房产的税收资本化合理吗？

方 浩

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

引 言

2017年以来，国内很多新闻媒体都在探讨未来是否要开征房产税，对于学术界而言这同样是一个热点话题。对于房产税，目前学术界争议焦点就是征税的合法性问题。有一些学者对房产税曾提出过一系列质疑，“到底是房产税还是房地产税？征税的税基是以当初买房的价格还是以当前的市场价格作为标准？如果以市场价作为标准，谁来评估？评估费谁来承担？如何保障估价公平？房产折旧是否要在计税时予以扣除？”[1]。对于房产税，也有些学者认为我国城市中的土地是国有制，土地的所有权是国家的，对没有所有权对象征收房产税从法理上是解释不过去的[2]。但也有些学者反驳，香港整个土地所有权不是私有的，但一直征收房产税，马来西亚的房屋分永业权（土地为屋主所有）和租业权（土地只有使用权）两类，但同样被征收房产税[3]。反驳的学者认为当前的土地出让金包括房产税，而有的学者认为以前交的土地出让金是“租”的性质，而现在需要征收的是土地使用权的税，是“税收”的性质[4]。还有些学者重点阐述香港的房产税主要分为三部分：一是补地价，主要是按卖地时的土地价格进行征收，房产税额较小；二是差响，是按房产租金估值征收，用于各项市政服务开支，实质是持有税；三是物业税，根据房屋的使用性质（自住、经营、租赁等）所带来租金收益进行差异化征收[5]。很多国内国外学者都对房产税作出了有益的探讨，但对于中国来说，目前是否应该征收房产税仍然存在疑问，以及征收合法性也存在质疑，如何去征收，征收后会带来什么后果等等，这都有待于学者去探讨和解决。

在讨论房产税问题之前，笔者首先对研究对象进行概念界定，房地产税是针对房产征收的所有税目的总称，而房产税只是针对房屋的持有环节而征收的一个课税，房产税是包含在房地产税之内的，本文的研究对象为房产税。首先通过文献梳理西方房产税的历史由来及国际经验。其次重点结合中国的语境，阐述我国房产税的动力与阻力因素，以此来解释征收房产税的合理性及限制条件，最后以情景分析的方式来展现房产税改革可能带来的利弊，从而为相关部门的决策奠定理论基础，同时也有利于推动我国住房市场的稳定与健康发展。

1 房产税的历史由来及国际经验

房产的税收资本化是蒂布特[6]税收竞争模型的一个变种，指的是将未来预期的税收负担通过贴现的方式体现在当前房产交易价格上的现象。蒂布特的税收竞争模型，强调地方政府通过房产的溢价来获取税收，从而有足够的动力为当地提供更优质的公共服务；而奥茨[7]在蒂布特的基础上，进一步通过实证阐明了，房产的溢价主要来源于公共支出增加导致的公共服务质量改善，从而对人口产生“虹吸效应”，因此他认为税收资本化与公共支出呈现正相关关系。然而，在市场自发调控时，由于优质公共服务本身具有正的外部性及公共产品的属性，会导致市场失灵，产生搭便车的行为。为了避免这种行为发生，布鲁斯·汉密尔顿[8]和威廉姆·费雪[9]提出“分区法”，尽管这种做法保证资源有效配置，但很容易导致社会的隔离和分化、激化社会阶层矛盾以及加剧社会冲突的风险。

根据西方房产税的理论基础，主要形成两大类房产税制度：第一，以筹措财政为目的的英美模式；第二，以调控房价为目的的日韩模式。英国房产税，也称为市政税，课税对象为居住房屋（营业用房另行征收营业房产税），包括自用住房和租用住房，其本质是一种受益税，房屋实际居住者从政府提供的公共服务中受益，就有义务就享受的服务以纳税作为回报[10]；美国房产税，作为财产税的税目之一，征税对象为土地及建筑物，其税基是由房屋的评估值决定，由州政府或地方政府进行征收，州政府和地方政府拥有税率设置高度的自主权，所得税收用于改善本地基础设施和教育服务，同时美国房产税可抵减所得税，业主持有一套房的年限越长，则房产税的比例会相对越低，鼓励购房者长期持有房产[11]；日本的房产税被称为“不动产税”，与“城市规划税”绑定在一起，其征税对象为土地、房屋、折旧资产，房产税的征收责任和税额全部归市町村所有，中央政府只规定了固定资产税的税率为1.4%，各地浮动上限是2.1%，都市规划税的税率上限为0.3%，但有较高的减免政策，新建住宅3年期限内120平米以内部分减半征收，正常情况下，在东京市内土地面积为150平方米的两层建筑，土地和建筑的物业税合计为6.8万日元（约4 100元人民币），征收的目的主要是为了抑制炒地、炒房等投机行为，稳定房地产市场[12]；韩国房产税被称为“综合不动产税”，主要课税对象为拥有房产总价值超过6亿韩元（约348.641 5万元人民币）的家庭，税率为0.75%～2%之间，主要面对高端住宅，意在打压高房价，促进财富的再分配。同时针对拥有2套住宅的家庭在购买房产2年之内出售，要缴纳50%的房产转让所得税[13]。这些理论基础及国际经验对于我们当前房地产市场改革来说，都是非常宝贵的历史经验。然而，西方的财产税大多是基于土地私有制情况开展的，而我国现行土地制度为国家所有制与集体所有制，同时由于土地改革所带来的历史遗留问题，存在大量的违建房、房改房以及小产权房，土地难以确权。因此，我国的房地产市场的改革必须结合中国自身的语境，根据自身所处的经济与社会发展阶段，来判断我们当前是否需要进行征收房产税，以及分析征收之后会给我们带来什么样的影响。

2 房产税改革的动力与阻力

当前，房产税改革在技术上的问题，借鉴国际上的经验和现代信息技术的发展，房屋评估、联网等问题已经得到了逐步解决，但是关于房产税争议较大的问题是为什么要征收？征收是否合理？什么时候开始征收？对于这些问题的解答，必须先探索房产税改革的动力因素与阻力因素。

2.1 房产税改革的动力因素

从当前赞成征收房产税的相关公众和学者意见来看，大致形成以下三种观点：第一，将房产税作为土地财政的替代，成为地方政府财政收入的稳定来源；第二，将房产税作为社会财富再分配的工具，调节贫富差距；第三，将房产税作为调控房价的工具，抑制房地产的投机需求。

2.1.1 作为土地财政的替代，成为地方政府财政收入的稳定来源

首先，从政府财政收入视角来看，当前的土地财政主要依赖于“一次性”从交易环节中尽可能多地收取资金，来支持本届政府的政绩。然而，这种模式现在面临的弊端越来越明显：第一，土地资源的稀缺性与分布不均衡使土地供给量越来越少，另外还要考虑18亿亩耕地红线，导致土地财政模式难以持续；第二，土地出让金是政府凭借其在土地一级市场中的垄断地位来获得额外差价，随着信息化、网络化的发展，农民产权意识逐步提高，征地成本也越来越高；第三，随着现代经济快速发展，依靠土地来进行招商引资的传统模式已经逐步被淘汰，企业更多注重人力资本积累、配套厂商等发展软环境。同时，随着一、二线城市住房用地越来越紧张，存量房数量不断增加，而增量房（新建住房）的数量在逐渐减少，房产税收的税源应该相应地进行调整。其次，从政府财政支出视角来看，随着新型城镇化快速发展，未来势必有更多的外来人口进入城市，这意味着城市社会公共服务面临巨大的压力，需要更多的财政资金支持。同时，根据国家统计局公告，截至2016年末，地方政府债务15.32万亿元，面临着较大的债务负担。在财政收入不足与财政支出扩大的双重压力下，政府需要开辟一条新的道路，希望通过房产税来解决上述问题。

2.1.2 作为社会财富再分配的工具，调节贫富差距

如果说流转税是谁消费多谁多交税，所得税是谁的收入高谁多交税，那么房产税理应是谁的房产多谁多交税。在贫富分化日益体现为房产多寡的今天，房产税作为体现税收公平的题中应有之义。其征收依据可以追溯到孙中山先生所说的“涨价归公”，譬如一套房子在购买时，只花费了少量的金钱，但后来政府利用公共财政的钱，完善该地区的基础设施和公共服务，使得房屋的价值得到升值。房屋业主享受到政府土地开发所带来的好处，但却没有付出相应的代价，这实际上就是一种社会不公平。房产税是一个历史悠久的税收，是城市化进程中自然而然产生的，在世界各地具有普遍性。有些地方，它的名字就体现了最原始的公共服务本质，例如，在香港特别行政区它被称为差饷税，即它最初是用来支付警察治安服务的。从理论上来说，所有的存量房屋都应该收取房产税，但考虑我国实际社会情况，在现实的操作过程中，借鉴其他发达国家的成熟经验，商业办公用房、多套住房以及别墅需要征收，而保障性住房、低收入人群住房以及公益性质住房可以考虑免予征收。

2.1.3 作为调控房价的工具，抑制房地产的投机需求

房产税主要针对存量住房进行征税，其基本功能为政府提供稳定的财政收入来源，对于房价调控只是其派生的功能，并通过以下三个机制发挥作用。第一，降低地价。当前土地财政主要依赖于在土地开发阶段一次性征收70年的土地出让金，这样就增加了土地和开发的成本，使得初始的房价居高不下，但通过征收房产税，相当于“分期付款”，因为未来定期还需要交纳房产税，这自然会降低土地出让金的拍卖价格，进而在一定程度上降低房价。第二，增加持有成本。对于囤房者而言，房产税将会在持有环节增加相应的成本，这将抑制炒房行为，加大存量房的流通，同时大量的空置房也将面临成本的增加，最终倒逼存量房流入市场，不仅增加住房供给量，让房价有所下挫，还可以减少已建成房屋的空置率，活跃租房市场，提高社会上不动产资源配置的效率。第三，降低未来投资预期。开征房产税意味着将大大增加房产的持有成本，这将从根本上改变人们对楼市的预期，促使他们从成本和收益角度认真考虑今后是否还值得将房产作主要投资工具。

2.2 房产税改革的阻力因素

从当前反对征收房产税的相关公众和学者意见来看，大致形成以下四种观点：第一，土地公有制与房产税的互斥关系；第二，作为直接税，会对公众造成负担；第三，特殊住房类型导致产权模糊；第四，不动产统一登记制度和房地产评估制度缺失。

2.2.1 土地公有制与房产税的互斥关系

从法理上，现有对房产税征收提出质疑的观点主要包括两点：第一，我国城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，房屋所有人只有70年土地使用权而没有所有权，对缺乏所有权的对象征收房产税，从法理上说不过去；第二，在购房时，购房人已支付了包含在房价中的土地出让金，如果再年年交房产税，是否属于重复征收。针对第一个观点，某些学者认为房产税的本质是对财产的征税，而非所有权的存在，财产的主要属性就是它的经济价值[3]。虽然每个人房产证上都注明了土地使用期限，即房主不拥有土地的所用权，但没有人会因此否认这是他的财产，也没有人否认它所具有的经济价值。同时从世界各国的实践看，土地所有权的有无并不影响房产税的征收。例如，马来西亚的房屋分永业权（土地为房屋所有权）和租业权（土地只有使用权）两类，但同样被征收房产税。税收的本质是国家凭借政治权力参与国民收入分配取得财政收入的活动，鉴于此，房产是居民最重要财产，受到国家政权机器保护，政府自然可以征收房产税。“租”与“税”两者是可以合理匹配、并行不悖的关系，不存在所谓不可克服的“法理障碍”和“不能容忍的重复征收”问题。具体实施过程中，可以考虑采取老地老办法、新地新办法区别对待，在税务上作出必要的差异化处理[14]。

2.2.2 作为直接税，会对公众造成负担

针对住房征收房产税，这是直接税，民众会更加敏感。对于很多有房的家庭来说，购房主要依靠房贷来进行，如果征收房产税，就要一边缴纳房产税一边还房贷，对于本身经济压力较大的家庭来说，无疑雪上加霜。并且当前全球经济发展趋势，主要通过减税方式来刺激经济主体的积极性，而增加新税与当前经济发展趋势不符合。同时，由于住房供应总体不足，市场中买方仍处于劣势，每年征收的房产税会自然而然地转嫁到租金当中，间接地增加租房工薪群体的生活负担。对此，张学诞建议，第一，国家规定免税面积为人均40 m2～60 m2，各地方在此范围内根据实际具体情况确定住宅人均面积和平均评估价格，从而确定出家庭房产税免征额；第二，坚持按照低税率、广覆盖、轻税负总体原则，建议税率确定在0.2%～1.2%之间；第三，在推行房产税的时候，可以将之同住房租赁之间形成抵免机制，具体来说拿着综合税的税票到房产局去登记，就能免去或抵扣一部分的房产税[15]。贾康认为属于基本生活住房的部分就不收税，给广大普通百姓一颗“定心丸”，但是超过了基本的标准，就要按照累进税率来收税，并且可以借鉴日本的首套不征收的模式，考虑第一套房不征收，对于第一套房，面积上也可做一定的限制，第二套房税率从低[4]。

2.2.3 特殊住房类型导致产权模糊

在上世纪80年代末90年代初，盖起了太多的房子，这些房子在卖的时候采取一次性交清70年土地出让金，而且在购房时并未涉及房产税，那么对原有的老房子再来征税，难度就会非常大。另外，90年代后单位制解体，我国住房从单位制向商品房的市场化制度进行转变，在这期间形成多种类型的住房，例如房改房、经济适用房、小产权房等，产权归属非常模糊。产权性质的模糊直接会影响到房屋联网登记和价值评估环，按照科斯定理来说，产权界定不清容易导致负外部效应的产生。以小产权房为例，在建设的时候没有获得建设许可证和销售许可证，实际上是一种非法形式的存在。如果对其征收房产税，相当于间接地承认小产权房的合法性，这对那些通过正规渠道购房的房屋所有者不公平；如果不将其作为征收对象，相当于变相地鼓励农村以非法方式占有土地，这对社会同样是一种不公平。同时，根据国外的经验，征收房产税需要年年去申报，年年去交，我国的信用体制和税收体制还没有完善起来，制约手段也不足，所以征收的难度和成本就会非常高。总之，如何通过立法的方式解决产权不清晰的征收障碍，如何在执行过程中照顾相关利益主体的利益，仍需要慢慢地摸着石头过河。

2.2.4 不动产统一登记制度、房地产评估制度缺失

征收房产税的前提是要理顺房屋的所有权关系，知道每一套房子是属于谁的。但是由于早期住房制度的改革，留下很多产不清晰的住房，再加上许多地方政府房地产的产权管理信息系统并未实现联网，导致很多地方征收对象主体缺失。对于此问题，满燕云认为征收房产税，不是对“人”，而是针对“房子”。不论是住房使用者，还是住房所有者，任何一方交税都可以，我们是针对房子下税单，每个房子都会有一个档案和税单。另外，现在可以依靠GPS很准确地定位哪个地区有哪些房子，房屋的信息能很快掌握[16]。房产税的税基是根据房屋评估值来确定的，肖捷在今年两会上，指出在正式的房产税设计中已经决定按房产评估值征税，但是我国负责土地税费的官方部门国土资源部和税务局都没有房产评估的能力，而市场上第三方又缺少权威性的机构，缺少专业人才和行业共识，解决不了评估的问题实际上就是解决不了税基的确定[17]。同时，考虑到在不同时点上，房子的价格不一样，即使在同一个时点上，同一栋楼，甚至同一层楼里，不同大小、朝向，价格都不一样，这样评估的工作量和认定将是一个难度巨大的工作。

3 征收房产税的利弊分析

3.1 我国房地产市场改革的政策现状

从表1中，我们可以看到我国当前的房产税收调控政策主要集中在“限购”“限贷”两个手段，其对象通常是针对二套房及二套房以上或户籍不在本地的居民，通过行政手段严格控制房屋交易数量、交易成本、交易对象来对我国的房地产市场进行调控。在表1中，2013年“国五条”征收20%的房产税，直接将房地产打压到低谷，但2016年初的进一步降低房产税率措施，直接导致下半年房价市场猛涨。猛涨过后，国家又紧急出台政策，各个热点城市相继出台限购、限贷、限卖的政策，始终以行政手段来强行控制房价变化。虽然行政措施在短时间内会有效，但是根据西方发达国家市场经验，这种行政手段来治理市场活动，是很难维持房地产市场健康有序的发展。

3.2 征收房产税的利益分析

对于征收房产税利益分析，我们需要弄清楚一点，房产税收资本化政策对于人们的住房收益会产生什么样的价值变化？本文主要是借鉴布鲁斯·汉密尔顿[8]于1983年提出一组关于税收资本化、地方公共支出和住房价值之间的等式来回答这个问题。这个等式清晰地告诉我们，住房的价值除了受到自身生产成本的影响以外，还受到税收和公共服务影响。在这个等式的基础上，本文演化出两种情景假设：第一，在交易环节征税，对住房价值的影响；第二，在持有环节征税，对住房价值的影响。

表1 我国房产税收发展政策一览表

3.2.1 情景一：在交易环节征税，对住房价值的影响

在交易环节征税：Y=V0-t1V0+ αβt1V0

其中，Y表示交易环节征税后的房屋价值；V0表示房屋的初始价值；t1表示交易环节征收的税率，为了体现税收公平原则，我们采用累进税率；α表示房产税收转化为公共服务支出的比例；β表示政府综合治理能力。

我们假设开征的房产税不用向其他地区或中央进行转移，全部都用于本地的公共服务支出。如果在交易环节提高税率，这部分税负必然会转嫁给购房者，而购房者会根据自己的收入水平和住房需求强度来选择租房或买房。当租金大于买房的心理预期价格时，市场上会有大量的潜在购房者，房屋所有者就会将房屋进行出售，通过征收交易环节的税率，增加地方政府的财政收入，这部分收入会改善当地的公共服务质量，产生溢出效应，提升房屋所在地市场的整体价值。这里溢出效应的大小，取决于地方投入比例与治理水平的相互作用，当αβ＞1时，房屋价值会增值；当αβ＜1，房屋价值会贬值。当租金＜买房的心理预期价格时，市场上会有大量的租房者，房屋所有者就会将房屋进行出租，此时如果缺失持有环节的税率，地方政府无法获得税收，也就无法进一步改善当地的公共服务质量，此时租房者会选择其他那些公共服务质量好的住房，该地的住房价值相对贬值。

3.2.2 情景二：在持有环节征税，对住房价值的影响

在持有环节征税：

Y=V0-t2（V0-C）+wαβt1V0

其中，Y表示持有环节征税后的房屋价值；V0表示房屋的初始价值；t2表示持有环节征收的税率，为了体现税收公平原则，我们采用累进税率；C表示累计折旧和日常开支（水、电、气、房屋维修等）；w表示公共服务外溢性所带来租金变化的比例；α表示房产税收转化为公共服务支出的比例；β表示政府综合治理能力。

我们在情景一的假设基础上，再新增一个假设，即对于拥有两套以上住房（包含两套），我们对第二套及以上征收持有环节的房产税。如果在持有环节征税，无论税负是由哪一方来承担，都会促使一些房屋所有者考虑将房屋出租或出售，带来的结果就是住房市场供给增加[18]。住房市场的供给增加会在一定程度上减少一部分买房需求，对于那些选择出租的房屋所有者，新增的房产税会使得房主的反应是将房子卖掉或提高房租，前者是有利于增加市场房源的供给，后者会刺激买房者提高购房的需求，无论是哪种情况都会改善该地区住房市场，使得在不新增土地情况下，大家也能实现“住有所居”。

3.3 征收房产税的弊端分析

3.3.1 不动产持有成本的上升，将可能引发短暂的抛售潮

在过去十多年的经济发展过程中，央行发行了大量的货币，但却没有导致恶性的通货膨胀，主要是由于房地产市场在中国经济货币化进程中扮演着最大的“蓄水池”角色，不断吸收和消化过剩的货币流动性。然而，如果房产税政策顺利实施后，居民手中的不动产将由投资品转变为消耗品，持有成本在不断上升，这可能引发居民短暂抛售手中多套住房，从而将积压在住房中的过剩流动性释放到市场，对市场经济实体造成巨大冲击，形成通胀的压力。与此同时，在没有出现抛售潮的小区，也会因为房产税落地而促使房屋的租赁价格上升。总之，房产税的政策落地，将可能在短期对市场造成较大的通胀压力。

3.3.2 加大居民生活负担，容易引发系统性金融风险

如果开征房产税，许多刚刚购买住房的家庭不但要承担原来按揭贷款，还需要增加新房产税负担，加大居民生活压力。同时大量的住宅类房产或商业类地产因为个人借贷或企业经营，都被抵押在银行，如果开征房产税会造成部分地区短期的抛售潮，房价的下跌可能影响银行抵押物的价值评估，由此会引发一系列系统性金融风险。

3.3.3 不利于三四线城市的实体经济发展

由于我国区域发展的不平衡性，在许多三四线城市，房产税的征收成本甚至远远高于其收益，这会严重抑制这些地方政府的积极性。如果按照中央制定的有条件地区“分步推进”的原则，地方政府可能陷入两难选择的境地。如果征收房产税，一方面可以增加地方的财政收入，改善当地公共服务设施；另一方面，房产税的征收会削弱本地房地产市场的吸引力，恶化本地营商环境，进一步打压实体经济的发展，从而导致税收收入减少，最终陷入经济发展的恶性循环。

4 相关对策建议

4.1 做好房产税收改革的基础工作

房产税作为一个全新的税种，要在全国推广并取得预期效果，至少有四方面的工作需要全面推进：建立全国不动产信息数据库；加强对财产税的立法工作，并加大宣传相关法律制度，培养居民自觉纳税意识；构建一套科学、完善的“个人住房评估值”系统，为房地产征税确定计税依据；在各个地区设置相应的督察机构，建立房地产纳税申辩制度，保障纳税人提出异议和申诉的权利。

4.2 提高房产税政策制定过程中的民主参与

为了确保房产税政策顺利地实施，在政策制定过程中，需要加强民主参与，确保居民的知情权和表决权。具体做法如下：（1）主动邀请居民代表参与政策制定；（2）举办多场专家主题会议，同时邀请公众参与会议探讨，围绕公众困惑及方案的可行性等问题进行探讨；（3）通过媒体、网络及时主动向公众公开政策制定的过程及结果；（4）通过网络平台，对政策备选方案进行公开投票选择；（5）在政策评估过程中，邀请居民代表参与评估，及时做好政策反馈与调整。

4.3 扩大政策的试点范围与及时总结试点城市的经验教训

2016年，上海和重庆分别进行了房产税试点，但上海只对新购买住房征收，重庆只对高端住房征收，两者都存在征税的力度不够和范围较小的问题，房产税所获收入相对其土地出让收入可谓九牛一毛。虽然这两个城市都具有区域代表性的优势，但本身也受其地域条件的限制。未来，在政策试点的过程中，需要采取更科学的办法，扩大政策的试点范围，选择更合适的实验组与控制组，更好地甄别出政策实施所带来的经济影响、社会影响及生态影响。同时，及时总结试点城市改革的经验与教训，完善相关的法律制度，建立相应的风险预警机制。