农村土地制度改革助力乡村振兴

2014年底，中央全面深化改革领导小组印发并实施了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，作为江苏省唯一的试点县区，常州市武进区近年来抢抓机遇，大胆创新，着力探索土地制度改革助力乡村振兴的“武进路径”。

一、瓶颈与制约：经济强区

乡村振兴的“阿喀琉斯之踵”

发展空间局促逼仄、土地价值未被激活等一直是武进区发展的心头之痛。主要表现为如下四个方面：一是发展空间日益趋紧。40年的快速发展消耗了大量生态资源和土地空间，使武进区遭遇了“成长的烦恼”，土地平均开发强度更是逼近30%的国际警戒线。而且，随着农村土地“三条红线”的划定，后备发展空间越来越小。与此同时，功能布局散落、基础设施落后、生态功能较弱等问题亟待破解，全区各类低效产业用地多达3.9万亩。二是土地权能很不完整。由于历史和政策等原因，全区大量乡镇民营企业建立在农村集体建设用地之上，长期缺乏完整权能，导致无法建立产权清晰的现代企业制度，企业在融资贷款、兼并重组、股改上市等方面戴上了“紧箍咒”。此外，全区10万亩存量集体经营性建设用地因为权能受限，只能通过搬迁补偿、城乡挂钩等方式再开发，办理程序也更加复杂，大大加重了企业负担。三是集体收入来源单一。尽管全区村级平均集体收入高达519万元，但与先进地区相比，武进区集体收入来源渠道比较单一，主要依靠收取集体土地年租金，不仅收益偏低，还缺乏政策和法律保障，无法为新农村建设提供稳定持续的支撑。而且随着环保督察、“263”行动、“散乱污企业”整治的有序开展，倒逼广大村级组织必须想方设法增加集体收入，广开乡村振兴的筹资渠道。四是群众期盼水涨船高。武进区不断加大财政投入、创新体制机制，加快建设覆盖城乡、普惠均衡的基本公共服务体系，城镇化率达到了67.12%，城乡一体化水平位居全省县区前列。但不可否认的是，农村整体面貌与农民对美好生活的期盼仍有较大差距。另外，虽然农民人均可支配收入高达2.76万元，是全省平均水平的1.44倍，但财产性收入明显偏低，加之撤市设区十多年来农村建房停批，无法满足一些农民建房改善居住的需求。

二、探索与创新：精耕细作中央三项改革“试验田”

2016年9月以来，武进区始终将中央三项改革试点作为“牵一发而动全身”的核心工作，坚持把“中央要求、武进实际和群众期盼”有机结合，紧紧围绕短板、因地施策，大胆闯、大胆试、大胆改。

以土地精细管理为抓手，拓展镇村发展空间。结合辖区内各镇发展定位，坚持区、镇、村三级联动，合力规划城镇和乡村区域，有效拓展发展空间。一是以规划引领“绘蓝图”。以编制村庄规划和村土地利用规划为契机，围绕优化镇村布局、提档基础设施，为加快农村道路、农田水利、村村通公交、卫生室、健身广场等改造建设留足空间。同时，以特色强镇、特色园区和特色田园乡村为载体，以产业项目为依托，推动现代物流、科技金融、文化娱乐等现代服务业与农业相融合，不断提高农业土地产出率。二是优化审批“明流程”。集体土地“入市”后，对控规范围内的工程项目建设，参照国有土地审批要求进行管理;对控规范围外、乡村地区的，按照“下发审批权限、合并审批事项、转变管理方式”，积极探索由项目所在镇政府“一家牵头、并联审批、限时办结”的审批管理模式。三是综合整治“腾空间”。综合运用“增减挂钩、同一乡镇小挂钩、工矿废弃地复垦、低效用地再开发和高标准农田建设”等政策工具，对碎片化建设用地和农用土地实施精细整治，确保农村分散、闲置、低效土地颗粒归仓。经过整治，全区新增农用地1.4万余亩，腾出的规划空间和用地指标市场价值近100亿元。

以健全土地市场为基础，优化资源配置方式。按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标，建设城乡统一的土地市场，加快盘活农村土地资产。一是显化土地价值。按照“应入市尽入市”的原则，采用出让、租赁、作价出资（入股）等试点允许的方式，加快推进集体经营性建设用地入市，全面显化集体建设用地价值。目前全区出让入市土地644宗、6419亩，交易总金额20.82亿元;租赁入市8867宗、7万亩，年租金总额2.77亿元。二是活跃要素流动。组建土地二级市场和用地指标交易平台，为建设用地使用权的转让、出租和抵押提供网上统一、集中交易场所。同时综合运用差异化租金、弹性出让等市场化手段，推动资源要素高效配置。目前全区二级市场抵押土地146宗、2981亩、金额14.5亿元，转让108宗、1229亩、金额2.83亿元。三是盘活闲置资源。由国企武进先行集团组建收储机构，农发行等金融机构提供资金支持，通过收储、流转、协议置换等方式，盘活农村存量建设用地。出台文件规范乡村规划区项目建设管理，对用于发展家庭农场、健康养老等新产业新业态的给予土地指标奖励。

以土地权能释放为核心，拓宽融资增值渠道。引导更多金融资源投向乡村，推动农村的农业、自然、文化等资源优势转化为资产、资本、融资等优势。一是实现抵押融资权能。建立健全农村承包土地经营权、农房财产权、农村集体经营性建设用地使用权“三权”抵押贷款，通过政府扩大风险补偿基金规模，支持金融机构在农业产业现代化经营、乡镇企业转型升级等方面加强信贷支撑，有效化解农村地区企业融资担保风险。二是实现资本市场权能。鼓励已挂牌或上市的企业取得并使用集体经营性建设用地，开发建设募投项目。不仅为其提供更为多元、便捷的用地渠道，而且除原各项扶持政策外，还将部分土地收益调节金返还至企业所在镇财政用以奖励。三是实现金融创新权能。根据“三权分置”改革精神，将土地所有权和收益权分离，把农地或集体建设用地经营权、宅基地或农房使用权通过土地银行、信托机构或者集体经济组织经营，使土地通过市场配置实现价值最大化。

以土地布局优化为导向，提升镇村宜居环境。优化城乡用地结构和布局，专门开辟重点村农民住房自建区，配套完善公共服务基础设施，提高乡村生活宜居度。一是构建农房多元保障制度。坚持按城区、镇区、乡村地区，重点村、特色村、一般村分类实施，围绕“优化环境留住农民、统建公寓集聚农民、货币置换转变农民”三种模式制定激励政策，构建区域差别化、形式多样化的农民住房保障制度，实现户有所居率100%。二是推动自建区新建住房建设。推行“区总控、镇审批、村分配”的宅基地新政，由各镇按照审批后的村庄规划，吸引农民自愿腾退旧房和原宅基地，按照建筑占地面积人均不超过30平方米、户均不超过140平方米的标准，到农民自建区新建房屋，实现农村旧房改造和农民集中居住。全区已规划31个自建區，集聚农民近3万人。三是引入社会资本提升功能环境。积极吸引工商资本投入休闲农业、农业教育、农业科普、农事体验等新型项目;通过PPP、一事一议、以奖代补等方式，鼓励社会资本参与农村环境整治、基础设施建设，形成多元投入格局。

以土地收益分配为关键，拓宽富民增收渠道。以惠及广大农民为出发点，完善土地收益分配机制，保障农民公平分享增值成果，增加财产性收入。一是做实集体资产促增收。积极查清集体所有资产家底，将镇集体的菜场、商铺等商业用地及房产，以作价出资（入股）方式注入镇平台公司。初步统计，全区镇、村集体房屋共398万平方米，可做实集体资产40亿元。同时武进区创新土地增值收益分配机制，收益由镇通过生态补偿方式统筹给付各村，再由村通过股份分红进行二次分配。目前全区留存集体的增值收益达18.5亿元，农民人均份额2700多元。二是完善保障体系促增收。在改革中，武进区进一步完善住房、社保、就业、股权分红、基础设施、公共服务“六位一体”的多元化保障体系，通过实施合理的补偿安置政策、探索留用物业、加大就业培训等多种途径，确保被征地农民长远生计有保障。三是发展特色产业促增收。坚持“宜工则工、宜农则农、宜游则游”的原则，突出发展功能型、生态型、服务型农业，打造现代农业科技综合示范基地，培育创意农业园，构建一、二、三产融合发展的现代农业体系。重点发展优质稻米、精品林果等优势产业，不断壮大花卉苗木、健康水产等特色产业，加快推动农产品电子商务发展。推动传统古建民居有偿退出，交由集体修缮开发，提升乡村旅游文化韵味。

三、经验与建议：书写

土地改革试点的武进版“农政全书”

武进区围绕聚焦地、钱、人三个核心要素，激活农村自然资源、存量资产和人力资本，试点工作扎实推进。尽管有些“个性化”成果在非试点地区暂不具备系统推广的条件，但是试点过程中取得的“共性化”经验可在全省先行推广，并为在全省范围内有效实施乡村振兴战略提供有力支撑。

抓好“牛鼻子”引领，编制实施村庄规划和村土地利用规划。通过编制实施规划，武进区真正在村级层面实现了经济社会发展、土地利用、村庄建设、环境整治的“一本规划、一本蓝图”。建议全省各地尽快结合乡村振兴战略出台实施意见，统筹考虑产业、人口、生态、公共服务等，高标准编制实施相关规划，为优化村庄用地布局、引导土地要素合理配置、一二三产融合发展、民生基础设施建设和提升农村人居环境提供清晰明确的路线图、施工图和时间表。

唤醒“沉睡的资产”，开展农村宅基地“三权分置”改革。武进区以宅基地综合管理信息平台为依托，鼓励各镇结合发展农村新产业新业态，探索盘活农户闲置农房和宅基地，实现农房的流转、担保、融资的功能，有效增加了农民财产收益。建议全省各地放活宅基地和房屋使用权实现形式，鼓励农民利用自有住宅从事乡村旅游经营;同时，拓展宅基地使用功能，有序实施农村宅基地和农房使用权登记发证、监管，保护合同双方的合法权益。

实施“外科手术”般的精细整治，推动农村土地集约高效利用。中央要求经济发达地区和资源丰富地区发挥好资金资源互补优势，保障和助推乡村振兴。武进区通过对碎片化用地综合整治，切实提升了有效耕地面积、耕地质量和零星耕地规整水平，实现了农村建设用地的减量化，为长远发展腾挪了空间。建议全省各地结合宅基地腾退、“散乱污”企业整治和美丽乡村、特色田园乡村、生态文明建设，大力推进土地综合整治，同时开展节余指标流转，更大范围统筹配置城乡土地资源，流转收益反哺安置补偿、农村土地整治。

坚持“大河有水小河满”，创新集体土地增值收益分配。武进区创新收益分配机制，确保农民入市中取得的直接性补偿收益与土地征收保持基本一致，集体土地增值收益的村组集体留存部分不再量化分配到户，而是注入集体经济组织进行投资建设。建议全省各地配合《江苏省农村集体资产管理条例》的施行，深入推进农村集体产权制度改革，做大做强集体经济，为实施乡村振兴战略提供稳定可靠的资金来源。

立足“我的地盘我做主”，发挥农民参与改革的主体性。武进区在试点中坚持“主导在区、主抓在镇、主体在村、主动在民”，在处理村规编制、自建区房型设计、房屋施工质量监督、入市土地价格、增值收益分配等重大事项时，通过村民代表会议、村民议事会等落实群众知情权、参与权、决策权。建议全省各地在实施农村综合改革、推进鄉村振兴战略中，坚持农民主体地位，不断提升农民安全感、获得感，发挥好农民群众参与改革的主动性和创造性。

责任编辑：刘志刚