自贸区建设背景下完善海南省旅游法庭工作机制研究

郑修庆

摘 要：旅游法庭具有立案快、审理快、结案快等特点，它能够及时处理旅游纠纷，对旅游业的健康高质发展具有重要的意义。设立旅游法庭是我国司法实践中的创新之举，虽然在实践中取得了良好的成效，但在发展的过程中也存在诸多问题：案多人少、员额法官数量紧缺，旅游法庭作为司法机关在统筹整合纠纷解决等方面权限不足、手段有限、公众对旅游法庭知之甚少等。通过走访调研，发现实际问题，对之进行有效分析，并借鉴最高人民法院巡回法庭的运行机制和多元化纠纷解决机制，对完善旅游法庭的工作机制提出建议。

关键词：旅游法庭;旅游纠纷;完善措施

中图分类号：F74     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.020

1 研究背景與意义

依据调查结论显示，2017年度海南全岛旅游客流量和旅游收入均实现大幅增长。全年接待游客约6745万人，同比增长接近百分之十二。游客数量的增长与旅游纠纷数量的增长亦步亦趋，早在2002年，三亚市就出现了游客多、纠纷多的情况。作为国际旅游胜地，这是不可避免的。因此，旅游法庭应运而生，三亚市城郊法院在南山和亚龙湾等著名景区设立了旅游法庭，城郊法院在当时也是全国第一个拥有旅游法庭的法院。旅游法庭在各个景区之间巡回办案，快速立案、快速审理、快速执行，既而快速化解纠纷。虽然在实践过程中取得了良好的成效，但是最近两年旅游法庭解决纠纷的数量却出现了断崖式的下跌，这背后的问题值得深思。

近些年海南省旅游业大踏步向前发展，稳中向好。旅游业不仅是海南省的靓丽名片，更是为海南省经济收入作出重要贡献，2017年海南全省旅游业收入约670亿元，这其中包含了国内旅游收入650亿元与国际旅游收入20亿元。据统计，2017年海南全省旅游业的收入占全省GDP的百分之十六，不得不承认旅游业已经成为海南省的支柱产业。它及有力地推动了海南省的发展，并且为自由贸易岛的建设打下坚实基础。所以为保证海南省经济稳步提升，需要提供有力的司法保障，而完善旅游法庭的工作机制更是重中之重。完善旅游法庭工作机制将会进一步提升旅游法庭审判质量与效率，快速化解旅游纠纷，将保护旅游者的合法权益落到实处，推动海南省旅游业健康发展，为保障海南省经济收入稳步增长提供有力支持。在海南建省办经济特区三十周年大会上，总书记正式宣布，党中央会全方位支持海南省在全岛范围内建设自由贸易区，这是海南省前所未有的发展机遇，因此要充分发挥和完善司法在自贸区法制建设中的作用，完善旅游法庭的工作机制看似微不足道，但是对建设自由贸易岛来说具有不可或缺的作用。

2 现存问题

2.1 公众对旅游法庭知之甚少

人们收入不断提高，对物质文化方面的消费投入了更多的精力，每到黄金周或者其他节假日，全国各大著名景区都会出现游客爆满的场景。但是各种不文明的现象也屡屡被公之于众：酒店宰客、导游强迫游客消费、房东撕毁契约……旅游纠纷数量攀升、旅游参与者之间的矛盾日益突出。而这些对于游客来说极为不利，如何维护自身的合法权益成为一个令人头疼的问题。游客外出旅游本是一件愉悦的事情，谁都不想在维权这件事上耗费太多的时间，毕竟游客出来旅游的时间也就那么短短的几天，更不想因为此事坏了好心情，窘于时间成本和其他因素，一些游客干脆吃亏认倒霉。若要保证旅游业健康发展，处理好旅游纠纷则显得尤为重要，这对旅游法庭提出了很高的要求。虽然接近一半的游客遭受过旅游纠纷缠身的烦恼，但是坚持维护自身权益的游客占比不到百分之十五，大部分游客表示维权成本过高，劳神伤财、过于麻烦，旅游纠纷也不了了之。通过走访调研，综合分析得出数据，知道旅游法庭存在的游客占比不到百分之九，可想而知，到旅游法庭处理纠纷的游客更是少得可怜。对于很多人来说旅游法庭蒙着一层神秘的面纱，追本溯源是因为旅游法庭的宣传工作不到位，导致公众对旅游法庭知之甚少。旅游法庭的存在形同虚设，这个严峻的问题亟待解决。

2.2 旅游法庭员额法官数量紧缺

实行法官员额制改革是法治国家的必经之路，目前选拔员额法官正在如火如荼的进行中。改革之前，法官队伍体系庞杂，鱼龙混杂，审判人员业务素质参差不齐，一些法官不具有审判能力，或者是经常审错案，以至于在过去时常有冤假错案的发生。为了推进依法治国的稳步前进、提升法官队伍专业程度，必须对法官队伍进行整改——降数量，提质量。综合考虑法院的审判业务及司法配置规律，经过严格测算论证，最终将员额法官数量定为百分之三十九。设置员额法官比例控制红线这一举措，为落实“让审理者裁判，让裁判者负责”奠定了良好的基础。但是就目前情况看来，现有的员额法官远远不足以轻松处理堆积如山的案件。据了解，在海南省一个基层法院的民庭法官平均每年要处理接近400个案子，除去休息和节假日，每位法官一天要处理接近两个案子，可想而知员额法官的工作压力有多大。基层法院的员额法官数量都是捉襟见肘，一个小小的旅游法庭更是有过之而无不及。

2.3 旅游法庭解决纠纷权限不足

就像我们所知道的一样，现有纠纷解决措施包括：和解、调解、仲裁、诉讼等其他方式，但是各种解决措施基本上都是处于原始孤立的状态，各自为营，难以进行有效的合作和优化配置。在司法实践中，海南省也尝试利用多元主体联动化解纠纷，但是还不能够按照群众的诉求和诉讼实际情况整合资源，合力化解纠纷，根本没有达到一加一大于二的效果。究其原因是在实际操作过程中，各主体权力责任界限不清楚，诉讼与非诉讼的衔接程序不明确，法院与各纠纷解决主体工作重心还只是停留在某一问题上。尤其是在处理旅游纠纷的过程中，旅游法庭权限不足，各纠纷解决主体不能以旅游法庭为中心展开工作，这大大的降低了旅游法庭化解纠纷的效率。此外，推行司法改革和立案登记制背景下，大量案件涌进法院，员额法官相对紧缺，无力招架，不能抽调更多的人手用来协调多元主体联动化解纠纷的格局，旅游法庭解决纠纷权限不足的软肋展露无遗。

3 完善措施

3.1 加大旅游法庭宣传力度

首先，我们要加大旅游法庭的宣传力度，充分运用电视、网络、报刊等媒体，宣传报道好的做法、经验和取得的实际成效，营造良好舆论环境。其次，我们会采取以案释法、以例普法的工作方式，向当地群众、景区游客发放相关资料，做好法律宣传工作，提高旅游法庭知晓率，不断完善旅游法庭审判工作机制，努力让游客实现快速的、高效的、成本相对较低的维权。我们会千方百计做好“旅游法庭”这篇文章，相信有更多的中外朋友到海南观光旅游、投资兴业，让绿水青山创造更多金山银山。在借鉴其他旅游大省的旅游法庭宣传办法后，可以在本省加强旅游法庭微电影的宣传，在门票和宣传手册中提示旅游法庭的分布位置和聯系方式，并且设立游客反馈机构，防止旅游法庭工作人员不作为。这些措施可以使公众充分了解旅游法庭，增强维权意识，避免司法资源浪费。再次，当今自媒体运营呈现火爆态势，旅游法庭可以借此机会用心推广，提升整个自由贸易岛的旅游业服务质量，为自贸岛的建设保驾护航。

3.2 推行候补法官制

在过去，最高人民法院提出了一种大胆的设想——设立“候补法官”制度。依据这个创新设想，由基层人民法院设立候补法官，但是候补法官不占用员额法官名额。法院院长提名候补法官，然后通过审判委员会任命，候补法官除了能够协助法官进行审判工作，还能代行法官的职务，但是不能独立担任审判长，行使审判权须在合议庭模式下。提出“候补法官”制的初心或许是为了解决“案多人少”的问题，但是在《法官法》出台之后，这一举措显得更有实际意义。通过这一改革，可以建立健全法官人才选拔梯队，由未入选员额法官的法官助理担任候补法官。授予法官助理以“候补法官”的身份可以防止法院人才过度流失，并且打开了一条新的选贤任能的通道，为员额法官储备优渥的人才。提出“候补法官”制度的设想是颇具创意的，但是，这一制度的推行要与员额制的改革同步进行。如果能将员额法官的比例控制在百分之三十九以下，并且将候补法官纳入员额制的改革体系之中，那么，候补法官就不仅仅是用来解决法官流失、案多人少问题的权宜之计，还可以给优秀的法官助理提供接触审判活动的机会，使他们学会根据事实、法律、经验和良心来进行审判活动。同时，通过考核候补法官的审判情况，法院也可以借此机会选拔人才，在出现法官缺额时使综合素质过硬的候补法官及时进入员额法官队伍。可以说，候补法官制度假如得到适当的安排，完全可以发挥法官人才储备和精英培养的作用。旅游法庭须具有入额的工作能力突出、审判经验丰富的法官，并且可以适当选入候补法官，以解决案多人少、审判人手不足的问题。对候补法官进行定期考核评估，待其满足条件时，可以选为员额法官。在旅游法庭中推行候补法官制，可以消除被分配到司法辅助岗位的法官消极怠工心里，更可以提高工作效率，妥善化解旅游纠纷。

3.3 强化旅游法庭主导作用

人民法院的职能大体包含了两种：一是审判职能;二是服务职能。然而，这两种职能都是服务于化解社会纠纷之中。万千社会无奇不有，各种各样的纠纷都裹挟其中。法院虽具有权威性、公正性、终局性等其他特点，但是这些不能够代表法院就是万能的，更不代表它能够解决一切纠纷。在当下我们要摒弃法院万能论，社会中的纠纷需要多种力量合力解决，比如：调解、和解、仲裁等其他方式。但是，在处理纠纷的过程中，尤其是在处理旅游纠纷的过程中，各方力量不能实现有效配合。因为各部门属于平行机构谁都没有服从于另一个机构的义务，这就需要高效有力的指挥者加以疏导协调，基于司法实务工作的考察，应由省或者市政法委牵头，完善相关立法工作，在工作场所、工作人员、工作制度方面提供保障。做好对各职能部门的权力责任划分，合理规划。政法委牵头在处理旅游纠纷的过程中，要以旅游法庭为中心，强化旅游法庭主导作用，统筹协调已有的多元化解力量，最大限度地化解矛盾纠纷，满足群众诉求，真正的发挥旅游法庭的功能。

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