就业形式变化引致社会保障模式创新

■编译／华蓉晖

全面有效地覆盖各种形式就业的劳动者，包括那些新的就业形式,是全球社会保障体系面临的挑战。每当一些新出现的工作和就业安排可能给员工和雇主带来更大灵活性的时候，也可能引致社保覆盖面的明显不足。因此，有必要强化并调整社会保障体系，使之能继续发挥预防和减少贫困、强化收入保障、限制不平等的关键作用。一些国家为履行扩大社保覆盖面和提高保障充足性的承诺，通过缴费型和非缴费型机制的组合来调整社会保障体系，从而适应不断变化的社会环境和需求。本文着重关注的是经常面临社保困境的职工，如兼职员工、临时合同工、自雇者以及那些雇佣关系不明确的员工。

非标准就业模式下的社保覆盖现状

未来社会保障体系面临的主要挑战之一是越来越多的人将在非标准就业模式下工作。他们要么不被以就业为基础的社保计划覆盖，要么仅被部分覆盖，面临较低的福利水平和较短的享受期间。与标准就业模式下的员工相比，他们往往收入更低、工作时间更短且职业生涯还常常被迫中断。一旦达不到规定的最短就业期间、工作小时或收入等条件，他们就没有资格申请社保福利。除非政府建立相应机制确保这一群体的最低保障水平，否则他们更易遭遇风险，特别在收入保障和获得医疗保健方面。

值得关注的是，非标准就业员工并非心甘情愿被排除在社保体系外，事实上他们中的一些人和传统就业形式的员工享受着同等社会保障。其他人则因达不到法定最低门槛（诸如就业期间、工作小时或收入等）被排除在社会保障之外。更有甚者，某些类型的非标准就业员工，如临时工、季节工、临时机构员工、应召人员和那些签“零时合同”的员工（zero-hour contracts，指雇主雇佣员工却不保证给其安排工作的合同情形），可能整个群体都被社保体系排除在外。

决定各类非标准就业人员是否被社保体系覆盖的关键因素各不相同，但通过制定相关的政策措施，能有效提升不同群体的社保覆盖面（见下表）。

社会保障适应劳动力市场的几个基本原则

许多国家都在努力为非标准形式就业的员工提供更全面的保护，改革举措包括：将法定社会保险范围扩大到以前被排除在外的员工群体，确保不同合同安排之间的平等待遇。有些国家已调整了社会保障立法、行政程序和筹资方式，以确保有效覆盖不同的员工群体，包括自雇者和有依赖性的自雇者、兼职员工和应召员工、临时机构工作人员和多方合同里的工作人员等。确保社保体系覆盖更全面的措施包括：降低最低工时、收入或其他标准的门槛；解决收入波动和缴费能力受限的问题；调整注册登记、缴费征收和待遇给付的行政管理程序；提高福利携带的便利性；以及调整为多雇主服务的员工保障计划等。

但完善社会保障体系不可能找到“一刀切”的好方法。事实上，世界多地的成功实践均采用了因地制宜的机制兼顾就业关系的多样性，通过非缴费机制来补充缴费机制的不足，从而建立起保证底线的全面社会保障体系。

未来的社会保障制度必须建立在一系列广泛的政策原则基础上，既能确保普遍而充分的覆盖，又能对新出现的需求有足够的适应性。以下这些宽泛的原则有助于指导政策制定者强化社会保护底线。

一是保护的普遍性可得性：确保各类就业人群都能有效获得，并适应不同群体各自的情况和需求。

二是保障的充足性：确保社保体系不仅能有效预防贫困，且能以公平和可持续的方式提供合适的收入替代。

三是保障的可携带性：确保社保体系积极支持劳动力的流动，助推劳动力市场和经济结构的转型。

四是性别平等：确保社保体系对男性和女性在劳动力市场、就业和社会生活中面临的现实状况保持敏感，并促进性别平等。

五是良好的治理：确保社保体系以可持续和公平的方式提供资金，并做到有效的管理和执行。

非标准形式就业中各类员工的社保覆盖情况

调整社保缴费机制的政策创新实践

强化和调整社保计划将对保护非标准就业者和自雇者至关重要，与非缴费的税收融资计划相比，综合性的社保计划通常能为这一群体提供更高的保障水平。缴费型和非缴费型社保计划的结合才是真正实现更广范围和更高水平社会保障的基础。

兼职工人。在许多国家，定期兼职工人的社会保障基础与全职工人相当。可是，一旦兼职工人不符合法定门槛要求的最低工作时数或天数，他们获得社保福利的机会就会受限。意识到这一挑战后，各国出台了相应的调整措施。

一是降低工作时间或收入的法定最低门槛。为确保兼职工人加入社会保障体系，各国已在降低或取消有关工作时间或工资水平的最低门槛。在荷兰，工人每小时的工作时间都被计入社保作为缴费依据，且兼职工人也有权获得与全职工人相同的工资、福利（包括失业保险、医疗保险、带薪休假、领取养老金的权利等）以及培训机会。

二是为服务多雇主的工人提供保障。恰当的解决方案可能是联合几个雇主的缴费来确保对工人的充分保障。另外，通过精简行政程序，包括简化和促进电子访问登记、咨询和缴费机制及运用统一的社会保障号码等，也有助于促成多雇主的雇佣工人的社保覆盖问题的解决。中介机构还可以发挥有效的促进作用，促进对雇主提供的非法定福利的可携带性。例如美国有中介机构帮兼职工人维护带薪休假的福利。

三是关注边缘化兼职就业所面临的更多挑战。各国不仅扩大了法律覆盖面，还引入立法以确保不同类型工人间更加平等。这些政策措施包括：对随时待命的工人、零时工和临时工的特别保障措施，例如设定最低工时（每班或每周），并为不工作的待命时间引入固定的最低补偿标准，或“报告时间薪酬（reporting-time pay）”立法，要求雇主向工人支付报酬，即便这一班次被取消或缩短。一些国家，例如法国，已实现通过部门集体协议的方式确立有关工人工作时间的最低门槛。这一做法表明，社会对话机制在应对挑战方面已发挥重要作用。

上述措施不仅推动了社会保险，还能促进更公平竞争环境的形成，使雇主不再倾向于选择非标准就业形式——为特定类型的工人提供更糟糕的条件——仅仅为了推卸他们本该承担的职责。

临时合同工。临时合同工社保覆盖面的主要挑战之一是法律规定社会保障覆盖面与雇佣合同的某一最短期限挂钩。这种法定最低门槛除了能将一些工人排除在社保范围之外，还可能会激励雇主多用短期合同工。在绝大多数国家，持有数周或数月定期合同的工人可被社保覆盖，但包括日工在内的临时工们通常被排除在社保体系外。

一是降低或取消就业期限的法定最低门槛。例如，越南已把有资格参与社会保险的期限从3个月减少到1个月。日本计划将覆盖范围扩大到每周工作超过20小时且累积工作超过31天的兼职工人。

二是在职业生涯中断时提供更多灵活性。对于定期合同制工人，如果他们能从一个有保障的就业期间直接接续下一个工作期间，就相当于永久的合同制工人。可修改有关计算获得福利所需的缴费期的规则，以适应职业生涯被打断的情况。例如，丹麦规定的领用失业救济金的资格是要求受助人加入失业保险基金达到12个月，且在过去的36个月内至少有52周的带薪工作期。与要求在某一期间持续就业的国家比，丹麦的这一规定显然限制更少。

三是确保对临时合同的充分监管。虽然多方合同中的临时机构工作人员原则上由职业介绍所承保，可一旦该机构破产，他们将面临社保缴费和工资均无着落的风险。一些国家，如法国、德国、荷兰及秘鲁已出台了管理用人单位和职业介绍所间共同及分担责任的规则，确保用人单位有支付工资和缴纳社保费的义务。另外，改善信息获取的透明度也是提高工人对其权利认知的关键。在中国，职业介绍所在签用工合同时必须告知员工有关与公司达成的协议内容，包括合同期限、薪酬和社会保险费的缴款情况等。但特定条款或排除规则可能使工人无法受到保护。例如在荷兰，“代理条款”允许职业介绍所在派遣员工生病的情况下终止合同，导致工人从生病的第三天起就不再有权获得工资。因此，必须设计适当的机制，确保为临时机构的工作人员提供充分的社会保障。

四是确保采用适当的机制保护临时短工。这是个特别难的问题。如建筑行业工人，由于他们与不同的承包和分包公司间的复杂雇佣关系及工作的短期性质，长期以来被排除在社保计划覆盖外。印度政府采用了一种新方法，使社保计划覆盖到了这类临时工。通过设立工人福利基金，由三方人员组成的福利委员会来管理，能为工人提供养老保险、工伤保险、医疗保险和产妇的现金津贴。基金要求建筑工人按统一费率缴费，并由主要承包商支付建筑项目总价的1%。

在德国，短期合同的表演艺术家和公关人员通过特定的社会保险合同参保。该保险的缴费由三部分组成：一是合同“雇主”按合同总价值的一定比例缴付；二是工人收入高于某一水平后，自行缴付部分保险费；三是政府补贴。与该计划类似，法国对作家和艺术家也设立了特别计划，通过相应机制确保这一群体的医疗保健、养老金和家庭福利的覆盖率，兼顾到特殊性。这些例子表明，即使对于通常被认为“难以”覆盖的就业类别，也可以找到适合的社保解决方案。

自雇者。在世界上许多地方，自雇者群体仍是一个被认为社会保障难以覆盖的群体。不被社保计划覆盖的深层原因包括他们在社保需求、优先选择和缴费能力等方面的差异，以及收入的波动性、没有雇主分担社保缴款负担等。

最有效的办法是在评估收入后设定公平的缴费水平。低收入和（或）收入的波动性是许多自雇者及一些非标准就业者（如临时工和兼职工等）难以被社保体系覆盖的关键因素之一。例如，参与社保计划的自雇者，最终可能因缴费不足而不能享受社保福利。如果是雇员，就不会出现这种情况，因为缴费通常由雇主和雇员分担。

在有些国家，缴费补贴对自雇者至关重要。哥斯达黎加的做法就很好。除了使用分类缴费的方式外，政府考虑到缴费能力的多样性，对低收入自雇者的缴费进行部分补贴（与其收入水平成比例）。这对提高医疗保险和养老保险的覆盖率相得益彰。韩国和突尼斯也在拓宽自雇者的社保覆盖方面取得了进展，主要是通过强制性缴费计划，并对其中雇主的缴费份额实施了补贴。

政策创新诸如⑴实施社保缴费计划时，放宽收入的最低门槛，以便能为临时工、随叫随到的工人和零时合同工提供社会保险。⑵修改缴费计划来适应自雇者的收入模式，例如按年收入而非月收入缴费（瑞典），农村生产者按季节性收入缴费（巴西），或允许一次性缴费或季度缴费（中国）。⑶允许在经济危机期间推迟缴费（比利时），或允许缴费期间中断（佛得角）。⑷为缴费能力非常低的自雇者提供政府补贴（哥斯达黎加）。⑸根据收入条件建立分类缴费制度，便于收入不规律的工人和那些在完成工作和收到付款之间有时滞的工人顺利完成社保缴费计划（哥斯达黎加和韩国）。

社保机制细化设计的重要性在于平衡社会保护制度的财务可持续性和公平对待不同类型的工人。各国可以考虑不同的融资机制，将缴费型社保与非缴费的、由一般税收资助的社保计划结合起来。（文献来自《国际社会保障评论》：Christina Behrendt and Quynh anh Nguyen, “Innovative approaches for ensuring universal social protection for the future of work”）■