地方本科院校向应用型高校转型的阻力及破除机制

自2014年2月国务院常务会议提出“引导部分普通本科高校向应用技术型高校转型”的战略部署以来，我国出台了一系列政策来推动地方本科院校向应用型高校转变，地方本科院校转型发展一时间成为国内教育界和学界讨论研究的热点。随着2019年2月《国家职业教育改革实施方案》的出台，高等教育分类发展，推动地方本科院校向应用型高校转型发展更是进入了白热化阶段。近些年，地方本科院校向应用型高校转型发展虽然取得了很大的成就，却依然阻力重重。本研究将从理论层面对地方本科院校向应用型高校转型的时代价值及其发展所面临的阻力进行探讨，并提出相应的解决措施。

一、地方本科院校向应用型高校转型的时代价值

（一）实现高等教育内涵式发展的必然要求

党的十九大报告提出，要实现高等教育的内涵式发展，其本质是提高大学的办学质量。地方本科院校作为我国高等教育大众化的主力军，是我国招生规模最大的高校类型，其向应用型本科院校转型发展是实现高等教育内涵式发展的必然要求。

第一，随着我国高等教育大众化突飞猛进的发展，我国高等教育的规模迅速扩张，随之而来的是教育质量尤其是人才培养质量问题日益凸显。据教育部官方数据显示，截至2019年2月，我国已建成世界上规模最大的高等教育体系，高等教育毛入学率达48.1%，我国的高等教育即将由大众化阶段进入普及化阶段。高等教育的类型与高等教育的质量密切相关。高等教育由精英教育向普及化教育发展的过程，也是高等教育类型由单一的学术型向多元的学术型、应用型和职业型并存的演变过程。[1]事实上，新建地方本科院校由于办学历史较短、办学经验不足等原因，普遍存在着办学定位模糊不清，全面效仿老牌本科院校，“贪大求全”，一味追求规模扩张，不求质量，不顾特色等问题，其发展可谓“千校一面”，造成我国本科高校发展同质化现象严重。这不仅造成了我国高等教育资源的浪费，也阻滞了我国向高等教育强国迈进的步伐。为了全面提高高等教育质量、优化高等教育结构，我国政府和有关部门一直在努力推动地方本科院校向应用型高校转型发展。因此，现阶段的地方本科院校向应用型高校转型，并不是为了转型而转型，而是高等教育发展到一定程度、规模扩张达到一定水平的必然趋势。尤其是在大众化水平后期，高等教育要实现由追求规模扩张转向质量的提升，即高等教育要实现内涵式发展。[2]

第二，纵观人类发展史，人类社会、经济、文化等方面的发展离不开科学与技术的推动。[3]其中，通过科学研究，人类可以发现客观世界的新事物、新规律，形成新的理论体系，从而帮助人类更好地认识客观世界。而通过技术，人类则可以将科学研究所获得的成果“工具化”“实物化”，形成新技术、新工具，从而帮助人类更好地改造客观世界。因此，依据社会经济发展对人才的需求以及科学知识和技术知识本身的属性，高等教育体系须涵盖以实施科学知识为主的普通本科高校和以实施应用技术型教育为主的应用型本科院校。当前，我国高等教育体系呈现普通高校“一枝独秀”的格局。从这个意义上看，地方本科院校向应用型高校转型是优化高等教育结构、实现高等教育内涵式发展的必然要求。

（二）解决高等教育劳动力市场人才供求矛盾的迫切需求

高等教育劳动力市场供求矛盾，主要表现为高校毕业生“就业难”与劳动力市场的“技工荒”现象并存。一方面，我国高校毕业生“就业难”问题突出。人力资源和社会保障部发布的信息显示，2017年未就业的高校毕业生数量不少，再加上中职毕业生，2018年我国毕业生待就业人数将达1500万，堪称史上最难就业季。另一方面，则是企业的“用工荒”问题。人力资源和社会保障部发布的2018年第四季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析显示：在劳动力供求总量上，市场需求略大于供给；在变化趋势上，自2015年以来，岗位空缺与求职人数的比率呈现波动上升趋势；在行业需求上，86.6%的企业用人需求集中在制造业、批发和零售业、相关服务业；在供求对比方上，各技术等级或者专业技术职称的岗位空缺与求职人数的比例均大于1.7，其中高级技工、高级工程师、高级技师岗位空缺与求职人数的比例较大，存在着严重的供不应求现象。以上种种现象表明，我国高等学校所培养的人才与社会劳动力市场所需的人才出现了结构性失衡现象，致使劳动力市场出现人才供求的结构性矛盾。

有数据表明：截至2015年，我国已有新建本科院校678所，占全国普通本科高校1219所的55.6%，新建本科院校已经占据了我国高等教育的“半壁江山”。[4]时任教育部副部长鲁昕在“中国发展高层论坛2014年年会”上曾指出，引导地方本科院校向应用型高校转型发展，能从根本上缓解高校毕业生就业难的问题。地方本科院校在向应用型高校转型发展的过程中，通过转变人才培养模式、实施产教融合、校企合作等途径，不仅能够提高学生的实践能力和技术应用能力，使其更好地为区域经济社会发展服务，还能在此过程中逐步实现毕业生和社会劳动力市场人才供求的无缝对接，从而缓解高校毕业生“就业难”和劳动力市场“用工荒”的结构性矛盾。

（三）推动地方本科院校突破困境的理性诉求

地方本科院校是指1999年高校扩招后，由原来的高职高专院校转型、升级或合并后在市级城市建立起来的本科院校。在我国高等教育体系中，上有“985”“211”高校以及老牌本科院校，下有办学特色鲜明的高职高专院校，地方本科院校这个“新生儿”夹在二者之间，处境比较艰难，其发展也面临着重重困难。

首先，随着我国高等教育大众化进程突飞猛进地发展，我国高等教育发展的顶层设计尚不完善，高等教育发展缺乏分类指导，评估体系单一，教育资源集中配置。加之我国地方本科院校办学历史短、办学经验缺乏、没有办学指导等原因，地方本科院校一味模仿老牌本科院校的发展模式，跟风追求“开放性”“综合性”“国际性”，并以单一的学术型发展为导向，专业设置、课程建设与地方经济产业发展需求严重脱节，致使其出现办学定位模糊、特色不明、质量不高等问题。

其次，由于地方本科院校在我国高等教育资源配置中处于劣势地位，为了获取更多的办学经费，提高自身竞争力，地方本科院校开始盲目扩张，扩大招生数量，不切实际地增设热门专业，有的甚至不惜举债扩建新校区，在学科建设上向老牌本科院校看齐，攀比追求“宽口径、厚基础”的办学特色，争相“升大”。地方本科院校这种忽略自身责任和使命、脱离本位的发展模式，不仅降低了自身的人才培养质量，也给自身的可持续发展带来了重重阻力。

图1 新建地方本科院校问题链[5]

最后，地方本科院校在自身发展的过程中也面临着一系列“链条循环式”问题，如图1所示。

可见，地方本科院校在现阶段的发展举步维艰，如若继续走之前的老路，前途可谓“一片渺茫”。因此，向应用型本科转型发展，立足地方，为区域经济发展培养所需的应用型技术技能人才，重新明确办学定位，办出特色，是地方本科院校突破现实困境、追求自我发展的不二选择。

二、地方本科院校向应用型高校转型的阻力

（一）观念落后

地方本科院校在向应用型高校转型过程中，首先要突破的阻力是落后僵化的思想认识引导下的落后观念，主要表现在以下几个方面：

首先，在社会层面，职业教育得不到与普通教育同等的社会地位。由于长期受“学而优则仕”“重学轻术、重道轻技”等传统观念的影响，加之高考招生政策等因素，我国社会依旧存在着重视普通教育、轻视职业教育的现象，很多人甚至以接受职业教育为耻，认为职业教育是次等教育。地方本科院校向应用型高校转型，在很多人看来就是地方本科院校“降格”的表现。其实，早在2014年《国务院关于加快发展现代职业教育体系的决定》就提出，要引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型。2015年，为了进一步推动地方普通本科高校转型，教育部等三部门颁布了《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》。尽管国家大力倡导发展应用技术大学，鼓励地方本科院校向应用型转型，但是院校本身转型的积极性和自信心却严重不足。调查表明，在新建本科院校中仅有16.7%的调查对象认为转型“有一定必要”，有80.4%认为转型“有必要但是有顾虑”，有2.9%认为转型“没有必要”，绝大部分高校担心转型后可能导致自身社会地位的下降、招生和就业困难、办学条件不配套等问题。[6]出现这一顾虑的根本原因是，人们暂时难以转变大学多年来所形成的内在逻辑和传统的社会观念。

其次，在地方本科院校层面，思想认识落后僵化阻滞转型发展表现在以下四个方面：一是不愿意转。有些地方本科院校的办学者往往“重学术轻实践”，并且“一心求统一，排斥多样性”，安于现状，觉得转型发展“劳民伤财”。二是不敢转。转型意味着改革，改革就会触及很多既得利益者，在不确定转型后是否还能保留既得利益的情况下，许多院校不敢轻易转型。[7]三是不知道往哪转。由于应用型高校的办学层次和类型并没有得到明确的法律和政策保障，很多地方本科院校的领导者不知道转型到底路在何方。四是不知道该怎么转。由于缺少理论和实践的引导，很多地方本科院校空有转型的热情，并无转型的方法和实践操作的抓手。

最后，在个人层面，应用型技术技能人才，尤其是技术工人在我国的社会地位较低，缺乏社会认同和自我认同。为落实《新时期产业工人队伍建设改革方案》，营造劳动光荣的社会风尚和精益求精的敬业风气，2018年3月，中办、国办印发《关于提高技术工人待遇的意见》，可见，技术人员的待遇与劳动付出不相当已经是当下比较严峻的问题。

（二）办学定位模糊

2015年10月，教育部、国家发改委和财政部联合发布的《关于引导部分地方本科高校向应用型转变的指导意见》明确提出，地方本科院校向应用型转变的主要任务之一是“确立应用型的类型定位和培养应用型技术技能型人才的职责使命”。可见，我国对应用型高校的类型和人才培养目标已经有了明确规定。然而，当前，地方本科院校在向应用型高校转型发展过程中却面临着办学定位不清的困境，主要表现为以下两方面：

第一，人才培养定位不清。人才培养目标是教育活动的出发点和归宿点。由于长期受政策引导、办学理念和社会评价等的影响，加之办学历史较短、办学经验不足、高等教育评估体系单一等多方面因素的影响，我国很多地方本科院校在转型发展过程中明显存在着人才培养定位不清的问题。例如，一味地模仿老牌本科院校，在办学规模上“贪大求全”，有的学校虽然将人才培养目标定位为应用型人才，但在办学方向和专业设置上仍然偏重于基础研究，选择走精英教育和学术型人才培养道路，从而使得我国高等教育应有的塔形结构重心上移、状态失衡，人才培养结构与社会的人才需要之间出现了错位。[8]此外，有很多地方本科院校在发展过程中，其人才培养方案也大多是单纯地复制和套用普通大学的，而没有从自身的特色出发，制定符合自身发展的人才培养方案，致使其办学定位模糊不清。[9]

第二，办学类型定位不清。从2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出至今，新建地方本科院校向应用技术大学转型已有五年，在此过程中，虽然试点转型的新建地方本科院校在学校章程上将自己的办学类型定位为应用型，但实际办学定位趋同于学术型大学。例如，2002年“升本”、2013年加入应用技术大学联盟的东莞某学院提出要加快建设具有国际竞争力和影响力、国内一流、代表东莞形象的新型高水平理工科大学；2012年“升本”、2015年加入应用技术大学联盟的银川某学院，其官方网站上并未明确该学校的办学定位，类似的例子比比皆是。

（三）保障体系不健全

当前，地方本科院校虽有转型的“热情”，但也有不知往哪儿转的“痛苦”，更有不知该如何转的“痛处”。究其原因，还是地方本科院校向应用型高校转型的保障体系不健全导致的。

首先，我国高等教育评估体系单一、尚无明确的高等教育分类标准，地方本科院校向应用型本科院校转型处于“无章可循”的状态。

其次，我国关于应用型高校建设的法律体系不健全。应用型高校的建设离不开国家政策和法律的保障。截至目前，只有2019年2月国务院发布的《国家职业教育改革实施方案》规定“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”。其一，我国尚未出台专门针对应用型高校建设的政策和法律来保障应用型高校在我国的地位。我国的教育立法现状，应用型高校建设可以参照的相关法律法规只有《高等教育法》和《职业教育法》这两部法律。但是，由于这两部法律实际上已经颁布实施了近20年，随着社会的发展，局限性日益明显，并不能用来解决今天地方本科院校向应用型高校转型的实际困难。其二，我国也没有与建立应用型高校相关的配套法律和实施细节来支持地方本科院校向应用型高校转型。反观德国、芬兰、英国等国，其应用型高校快速、高效的发展都离不开健全的政策和法律保驾护航。

最后，应用型高校建设的配套体制机制不健全。应用型高校建设明显需要比普通高校建设更多的经费投入，需要大批优秀的“双师型”师资和优秀的生源，毕业生需要与之相匹配的学位，应用型高校需要一套与普通高校不同的质量评估体系。然而，由于现阶段我国应用型高校建设的投资体制、招生制度、教师职称、学生的学位制度、质量评估标准等配套体制机制不健全，致使很多地方本科院校空有转型的“心”，却没有转型的“动力”和“方向”。

三、地方本科院校向应用型高校转型阻力的破除机制

（一）转变观念，突破“传统观念”之囿

在全球经济一体化的今天，我国实现地方本科院校向应用型转变的首要任务是放眼看世界，转变落后僵化的思想观念，突破“传统观念”之囿。主要从以下几方面进行突围：

第一，国家给予应用型高校足够的制度支持和经费保障。其一，积极推行高考分类招生政策，改变如今高考招生先招录本科生后招录专科生的政策，实行分类招生政策，让普通本科院校和本科职业院校同时招生，为“人人皆可成才”提供机会，通过“高考”这一关键点改变人们“重学术轻实践”的落后观念。其二，出台相关政策提高应用型人才尤其是应用技术技能型人才的福利待遇，为其提高社会认同和自我认同提供切实的物质保障。提高物质基础是提高技术技能型人才社会认同和自我认同的关键和保障。美国著名社会心理学家亚伯拉罕·马斯洛将人类的需求按照重要性和层次性划分为五个层次，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。其中，生理需求是人类最原始、最基本的需求，是满足其他需求的首要前提。同理，技术技能型人才只有在满足了自身生理需求的基础上才能更好地从事技术相关工作，做到技术的传承与创新。

第二，地方本科院校办学者要做到积极学习，转变办学观念，解放思想，大胆创新。首先，地方本科院校的办学者应借鉴德国、芬兰、英国以及台湾地区等地的应用型高校发展经验，打破过去“重理论轻实践”、一味地向学术型大学看齐的发展模式，真正做到解放思想，大胆创新，明确自身发展定位，立足地方，为区域发展培养所需的应用型人才。其次，地方本科院校办学者应在转变办学模式上下功夫，积极改进专业设置和课程建设，通过现有学科框架紧密结合行业产业发展、技术进步、现实要求和发展趋势，重构课程体系；更加突出以社会需求和学生就业为导向，科学制定符合应用型人才规律的多样化培养方案等。[10]此外，应用型高校还应加强产教融合，推动校企合作，使之与产业经济结构发展形成良性互动。

（二）构建高校分类标准体系，引导应用型高校合理定位

合理的高校分类能够帮助高校正确认识自己，找到适合自己的发展道路。[11]只有建立科学的分类标准体系，才能引导高校合理定位，政府这只“看得见的手”才能提供办学资源、制定办学法规、保护消费者权益和引导办学市场。因此，我国要建立分类标准体系，让实施普通高等教育的普通高校和实施本科层次职业教育的应用型高校可以并驾齐驱，共同为我国建设高等教育强国做贡献。

第一，建立“应用型高校设置标准”，从办学规模、专业群建设、师资队伍建设、教学与科研、基础设施、办学经费、领导班子等方面规定应用型高校的设置标准，为地方本科院校向应用型高校转型提供明确的发展目标和方向。

第二，建立分类标准体系。明确的高校分类体系能够引导应用型高校合理定位，办出特色，提高办学质量。在构建高校标准体系时应坚持目标性原则、整体性原则、科学性原则、可操作性原则、普适性原则和动态性原则，从高校的职能，即文化传承、人才培养、科学研究以及社会服务四个方面来构建。构建时应根据不同高校的办学类型和层次，制定不同的指标体系，在人才培养层面，普通高校着重培养学术型人才，应用型高校着重培养应用型人才，偏重于培养其实践能力和技术应用能力。在科学研究层面，普通高校偏向于“纯基础研究”和“应用型基础研究”，看重学生的学术论文、著作等成果。而应用型高校则偏向于“应用研究”，着重学生的技术成果转化率、专利、发明等。在社会服务层面，应用型高校立足于地方，旨在为区域经济发展提供人力和智力支持，普通高校的社会服务范围相对于应用型高校则较宽、较广。

（三）建立健全保障体系，为应用型高校建设保驾护航

我国在转变应用型高校的体制机制时应充分借鉴德国、芬兰、英国等国家建立应用型高校的经验，从投资体制、招生体制以及职称、奖励、话语平台等机制的转变上下功夫。[12]

首先，国家应制定“地方本科院校向应用型高校转型”的整体规划，并成立专门的组织负责此项工作。

其次，我国应建立完善的法律法规来保障应用型高校的发展。完善法律法规建设是地方本科院校向应用型高校转型发展的基础。其一，完善宏观层面的法律法规建设。重新修订《高等教育法》和《职业教育法》，在修订时要贯彻落实国家对地方本科院校转型发展的一系列精神和主旨。其二，出台《应用型高校法》和《应用型高校设置条例》等专门的法律法规，如芬兰为推动本国应用型高校建设就建立了专门的《多科技术学院法》。以法律的形式确定应用型高校的办学定位，对应用型高校的建设标准、投资体制、经费标准、课程标准、质量标准及其保障体系等都做出明确的规定。其三，制定配套法规及实施细则。通过出台《双师型教师资格条例》《校企合作实施条例》，重新修订《中华人民共和国教师法》《企业法》等配套法规来进一步完善应用型高校校企合作、双师型师资队伍建设、实验实训基地建设等方面的政策供给，在顶层设计层面全方位支持应用型高校的发展。这样，不仅可以使地方本科院校在向应用型高校转型发展过程中有据可依，而且还能消除转型高校的顾虑，极大地提高地方本科院校的转型热情。

最后，建立健全应用型高校办学质量监控体系。质量是高等院校赖以生存和发展的生命线，[13]建立健全质量监控体系是保障和提高我国应用型高校办学质量的有效手段。我国应该改变当前偏“学术性”且单一的高等教育评估体系，树立科学合理的应用型高校办学质量观，建立新的办学质量标准，改革现行的考核方式，注重过程监控，建立健全应用型高校质量监控体系。