大数据时代公共管理中信息资源共享问题及对策

宋雪莹

摘 要：信息孤岛的存在已经成为数字政府建设的关键瓶颈，是政府数字化转型的症结。“信息孤岛”会造成数据相互联通不充分，抑制信息共享，阻碍数字政府治理水平的提高。本文从分析“数字政府治理”与“信息孤岛”的概念出发，对发达国家解决“信息孤岛”问题的成功经验进行分类阐述，最后在综合分析相关文献基础上，结合目前大数据的时代背景，分别从技术层面和非技术层面梳理出解决我国数字政府治理中信息孤岛问题的对策。

关键词：数字政府治理 信息孤岛 电子政务 信息共享

尽管我国在电子政务发展、数字政府建设和治理方面已经取得诸多成就，但是在具体发展过程中也出现了令人担忧的问题，其中影响到信息资源共享的严重问题就是所谓的“信息孤岛”，它使各部门不能有效实现网络的相互联通，资源无法在各系统间共享，带来了资源浪费、效率低下等众多问题。因此破解数字政府治理中的“信息孤岛”问题具有重要的现实意义，这也引起学术界对解决信息孤岛问题的关注与研究。

本文在研究发达国家解决信息孤岛问题的成功经验基础上，重点关注解决对策与路径，对于我国利用数字政府这一新平台新理念、切实提高公共服务的水平和治理能力的方面具有深刻的理论意义与现实意义。

一、相关概念界定

1.“数字政府”和“数字政府治理”的概念界定

1998年，美国前副总统戈尔描述的“数字地球”概念正是“数字政府”概念的来源。首次对数字治理的系统阐释是由帕特里克在2006年完成，此后数字治理的理论在理论界被重点关注，并引领了研究和探索数字政府的理论和实践的热潮。国外多数学者对数字政府的看法符合联合国教科文组织对电子治理的定义，即公共部门使用信息和通信技术是为了完善信息和服务供给水平，提升公民参与决策过程的积极性，打造更加透明、负责的政府。

到目前为止，有关数字政府治理的概念，还没有形成一个共识，我国学者也从不同角度对数字政府及其治理做出了阐释。其中大多数学者持有的观点更倾向于认为“数字政府”的真实含义是指政府通过使思想、观念、战略和规则制定实现数字化，以达到治理信息社会、提供高水平的政府服务、提升公众对服务的满意度的目的，而并非仅指政府在办公的流程上实现数字化、政务的处理上实现电子化。

2.“信息孤島”概念界定

“孤岛”概念最早来源于电力行业，随后在电子商务领域被引申使用，而电子政务领域首次出现此概念是在2002年，由经济学家吴敬琏提出：“各级政府盲目地推进电子政务造成各自为政、自成一体、不联不通，没有有效整合，并最终形成一个个信息孤岛。”在数字政府的建设和治理中，表现为各个政府部门及政府部门之间在功能上不关联、信息无法交换共享、业务流程和实际操作相互脱节等现象。

二、发达国家解决信息孤岛问题的成功经验

在数字政府治理中，任何国家在推行信息化进程中都难以避免地出现“信息孤岛”，这绝非我国特有的现象。不同国家依据自身国情，因地制宜地采取相应的解决对策。因此，通过借鉴发达国家在政务信息资源整合方面的成功经验，对解决我国“信息孤岛”问题具有重要的研究意义与参考价值。

1.树立理性的政务信息整合理念

经过对发达国家在数字政府治理方面的经验分析，数字政府中的政务资源整合根本不是“亡羊补牢”，反之需要对将要建设或正在建设的资源的处理，即要将这一理念贯穿到顶层设计和标准设定前期、建设和实施中期以及到维护和完善后期，这样信息孤岛的现象将自然被破解。

2.重视数字政府建设的标准化体系

数字政府领域发展比较完善的各个国家，无一例外地对标准化的体系建设格外关注。并且其中大多国家在标准化的体系广扩覆盖面的基础上，更是在硬件设施和应用软件、操作系统和网络平台等方面有着详细的规定。在1996年，韩国在此方面的发展就相对完善，提出了“信息化基本计划”，它为促进韩国政府每个部门之间的信息化进程提供了法律上的保障，其中投资1313亿美元建设“韩国信息基础设施工程”使在线业务整合都是用同一标准。

3.建立真正有效的顶层管理机构

国际上数字政府治理发展较好的国家如美国、加拿大和英国等，对数字政府的顶层设计都十分重视。而建设一个统领全局、专业性强的有力顶层管理机构也是至关重要的。

在联邦政府层面，第一批引入CIO（首席信息官）制度的国家中，加拿大成功建立了有效的顶层管理机构。在加拿大，首席信息官所在的CIO办公室属于数字政府建设与治理中的顶层管理机构，其主要的职责包括制定本国政府数字化的决策和战略、政务的绩效评估、评估及分配相关投资和协调跨部门信息的共享等。

4.坚持以服务为核心的理念

纵观数字政府发展水平较高的国家的治理经验，这些国家都是将服务看做核心因素，据此完成对数字政府的规划、建设及改善，而不是把重心放在部门职能上。例如，在2017年，英国为保持在全球的数字政府领域中的先进水平，出台了在解决提供公共服务存在的问题时，明确要求政府将民众需求置于核心位置的《政府转型的战略（2017-2020）》（Government Transformation Strategy 2017 to 2020）。此项战略，将数字化路线整合，达到了改善用户体验和改进工作效率的目的，从根本上保障了英国的民众、企业和其他用户都可以接受到更加优质且可靠的在线服务。

三、应对我国数字政府治理中信息孤岛问题对策的研究

数字政府治理中的“信息孤岛”问题，既是技术层面的问题，也是非技术层面的问题。在分析提出对策时，国内学界一致认为不仅要借鉴发达国家的成功治理经验，更要结合我国的现实国情。根据对文献的整理分析，国内学者在数字政府治理中信息孤岛问题的解决对策也主要从技术和非技术两个层面进行集中研究，且在非技术层面提出的对策远多于技术层面。

1.非技术层面的对策

黄萃认为，基于我国的“信息孤岛”问题多是由于政府各部门内部利益关系造成的现状，他提出了一种数字政府资源共享的利益补偿机制来解决“信息孤岛”问题。陈勇跃和夏火松认为，要想促进信息资源的交流共享，必须改变人员观念，将信息标准化的建设进行到底。汪向东认为，我国在数字政府建设中打破“信息孤岛”现象的最大绊脚石是缺少顶层领导机构，应该尽快设立相应的顶层领导机构，并根据权责一致、对等的原则，更大程度地在行政方面授予顶层领导机构的统筹能力和协调能力。马社亮从非强制性措施入手，其中包括改善社会环境、设计首席信息技术主管、强化体制改革和管理科学化等，这为由人为因素而产生的“信息孤岛”现象提供解决途径。

还有学者从法律体系、绩效考核制度和人才队伍建设等诸多角度提出独到的见解。谢奉军强调要从根本上解决“信息孤岛”问题，就要从行政体制方面、思想观念方面和立法方面等深层次原因着手。任鹏飞指出要改革我国现有的政绩考核制度，分析各政府部门应有的电子政务职能，理清各部门的职能，并对权限进行划分，最后将明确的职权和范围并入常规政绩考核标准的体系之中。

2.技术层面的对策

学者们从技术层面破解数字政府治理中“信息孤岛”现象的对策研究相对较少，但是近年来相关文献有所增加，学界对“信息孤岛”问题的技术层面研究重视程度有所提升。

基于云计算的技术视角，陈振明认为“新兴信息技术如大数据、云计算、物联网、区块链等是人类突破认知极限、超越时空资源局限的‘临界点‘爆发点‘奇点，鉴于云计算可以实现资源利用率的最大化，因此可以从技术上解决政务信息整合问题。”从夯实数据共享技术支撑的角度看，刘淑春强调应按照“基层数据库→主题库→大数据平台”共享路径，加快推进信息资源跨部门、跨层级、跨领域的联通共享。基于“政府即平台”的发展趋势，杜超、赵雪娇指出，为了整合和共享数据，我国急需搭建一个一体化的大数据的平台，进而实现数据的开放和应用，对于连接地方和部门信息孤岛有重要意义。

通过以上分析，可以看出大多数学者是在对“信息孤岛”现象出现的成因进行分析的基础上，提出对我国数字政府治理有益的对策，同时也有从他国成功案例中总结值得借鉴的经验，以提升我国数字政府治理的水平。虽然在此方面的对策研究从总体上看比较全面系统，但是有些对策缺乏可行性论证，并且提出的对策中主要是以政府作为治理主体，缺少多元主体治理的视角。另外，在借鉴他国经验的对策研究方面，总体上全面系统，但是有些对策缺乏可行性论证。鉴于经验可行程度因具体治理现状而异，即便是同一个经验，可行的程度也會因不同地域和部门的具体情况而不同，因此我国在破解信息孤岛问题时应当坚持“因地制宜、适度借鉴”的理念，杜绝盲目照搬发达国家在治理上的经验。学界应进一步探究如何保证成功地借鉴发达国家在数字政府领域治理“信息孤岛”的经验，例如在借鉴过程中，还要关注什么问题，使用哪些对策等，这些都值得学界的进一步研究。

此外，随着大数据时代的科学技术发展与升级，数字政府治理诚然是时代的主流趋势，然而截至目前，对于“信息孤岛”问题的研究多集中在电子政务的背景下，基于数字政府治理环境下解决“信息孤岛”问题的文章则相对有限，相关的研究还需深入，还需要国内外的学者一同关注。未来应尽快深入到信息孤岛涉及的各个领域，紧跟时代技术发展的步伐，重视数字政府治理中“信息孤岛”等现存问题和不断出现的新问题的研究。

（作者单位：中国矿业大学）