求，也是振兴中华的历史责任。

第二，实施“上海2035” 总体规划，应与贯彻《意见》紧密结合，体现新要求。在上海“2035”总体规划获批之后，尤其是近两年，中央对上海的建设又提出很多更高更新的要求。例如，如何在3省1市大范围内对长三角的一体化高质量发展进行调控，如何编制好长三角地区的国土空间规划等。最近上海市委常委会审议通过的《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》，指出浦东新区应当作为“标杆”，要谋划出一批影响大、带动性强的重大战略举措，奋力掀起新一轮发展高潮。这就提出了新要求，如是否对浦东新区现有城市功能进行拓展，是否还要走过去的发展道路。再如，关于科创中心的建设，中央对我们提出很高的要求，上海市委市政府十分重视，我们应如何着重规划好，等等。这些新的要求如何与“上海2035”总体规划实施、深化进行衔接，是我们面临的新课题。

第三，国土空间规划是战略性的总体框架，也是建立在现实基础上的新框架。它不是把过去的做法全盘否定，而是继往开来。在这个框架下，我们如何把工作做好？所有的规划人员，无论从事的是规划编制、管理、实施还是监督，都应深入学习、认真落实。

袁华宝上海市土地学会原副会长

土地条线很重要的一点就是“怎么融入、检视和调整”，通过对《意见》的学习，谈几点想法。

一、要在认知、话语体系、价值取向上进行适应性调整

如对土地要素的认知，常见的语境是，我们通过资源调查和储备，得出还有土地空间可利用的结论，遵从的是量的规模判断。按新要求，我们更需要从承载和适宜性的角度评估。对土地配置的认知，常见的语境是，土地是财富之母，关注土地的资源、资产属性，常按实际使用年限，并经贴现判断“土地财政”预期收益。按新要求，我们还需要计量土地资源消耗的资产负债，要考量可能对自然和生态系统的负面影响。对土地利用方式的认知，常见的语境是“产出第一”，关注经济效益。按新要求，我们需要强调绿色、低碳和可持续利用，会引入碳汇、碳排、地耗的综合考量。对土地利用的导向认知，常见的语境是“应保尽保”“绿色通道”“政策倾斜”。按新要求，我们更需要从供给端与资本、劳动力、技术创新等要素优化组合，从国土空间的全域视角，实现资源紧约束下的动能转换和生产要素的最优配置。

二、要检视我们正在推进的“两规合一”为主旨的，包括9个区“总体规划暨土地利用总体规划”和各镇的“新市镇总体规划暨土地利用总体规划”“郊野单元（村庄）规划”的执行情况

一方面，要将行之有效的包括提高土地资源的综合承载力，底线思维背景下的“五量调控”，复合利用和负面清单模式的推广，城市开发边界外建设用地减量的规划引导、模式创新、空间安排，郊野地区“土地整治+文化” “+生态”模式，引入土地全生命周期管理和提升经济密度的制度安排，引入产城融合的产业社区新业态，增设土壤、水环境、地质环境监测指标等融入新规划体系中。另一方面，要对照自然资发〔2019〕87号，查找“不充分、不平衡”的地方。对照文件提出的“9+4”核心指标和内容，如重点区域用水总量和强度控制等指标的分解，城市结构性绿化、水体等开放空间的控制范围和均衡分布要求等，还需要“多规合一”要求下的相关部门在统筹“三生”空间、农林水一体化等方面进一步进行融合和统一。

三、自然资源紧约束背景下的特大城市国土空间规划要在规定动作的基础上有自选动作

一要体现以人为本的中心城区城市功能布局和用地结构中如何以国土空间规划的表达方式体现“以减定增” “流量空间” “以质量求发展”，体现重结构、布局优化，体现功能复合灵活，体现精细精准的空间治理方式创新。二要体现在自然资源紧约束背景下，在空间融合、社会经济融合、人文、资源环境、经济活力（包括引入现代化和多样化指标）等方面的制度创新。三要基于生态优先格局下的自然资源等要素循环、综合、复合利用的生态逻辑，体现土地等空间要素在供应、结构、时序、方向上的配置。

熊鲁霞上海市城市规划设计研究院原总规划师

《意见》颁布后，我们面临什么新的任务，最主要的相应工作是什么？在此，谈点初步认识与理解，与大家共同讨论、研究。

1979年，文化革命刚结束，重新恢复上海规划院机构时，成立了“上海市国土规划整治办公室”，与规划院合署办公。

40年后，《意见》提出“国土空间规划是……各类开放保护建设活动的基本依据”。

在当今新的国土空间规划（体系）背景下，我们最根本、最基础、最急迫的工作是什么？我想，首先要认识到，“国土空间规划（体系）”和我们以前、现在正在进行的“城市规划、城乡规划”“国土规划”工作有什么共同之处？有什么不同之处？从而才能更准确地把握我们新的使命与任务。

一、首先看“国土空间规划（体系）”

1. 在内容上：《意见》提出，“国土空间规划体系……综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护”；包含3大空间——“生产空间、生活空间、生态空间”。

这与城市规划、城乡规划的定义与实际工作没有本质区别。

2. 在深度上（《意见》表述为“分类”）：“国土空间规划……包括总体规划、详细规划和相关专项规划”（此处没有“体系”二字）。

这与目前城乡规划的定义与实际工作没有本质区别。

3. 在范围上（《意见》表述为“分级”）：“各级国土空间总体规划”包括“全国……省级……市县……乡镇……”（此处没有“体系”二字）。

这里，与目前城乡规划的主要区别是：最上位的顶层是“全国国土空间规划”——这也将是省域、直辖市城乡总体规划的上位规划。

在与援疆专家组去新疆10年、云南3年中最深的体会是，看到中国西、南部自然资源既丰富珍贵又十分匮乏时，我一直在想，如果从全国、流域的资源利用与分配的角度出发，沿海的经济、人口与用地应该怎样分布、上海的人口规模和土地利用方针应该如何思考与确立？

4. 在与主体功能区规划、土地利用规划的关系上：《意见》提出，“建立国土空间规划体系……将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划……”。

与目前城乡规划的最大区别是：城乡规划只是说“协调、衔接、统筹”，现在十分明确、十分统领地说要“统一”。

于是，为了“统一”，我们要思考，目前要做的最根本、最基础、最急迫的工作是什么？

二、接下来看1980年代的“国土规划（整治）”——研究历史，是为了能站在前人的肩膀上，看得更远；能传承前人的经验，走得更远

1. 在内容上：也是综合考虑经济发展与布局、人口规模与分布、国土利用、生态环境。

2. 在深度上：仅是总体规划层次；重点研究3大类土地布局，即基本农田、自然生态、城市建设。

3. 在范围上：注重全国、流域（区域）视角范围。

4. 在与其他规划的关系上：由于其范围的宽广、内容的简洁，较容易发挥统领作用与基础作用。

《意见》提出全国国土空间规划侧重战略性——体现国家意志和国家发展规划的战略性。依据上述思路，我们需要在新的国土空间规划框架下，探索“全国国土空间规划”的总体层次，实现国土空间规划的战略统领作用的具体规划技术方法、实施监管的法律规范和管理体制。

三、回到最初问题——为了发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，实现三规“统一”，我们要做的最根本、最基础、最急迫的工作是什么？

我的认识是：统一用地标准、统一基础底版，从而统一信息基础系统，统一相应法规，是最首要的工作。

1. 统一用地分类

以前在处理与土地用地分类的差异上，强调的是“协调、衔接”。

《意见》明确提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”。所以，“协调、衔接”要向“统一”发展，同时也要对“统一”有辩证的认识与理解：由于土地部门的用地分类、规划部门的用地分类，服务对象与管理体制既有一致之处也有不同之处，所以“统一”是辩证的统一，是统一下的协调和衔接。即在最高层次的目标上是统一的，体现在3大功能区、大类用地的划分上；同时在具体落实的层次上，强调协调、衔接，体现在用地的中类与小类上。

具体涉及两个关系：

（1）上海标准与国标的关系

一是以前较多考虑上海的特殊性，现在从国土空间角度，从长三角流域协同发展的角度，再次研究上海用地分类与国标的关系问题。

二是从国土空间规划的角度，需要研究原有国标的完善，如：自然生态用地类别、沿海滩涂用地类别、海洋区域用地类别的增加与细化等。

（2）城市规划与土地分类的关系

这里最需研究的是，规划与土地有些用地类别从名称甚至定义上看，似乎没有差异，但其实各方分类的划分依据不同：规划以现状使用为依据，土地以批文、权属为依据（如2006年的现状用地图，松江的泰晤士小镇，规划是“居住用地”，土地是“街巷用地”）。

2. 统一的基础底版

（1）地形图：需要建立以测绘为基准的地形图作为国土空间规划的基础底版。

（2）现状图：重新审核、比较、评估土地与规划的现状图基础底版，找出差异，并分析两者差异的原因与某些差异共存的意义。

四、最后有3个顶层规划的问题与大家讨论

1. 省、直辖市总规的上位规划——全国国土空间规划，应该如何制定？在内容、深度上如何既体现战略性又具有统领性？

2. 体现区域特点与联系的流域（区域）范围的国土空间规划如何在全国国土空间规划中落实？

3. 作为全国范围的国土空间规划与下级的国土空间规划，在内容、深度上是否需要以及如何体现差异性？

顾红上海市地质调查研究院副院长

日前，《意见》正式印发，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。《意见》是指导我国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件，在我国空间规划发展历程中具有里程碑式的意义。在这一轮国土空间规划改革之前，按照国务院指示，上海市已经先行启动新一轮总体规划的编制工作，并已经获得国务院批准。在总体规划编制过程中，我们一直以“资源统筹、战略协调的空间政策平台”作为纲领，重点体现“多规合一”空间规划的统筹作用，是指导下位规划的战略实施指引。细读《意见》，我们可以发现文件中有许多“上海影子”：“多规融合”“弹性留白”“五级三类”“单元推进”等，但《意见》也以更高的站位对我市国土空间规划工作提出了新的要求，将引领我们沿着既有的轨道“自我革新”。

第一，在体系构建方面，规划要从“两规融合、多规合一”走向全面、科学的国土空间规划体系。经过多年实践，上海市逐步建立了覆盖全市、层次清晰的规划管理体系，现行体系赋予市、区、镇（乡）“一级政府、一级规划、一级事权”，对上海市建设发挥着指导作用。上海市规划体系还需要自我革新，不断完善。《意见》的发布终结了空间规划领域多年的体系之争，“四梁八柱”总体架构初步建立，但改革任务尚未完成，如何提升规划的前瞻性与延展性是需要探讨的新问题。

第二，在技术方法方面，规划的角色要从理性工具走向智力平台。《意见》指出，改变原来以服务开发建设为主的工程思维方式，注重生态优先、绿色发展，强调生产、生活、生态空间有机融合。这就要求我们在国土空间“山水林田湖”生命共同体运行机制研究方面做好智力储备工作。要主动适应大数据时代趋势，提高规划编制的科学性和管理的精细化水平。同时，本次改革，自然资源部对原有规划技术标准体系提出重构性改革要求，如何建立一套既符合上海市国土精细化管理实际，又衔接国家标准的技术体系是需要着手研究的问题。

第三，在规划实施方面，要建立综合治理协调实施政策工具包。首先，新一轮总规批复后，上海市的规划资源工作已进入“后总规”阶段，如何真正体现规划参与城乡社会治理的韧性？各专业规划在技术层面上既要有科学性又要有很强的实施性。其次，《意见》要求落实国家乡村振兴战略，对地方加强乡村地区规划实施管理提出更明确的要求。做好乡村规划，并把规划实施到位，是上海实施乡村振兴战略的重要前提。最后，要进一步优化国土空间用途管制引导功能、差别化管理机制，不断提升稀缺性资源的管制刚性，加强对未来不确定性的管制弹性，实现管制手段因地制宜、刚柔并济。