中国全面建立实施湾长制的对策建议

2019-07-15李晴张安国齐玥袁蕾付元宾

世界环境 2019年3期

■文 / 李晴张安国齐玥袁蕾付元宾

当前，中国海洋生态环境仍处于污染排放和环境风险的高峰期、生态退化和灾害频发的叠加期。作为各类污染源汇入的终端，近岸海域尤其是海湾受陆源污染排放、湾内开发利用等因素影响，环境污染问题突出，治理修复难度较大，是中国生态环境问题最为集中、历史欠账最为严重的区域之一。

目前中国已经全面建立实施河（湖）长制，水环境保护治理压力逐步向海洋传导，中国亟需构建海洋生态环境保护长效管理机制，以谋求海洋生态环境质量的根本改善。本文将分析中国重点海湾生态环境状况及存在的环境与管理问题，结合“湾长制”试点工作推进情况和当前生态环境保护面临的新形势，提出全面建立实施湾长制的对策建议。

一、中国海湾生态环境状况与问题

海湾是深入陆地形成明显水曲的海域，是受海、陆双重影响的特殊自然体，中国面积大于10平方公里的海湾有150多个，海湾岸线长度约占大陆岸线总长度的57%。海湾地区是工业化、城市化的热点地区，伴随着大规模工业区和滨海城镇的建设，陆源入海污染压力激增，同时，港口航运、养殖等海上高强度开发利用活动也会产生海洋污染，造成了严重的海湾生态环境问题。

（一）水环境污染严重

在海湾生态环境问题中，水环境污染问题首当其冲。2018年海洋生态环境监测结果显示，中国实施监测的面积大于100平方公里的44个海湾中，有16个四季均出现劣于第四类海水水质（图1），与2016年基本持平，主要污染物为无机氮和活性磷酸盐，其中杭州湾、象山湾、三门湾等海湾夏季全湾均为劣四类水质。

海湾地区滨海旅游业发达、人口聚集，海上环卫制度尚不健全，海滩垃圾和海漂垃圾问题突出，严重影响海岸景观和民众亲海体验。

（二）生态功能明显退化

海湾生态功能退化对海洋生态安全的影响不容忽视。监测结果表明，海湾生态系统普遍处于亚健康和不健康状态，杭州湾连续多年处于不健康状态。胶州湾生态功能明显退化，生物资源显著衰退，游泳生物趋于小型化。莱州湾渔业生物资源衰退趋势未得到有效遏制，潮间带生物资源,特别是优质鱼类资源种类和数量降低。渤海湾生物群落结构异常，鱼卵仔鱼密度偏低，作为渔场的功能已基本丧失。

（三）海湾空间被大量侵占

填海造地、围湾养殖等造成海湾空间被大量侵占，海湾的自然岸线、滩涂湿地和开放海域面积减小，海湾严重萎缩。胶州湾自20世纪60年代至今，自然岸线减少约90%,水域面积减少近49%；青堆子湾、锦州湾、丁字湾等面积减少均接近50%；海州湾面积减少接近30%；泉州湾滩涂湿地面积减少约48%。

（四）海洋生态环境保护管理问题复杂且长期存在

海湾自身属性的特殊性与复杂性决定了海湾管理情况复杂。长期以来，中国国家海洋生态环境保护职责分散在多个部门，导致出现复杂的“九龙治海”、协同失灵等区域管理以及部门分割管理的问题。由于缺乏横向协调，各部门在海湾管理中常常因部门利益各自为政；制定的行业性法规、规划区划相互之间既存在重复交叉，又存在互相冲突，管理中产生多头治理、权责不明、问责困难等问题，致使地方海洋生态环境保护的主体责任难以真正落实。

图1 2018年四季均出现劣四类水质的海湾

二、“湾长制”试点工作推进

2017年9月，原国家海洋局印发《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》（国海发〔2017〕14号），明确了湾长制试点工作的基本原则、职责任务和保障措施，并对抓实抓细试点工作提出了具体要求。要求成立湾长制试点工作领导小组，浙江、秦皇岛、青岛、连云港和海口“一省四市”先期启动湾长制试点工作。2018年，湾长制试点工作范围进一步扩大，浙江、山东、海南3省已全面推行湾长制工作，江苏、河北、广东和广西等省（自治区）部分沿海地市也逐步探索开展湾长制试点工作。

截至目前，湾长制工作已经取得了一定工作成效。一是试点地区湾长制体制机制基本建立。各试点地区均设立各级湾长和湾长办公室，明确湾长制职责和任务。二是制度建设多点开花。试点地区结合自身实际，在建立湾长框架体系的同时，探索出各具特色的制度建设模式，如浙江省建立巡滩员制度，海南省建立网格化海上环卫制度，山东省针对莱州湾、丁字湾等重点海湾和跨市海湾设立省级湾长等。三是任务联动责任明晰。湾长制试点以“任务联动、部门联动”为抓手，有效解决了海洋环境治理工作中“谁来做、做什么”的问题。四是湾长制作用初步显现。依托湾长制，查处违法案件、取缔“三无渔船”、实施各类专项整治工程等均取得阶段性进展，海洋生态环境保护以往抓不实、抓不紧的痼疾正在逐步破解。

同时，也存在着一些问题。一是国家机构改革的影响较大。受机构调整中职能划转和人员流动的影响，国家和地方湾长制工作均一定程度上出现停滞的现象，国家对地方湾长制工作最新进展不尽掌握，地方存在观望情绪，工作热情不足，工作进展趋缓，进一步推进湾长制工作需要一剂强心针。二是湾长制工作的顶层设计不够完善。目前，地方组织结构松散，缺少国家层面的统领，难以最大发挥湾长制在海湾生态环境保护方面的政策合力。

三、全面建立实施湾长制面临的新形势

（一）打好污染防治攻坚战需要强有力的制度保障

2015年，《水污染防治行动计划》提出近岸海域水质优良比例达到70%左右的目标。2018年，渤海综合治理攻坚战全面打响，要求以2020年为时间节点，实现生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效管控，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应的攻坚目标。作为各类污染源汇入的终端和生态风险防范的主战场，近岸海域尤其是海湾的生态环境质量及变化趋势，是对水污染防治、渤海综合治理、农业农村污染治理等各类污染防治工作成效的综合反映。要打赢涉海各类污染防治攻坚战、加强生态风险防范、巩固攻坚战取得的系列战果，迫切需要构建环境治理长效机制的制度创新和制度保障。

（二）陆海统筹新形势的形成为系统治海奠定了基础

中国2018年启动的国家机构改革，将海洋生态环境保护职责整合到新组建的生态环境部，是在新形势下进一步加强海洋生态环境保护、统筹陆海生态环境保护职能的重要举措。改革打破了陆地与海洋之间的思维沟壑和体制壁垒，为陆海统筹、以海定陆奠定了基础，改变了陆海分治现状、实现了污染全过程防治，为有效解决近岸海域和海湾治理中长期存在的职能条块分割、职责交叉缺位、责任链条模糊、陆海难以联动等问题奠定了重要基础。

（三）人民群众的美好生活需求进一步提高

良好生态环境是最普惠的民生福祉。习近平总书记强调“中国高度重视海洋生态文明建设，持续加强海洋环境污染防治，保护海洋生物多样性，实现海洋资源有序开发利用，为子孙后代留下一片碧海蓝天”。现阶段，中国已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期,也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。当前，沿海生态生活空间有限，偷排乱排、垃圾绕岸、私搭乱建、自然岸线减少等环境问题较为突出，成为打造美丽海湾和为人民群众提供碧海蓝天、洁净沙滩等更多优质的生态产品的巨大挑战，迫切要求在海洋生态环境治理领域有创新突破和作为。

（四)现代化生态环境治理体系发展的创新要求

河、湖、海洋以水贯通，是紧密联系的生命共同体，目前，中国已全面建立实施河（湖）长制，水环境治理的保护责任与压力也随之向海洋传导，打通海域、流域生态环境治理的空间界限，构建全面覆盖河、湖、海洋的水污染治理体系，创新探索生态环境治理理论发展成为现代化生态环境治理体系发展的必要。

四、全面建立实施湾长制的对策建议

（一）深入贯彻陆海统筹，构建系统治海大格局

海洋生态环境问题体现在海里，根子却在陆上，不能“头疼医头，脚疼医脚”。通过湾长制的建立，充分发挥海洋生态环境保护的倒逼作用，治海先治湾，治湾先治河，治河先治陆，充分利用“打通陆地和海洋的机制体制优势”打通流域和海域的生态环境治理边界，促进湾长制与河长制的深入融合，构建广泛的海洋生态环境保护统一战线，形成系统治海大格局，真正推动海洋生态环境保护工作由部门负责的“海洋小环保”变成由地方党委、政府主导的“海洋大环保”。

（二）进一步明确湾长制建设的定位

湾长制不是对地方政府的海洋综合管理职责实行“拿来主义”，亦不能对地方海湾综合管理工作大包大揽，而应是紧扣海洋生态环境监管的职责落实，建立一种责任协调和落实机制。通过湾长制的建立真正将地方海洋生态环境治理中因部门、行业而分散的职能和责任粘合起来，激活和调动现有管理体制和制度运行中打不通、落不下、抓不实的关键环节。

（三）重视顶层设计和长效机制的构建

充分调研掌握“湾长制”试点工作、海洋生态环境保护与监管现状、沿海陆域水系污染治理现状和河长制等发展现状，坚持以突出的生态环境问题导向，以环境治理理论为指导，开展全面推进湾长制工作的顶层设计，制定出台建立实施湾长制的指导意见、工作方案，宏观上指导湾长制工作体系、制度体系、标准体系建设。指导沿海城市构建完善陆海统筹的责任分工和协调机制，形成“陆域+海域”的协同治理体系。

（四）重点突破，实施“一湾一策”

坚持问题导向、因湾施策，立足海湾生态环境实际情况与存在问题，以突出环境问题为重点，分析湾长制可以直接解决的问题、间接解决的问题、未来解决的问题，以重点海湾为突破口，探索制定“一湾一策”方案，制定差别化的保护策略与管理措施，提出问题清单、目标清单、任务清单、措施清单和责任清单。重点突破，以点带面，实现“精准治理”。