少数民族人口流动与边疆社会治理困境——以延边朝鲜族自治州为例

李梅花 崔金南

（延边大学民族研究院，吉林延吉 133002）

中国朝鲜族是近代跨境迁入民族，主要聚居在东北地区，以能歌善舞、教育水平高、民族团结模范闻名遐迩。改革开放以来，朝鲜族又以流动迁居、开放意识、现代理念、消费水平、经济收入程度明显高于其他少数民族和周边汉族，格外引人注目。人口流动（特别是赴韩务工）不仅深刻改变朝鲜族社会，而且给中朝边境农村基层社会治理及边境非传统安全带来巨大挑战。20世纪80年代朝鲜族就凭借语言、血缘和地缘等复合优势赴韩务工，在“韩流”席卷中国内地之前，东北边陲的延边朝鲜族社会已经刮起强劲的“韩国风”，一大批朝鲜族纷纷踏上流动之旅，进出于国内沿海发达地区，往来于韩国（最主要的流入地）、日本、俄罗斯、美国等地。持续大规模的人口流动在提高朝鲜族个体经济收入、改善其物质生活条件的同时，也给朝鲜族社会带来许多社会问题，特别是在边境朝鲜族村落出现宅基地闲置、房屋废弃、耕地弃耕、人口空心化和老龄化、离婚率攀升等令人担忧的现象。由于边境的地理位置和作为跨境民族的特性，在延边朝鲜族社会出现的上述现象不可避免地引起学术界①著名史学家沈志华指出，朝鲜族的跨境流动问题，如中国朝鲜族人口严重外流造成边境乡村日渐“空洞化”，朝鲜人大量非法越境来华影响边境地区社会稳定等现实情况，已成为预测朝鲜半岛局势变化前景时感到忧虑的重要因素之一〔东北朝鲜族居民跨境流动：新中国政府的对策及其结果（1950—1962）[J].史学月刊，2011（11）：70〕；曹兴认为，朝鲜民族的跨界危险性将随着国际形势的发展而演变，其危险性应该引起相关国家的高度重视〔中国周边安全中的跨界民族问题[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2015（4）：16〕。和各级政府的高度重视和强烈担忧。鉴于此，本文拟在既有研究成果的基础上，利用最新调查结果进一步探讨延边朝鲜族（特别是边境农村）人口大量外流给边境乡村社会治理带来的沉重挑战，进而为探索少数民族人口流动的社会治理创新提供参考。

一、流动的边境：延边朝鲜族跨国流动历程

明末清初，朝鲜族先民从朝鲜半岛跨过鸭绿江和图们江迁居中国东北地区。起初，一些朝鲜半岛北部边民因连年不断的自然灾害和李朝政府的残酷剥削，不顾两国政府严酷的“封禁令”，偷渡越境到图们江和鸭绿江以北地区，或挖参狩猎，或开垦荒地。1840年鸦片战争之后，外国列强对中国东北边疆虎视眈眈，其中沙俄通过与清政府签订的《瑷珲条约》和《北京条约》夺占了黑龙江以北、乌苏里江以东一百多万平方公里的土地。面对日益加深的边疆危机和国内强大的舆论压力，清政府被迫解除对东北的“封禁令”，开始推行移民实边政策，客观上为朝鲜北部边民的大批流入提供可乘之机。特别是1885年清政府在图们江北岸的海兰江开辟“韩民专垦区”，授予朝鲜移民合法开垦耕地的权力，大批朝鲜边民移居图们江北岸，使延边地区逐渐成为最大的朝鲜移民聚居区。1910年日本强制吞并朝鲜，许多不愿当亡国奴的朝鲜人纷纷移居东北，朝鲜反日团体和武装也蜂拥而来，转战鸭绿江和图们江流域。1931年日本发动“九·一八”事变，东北沦为日本帝国主义的殖民地。日本为了加强对东北资源的掠夺，把东北变成侵略中国和东亚的跳板和基地，招募大批日本国内民众和朝鲜半岛农民“开拓移民”，东北境内的朝鲜移民急剧增加。至1945年日本战败前，中国境内的朝鲜人达两百多万。日本投降后，中国境内的几十万朝鲜人陆续返回朝鲜半岛，留在中国境内的朝鲜人则投入中国共产党领导的土地革命和解放战争，进而在中华人民共和国成立之后成为中国合法公民。1952年9月3日，延边朝鲜族自治区（1955年12月改称延边朝鲜族自治州）宣告成立，朝鲜族以其在中华人民共和国成立过程中发挥的重要作用获得了民族自治的权利。

1992年中韩建交，长久以来被视为社会主义敌对阵营的资本主义国家韩国，成为中国朝鲜族眼里实现经济富裕和美好未来的“梦工厂”，被重新想象、塑造成到处是财富和机会的故国。起初，朝鲜族进入韩国是以探亲为名，他们通过韩国KBS广播电台寻找在韩国的亲属，然后由韩国的亲属发送邀请函，获得韩国法务部颁发的“入境同意书”，经中国政府允许后，取道香港进入韩国。从20世纪90年代起，每年赴韩探亲的朝鲜族在8 000人以上。除了探亲，朝鲜族的韩国之行主要是通过研修、劳务、婚姻、偷渡等渠道。1993年12月韩国政府颁布《外国人产业研修制度》，不少企业和个人纷纷开办赴韩研修业务，从中牟取暴利。然而，出国心切的朝鲜族不管这些机构或个人是否具备办理出国手续的资质，不加辨别地按其要求交纳手续费，结果不少人落入骗局。部分人即便顺利出国，也因滞留时间限制成为非法务工人员，一旦被抓就被驱逐出境，遭遇经济损失和精神打击。由于探亲、研修和劳务等渠道都有滞留时间限制，一旦逾期不归，就会成为非法滞留者，所以通过与韩国人结婚获得韩国国籍成为许多朝鲜族女性赴韩劳务的捷径。在一些中介机构和个人的操作下，大批朝鲜族女性（主要是农村女性）通过跨国婚姻进入韩国，实现赴韩务工之目的。当时，延边的每一个城镇和村庄都有嫁到韩国的朝鲜族女性。2007年3月韩国政府出台《访问就业制》，规定中国朝鲜族和苏联的高丽人只要通过韩国政府在当地组织的韩国语考试，就可以通过摇号方式获得有效期长达5年的赴韩就业签证（H-2），这大大增加了朝鲜族赴韩务工的机会。2009年12月，韩国政府扩大在外同胞签证（F-4）的授予范围，只要是企业团体代表、教授、律师、会计师、医生以及在韩攻读硕士学位以上的中国朝鲜族，都可以申请该签证，为朝鲜族自由进出韩国大开方便之门。2012年，韩国政府针对在韩务工朝鲜族未满19岁的子女发放探亲同居签证（F-1）。2014年4月，韩国政府针对未满60岁的中国朝鲜族发放C-3-8签证，仅需身份证原件、户口本原件和护照照片就可以申请办理有效期3年的赴韩签证。因此，随着韩国对中国朝鲜族政策和制度的调整和改善，赴韩朝鲜族人数逐年攀升。据韩国法务部出入境外国人政策本部统计月报，2014年至2018年在韩滞留朝鲜族人数分别为590 856、626 655、627 004、679 729、708 082[1]。

朝鲜族通过各种途径涌向韩国，大多从事3D（danger，difficult，dirty）行业。长时间的高强度劳动损害了他们的身体和健康，孤身在外打拼的悲酸艰辛更是无以言表，但是韩国依然对他们具有强大的吸引力，比较两国的经济收入差异，不难理解其中原因。延边，位于中朝俄三国的交接地带，拥有天然的地缘优势，但其经济发展在改革开放40年来并没有太大起色。这是因为整个东北三省对外开放程度严重不足，俄罗斯对远东地区的关注度不够，以及朝鲜的封闭状态致使这一区域一直处于半封闭状态。“开发度不足就无法提升其区位价值，而区位价值的下降又无法诱导投资竞争，整个区域的经济也就不可能形成活力，其直接的后果就是丧失吸引力而导致人口的单向流动。”[2]即便近年来许多朝鲜族通过中国在全球经济危机中表现出来的强大经济实力意识到，追求未来发展的最佳之地是中国而不是韩国，并为中国的大国形象和对全球经济的影响力而骄傲自豪，但延边边境地区的经济收入和国内“北上广”等东部沿海发达城市和韩国、日本相比仍然存在巨大落差。例如，2016年韩国人均GDP折合人民币18万多元，而延边边境农村的人均GDP只有9 150元①笔者在延边边境农村调研获得数据。。这种天壤之别的收入，是延边边境农村朝鲜族络绎不绝踏上赴韩之旅的强大推动力。

从整体上来看，朝鲜族30多年的跨国流动呈现出总量多、周期长、劳务输出为主、单向型、人口结构复杂等特点[3]。近年来，伴随中国经济的巨大发展和韩国政府海外同胞政策的调整，朝鲜族的韩国行也呈现出新变化：一是从单纯追求经济利益转向经济利益和个人发展并行；二是从合法与非法渠道交织转向基本合法；三是从单向外流转向钟摆式流动；四是从过去被歧视和“污名化”的境遇转向积极寻求与韩国主流社会的沟通与融合，并在一些地方形成移民飞地，各种社会团体应运而生；五是开始出现定居化趋势，伴随以家庭为单位的流动，老年和学龄人口大为增加[4-5]。目前，在韩朝鲜族未成年人约有10万[6]。

二、凋敝的边境：人口流动与边境朝鲜族农村社会治理困境

延边朝鲜族跨国人口流动，为朝鲜族社会提供了良好的发展资源和可观的经济利益，尤其是在解决延边农村地少人多和城镇职工下岗就业压力问题，提高朝鲜族现代化理念和市场经济意识方面发挥了积极影响。另一方面，持续大规模的人口外流也造成延边朝鲜族人口负增长、聚集地萎缩和人口锐减，不仅严重影响边境少数民族地区各项事业的发展，而且给当地的基层社会治理带来巨大挑战。

（一）村落空心化和人口老龄化

农村人口老龄化、村屯空心化已是全国各地农村的共性，而在延边边境的乡村尤为突出。延边边境乡村人口以朝鲜族为主，如前所述，由于在韩国、日本、国内发达及沿海地区务工的薪酬远远高于在家乡就业或务农，因此大量朝鲜族青壮年常住人口不断外流。目前，延边边境地区村民户数和人数与十年前比较，普遍锐减60%~70%。例如，和龙市崇善镇下辖4个村1个社区，共15个自然屯，在册人口1 317户3 125人，其中朝鲜族2 133人。全镇外出人口为2 366人，其中国内793人，国外 1 573人。随着大量青壮年的外迁，边境沿线村落空心、老人留守成为触目惊心的事实。

伴随人口大量外流，延边边境村屯人口老龄化程度居高不下。按照国际标准，当一个国家或地区60岁以上人口占比达到10%或65岁以上人口占比达到7%时，就可以认定该国家或地区进入老龄化社会。根据延边州老龄工作委员会提供的数据，延边地区人口老龄化进程远远早于国内其他少数民族地区和周边汉族地区，其老龄化率也远远高于全国和吉林省的平均水平。早在2004年，延边州60岁以上人口近26万，占总人口12%，而这种老龄化趋势在边境乡镇更为明显。据2017年对龙井市9个边境村实际人口的调查（见表1），60岁以上人口占比普遍在30%以上，最高达60%以上，而同年全国60岁及以上老年人口占比是16.7%[7]。在龙井市现有的9个边境村中，留守居民90%为中老年人，强壮劳力不足10%，生产性劳作主要依靠外来人员，这不仅严重影响到生产劳动，而且进一步加剧村屯空心的现象。

表1 延边地区边境9村实际人口调查表（单位：人）

延边边境农村的空心化和人口老龄化，不仅改变朝鲜族边境农村劳动力年龄结构、人口赡养比结构和代际关系，而且对社会治理、公共服务和公共财政等提出新要求。青壮年劳动力（特别是适婚适龄女性）的减少也大大降低了村庄的活力。伴随人口严重流失，老人成为农村人口的主体，也成为村庄自治管理的主体。由于大多数老年人体弱多病，对农村的经济生活和公共事务缺乏兴趣，导致边境村民自治的凝滞状态。更令人担忧的是，随着大量青壮年人口的外迁，边境安全防控体系日益薄弱，边境安全隐患日益上升，戍边形势不容乐观。

（二）农业生产和经济活动的空心化

关于人口流动和经济活动的关系，通常有这样一个预设，即人口流入地获得劳动力，流出地获得汇款。但实际上，并非完全如此。延边州人均储蓄额均高于全国和吉林省平均水平，然而这不意味着延边人均收入水平高于全国乃至吉林省，因为储蓄中大部分来自外出务工人员的劳务收入和留守人员的汇款收入。由于朝鲜族人口流动具有“父母到国外挣钱，子女到沿海发达城市发展”的特点，外出务工赚取的钱除了一部分用于购房等改善物质条件、存储等养老计划之外，大部分用于子女的求学、结婚、购房、创业等，从而造成延边地区金融机构中虽然存有大量资金，但用于企、事业周转和循环的资金非常有限，无助于地方经济的发展，更不用说带来经济效益。尽管近年有政府的政策扶持和资金倾斜，但无法有效阻止人口持续外流的势头，以致边境农村经济社会功能整体退化。

同时，边境村民长期外出造成大量土地闲置，而承包土地有偿退出机制还没有启动，对外来承包户没有吸引力，而且现有外来承包户只注重短期效益，导致边境农村土地出现低效利用。部分边境村屯住宅因长期无人居住或倒塌或荒废，国土部门根据卫星照片将其定位为耕地，外出农民返乡重新盖房时才发现没有了自己的宅基地。另外，早期户口迁出的村民有意返乡盖房、回乡落户口时，公安部门要村民出具房照，而村民要申请盖房时，国土部门要村民出具本村的户口，二者互为牵制，村民无从下手，返乡之路阻力重重。

随着边境农村大量青壮年劳动力外出务工，留在家中的老人往往年事已高，体弱多病，不得不将耕地和山林低价甚至免费转租给外来人，靠土地租金维持生活，影响了当地的农业经营方式和农业土地利用方式。以和龙市崇善镇为例，外来汉族农民租赁的土地占当地使用耕地的40%左右。过去这里的农业经营模式主要是水田、旱田兼行，二者之比大约是40:50，几乎不种植蔬菜、瓜果等经济作物。现在，由于汉族农民不习惯耕种水稻，开始放弃水田耕作，把水田地和果树地改成旱田地，而且不少承租人只求短期经济利益，不求长远发展，大量使用肥料和农药，严重影响耕地质量、生态环境和当地农业可持续发展。一位外来承租人坦率地说：“我是外来户，没人力，没机械，没项目支持，这么大面积的铲地除草不靠化肥靠啥？种一年算一年呗。哪儿还想那么长远？”

（三）乡村基层干部队伍的高龄化

随着国家取消农业税，我国乡村基层组织出现了两种倾向：一是“悬浮化”，二是“内卷化”。前者是指经济发展相对落后的中西部地区在取消农业税之后，主要收入来自国家转移支付，基层组织向村民提供公共服务的能力日益下降甚至缺失，以致基层组织和地方农民之间的关系日益疏离，“悬浮”于农村社会之上；后者是指在一些拥有公共资源的地区，农村黑恶势力掠夺资源和利益的情况比较突出，以致地方基层组织功能严重退化[8]。延边朝鲜族农村基层组织与上述两种情况有所不同，其面临的最大问题是无人支撑（“空心化”）和难以支撑（“老龄化”）。在延边边境朝鲜族农村，青壮年劳动力人口的大量流失不仅直接导致村落空心化和人口老龄化，而且造成农村基层干部队伍的青黄不接和高龄化（见表2）。

表2 延边边境某乡镇党支部人员情况表（单位：人）

农村基层组织是党和国家开展农村工作的坚实基础，是农村各项工作顺利开展的重要保证。边境农村基层干部队伍的素质高低直接影响到党和国家方针政策在地方的执行和成效。延边边境农村基层干部队伍的老龄化和青黄不接，直接导致村干部素质和能力的相对弱化。不少村干部大局观不强，对上级政策的理解存在片面性，接受新信息、新技术和新知识的渠道狭窄，对工作缺乏前瞻性、整体性和创造性。特别是在村务日趋电子化和信息化的时代，高龄村干部在处理村务方面存在诸多局限，对此很多村干部也很无奈，“不出事就万事大吉了，哪里还奢望做大事？”虽然“不出事”是改革开放以来地方政府社会治理中基本遵循的行为逻辑[9]，但朝鲜族边境基层“高龄”干部口中的“不出事”，也反映出他们在面对人去村空、村务繁琐以及上级对边境稳定的日益重视等多重压力下的无奈和无力。

（四）农村大龄男性婚姻挤压和留守家庭生活的掏空

在调查走访中发现，在朝鲜族边境农村很难看到适婚年龄的女性，越是偏僻贫困的乡镇农村，这种情况越突出。据调查，珲春市春化镇有大龄未婚青年165人，其中男性157人，性别比近20:1。这个数字不仅反映一个镇的情况，而且是延边边境农村大龄未婚男性这一特殊群体的缩影。调查中发现，延边边境朝鲜族农村大龄未婚男性普遍生活消极，意志消沉，生活自理能力较弱，社会网络狭窄甚至缺失，他们的社会活动或娱乐活动主要是三五成群喝酒、打牌、赌博。由于情感关系和婚姻生活的缺失，他们遇事也比较容易采取过激行为。从目前情况来看，虽然没有数据和案例表明他们给边境治安和边境安全带来直接威胁，但他们已经成为家庭和村民担忧甚至排斥的对象。特别是大龄未婚男性无法组织家庭，直接影响到家庭和村庄人口的自然延续，同时他们今后的养老问题对边境基层组织也是不小的负担。

如前所述，随着韩国海外移民政策的改善和调整，朝鲜族赴韩务工渠道逐渐拓宽，其流动规模也更加庞大。在目前情况下，以家庭为单位的流动形式还不是很普遍，以个体为单位的流动占大多数。对于夫妻而言，长期两地分居容易在生活观念和方式上产生分歧和隔阂，加上缺乏必要的沟通和联系，很容易导致夫妻关系破裂。在笔者调查的12个边境村庄中，留守户占30%，其中近90%是留守男士。超过20%的受访男性表示，他们和远在韩国打工的妻子联系减少，感情疏离，处于事实离婚状态。家庭经济支柱角色的崩塌和对家庭收入贡献的微薄甚至缺失，不仅强化了朝鲜族留守丈夫消极的自我认同，而且进一步掏空了他们正常家庭生活的内容。与常态婚姻相比，这种家庭关系更容易遭遇婚姻破裂的风险和危机。

（五）乡村公共生活的式微

人口流动虽然开放了边境乡村的物理边界，却没有给边境乡村带来太多活力，反而加剧乡村的凋敝，使村民处于“散沙”状态。延边边境农村主要是由跨境而来的朝鲜族和“闯关东”的汉族组成，村屯历史较短，各村屯之间没有严格边界，人员流动频繁，所以始终没有形成比较成熟的农村社会组织。最早在延边农村兴起的社会组织是“协会+农户”，或“协会+基地+农户”，或“协会+公司+农户”的经济类社会组织，主要分布在特产养殖业和家庭养殖业上，公益属性低，其社会治理功能也相应较弱[10]。对于以农业收入为主要经济来源的村民来说，参与村庄治理需要耗费不少时间、精力乃至金钱，所以当地村民愿意担任村干部的积极性原本不高。随着许多身强力壮、头脑灵活的中青年人离开农村，延边边境农村不仅无法组织规模化农业活动，而且村干部也难找到合适的人选，村民自治更是无从谈起。

人口流动不仅带来边境农村发展主体的大量流失，而且导致村民逐渐失去对村庄的认同和公共事务的参与意识。如前所述，由于延边边境村屯大量劳动力外流，留在家中的老人无法耕种土地，只好将土地租给来自外乡的汉族。伴随这种商品化的租赁和雇工现象的常态化，村落原有的互惠互助关系逐渐被货币化的交换关系取代。结果，留守农民（主要是老人）在获得生活保障的同时，也成为本村农业生产的旁观者和公共活动的失语者，进而对本村的公共生活表现出事不关己的态度。而租赁土地耕种的外来汉族虽然在当地生活较长时间，但因为没有选举权和被选举权而难以参与当地农村的公共事务管理，造成村务无人问津，村庄未来无人关注。

不断深化的人口流失也造成原有农村社会互惠现象的消逝和人际交往的疏离。笔者在调查中听到一位七十多岁老太太的长叹：“现在的人是怎么啦？人和人之间的关系怎么变成这样了呢？”原来，过去村里谁家有红白喜事，全村人都凑份子随礼，人情往来都是细水长流不断。现在的情况是，村里喜事不多，葬礼居多。葬礼通常由离家在外的子女回村操办，葬礼结束后，他们再也不会回到村里，更不可能在村里其他老人去世的时候回乡随礼。结果，现在村里的丧事很少有人参加，更不用说随礼，基于长期循环的人情往来无法持续，人与人之间的关系越来越冷漠，原来守望相助的传统乡村成为虚空的留守社区。

三、边境少数民族农村社会治理的理念和当务之急策

延边边境农村人口严重流失，空心化和老龄化程度远高于周边地区和其他边境民族地区的现象，虽然起因于经济因素，但其后果或隐患却不限于经济问题和人口问题，更是重要的国家安全问题，因此应该引起国家的高度重视和政府的全面介入，营造必要的政策环境。具体而言，可从以下几方面着手：一是正确把握朝鲜族跨国流动的根本原因即经济驱动力，对朝鲜族的跨国人口流动因势利导，切忌把劳务为主的流动上升到政治问题高度。朝鲜族作为跨境民族与朝鲜半岛有千丝万缕的联系，但其国家认同与朝鲜半岛的民族迥然不同。在全球化时代族际联系日益频繁的今天，应把“多事”的跨境民族转化为“多益”的跨境民族，充分发挥其人文资源的优势，使其成为边境地区社会稳定的桥梁。二是动员全社会的力量最大程度凸显朝鲜族社会的价值和功能，这是引起国家高度重视和政府全面介入的关键。只有朝鲜族社会文化的价值和功能得到最大程度的凸显，才能提升该社会的吸引力，进而扭转这一地区人口长期单向外流的局面。朝鲜族社会的价值和功能主要在于其作为跨境民族的边际文化属性[11]，这一属性赋予延边朝鲜族文化独特的魅力和无限的经济价值。为此，在解决延边边境朝鲜族农村社会治理困境方面，应该全方位构思延边朝鲜族的社会文化发展战略，充分调动其作为跨境民族的文化资源优势，成为“一带一路”建设中人文交流和民心沟通的桥梁和纽带。惟其如此，才能将边境朝鲜族农村社会治理纳入到国家安全和总体发展战略中，进而从根本上解决这一地区人口持续外流带来的诸多问题，保证这一地区朝鲜族社会持续健康发展。

目前，学界对朝鲜族人口流动带来的诸多问题基本达成这样的共识，即形成双向人口对流是解决朝鲜族社会“危机”的切入点。但据调查，返乡回流和外来流入人数远远低于外出人数，目前实现人口对流在政策设计上还有相当的难度，而且事实上也无法在短时间内解决人口空心化问题。所以，针对这一地区的社会治理进行政策设计的时候，应该将治理理念落实为具体化和操作化的政策，并尽可能建立政策推进的时间表，至少要让基层政府明确现实工作的目标和内容。笔者以为，延边边境农村社会治理的当务之急是“留住人”。为此，一是要进一步改善边境地区基础设施条件。基础设施薄弱，是边境贫困村人口外流或无意返乡的主要原因之一。目前，延边边境公路崎岖狭窄，部分村屯、林场不通客车，边民出行困难。特别是近年来边境地区受山高林密以及朝鲜方面信号干扰通讯困难，边民遇到突发事件无法及时求救和联络，这给他们的日常生活造成不小的安全隐患。因此，中央和地方政府应加大对这一地区的资金投入，进一步改善边境地区基础设施建设条件，为农业生产、农民增收和边民安全提供保障。二是了解流动人口和留守人员的信息和诉求，将他们的权利落实到具体的待遇。特别是对延边边境乡镇（村）的常住人口应给予一定的财政补贴，较大幅度提高当地居民的工资性收入，拉近其与国内发达地区和西藏、新疆等边疆地区的工资差距，达到留住人的目的。同时，针对边境农村人口老龄化、老年人口占绝大多数的现实，在边境农村实行基本养老保险制度，边境沿线农村60周岁以上村民全部纳入政府养老保险的范围，提高政府承担的养老金份额比例，切实解决村民养老的后顾之忧。三是针对延边朝鲜族农村人口减少、空挂户増多、不少村屯趋于荒废、农村社会文化活动趋于瘫痪的特殊情况，将兴边富民工程、脱贫攻坚工程、社会保障工程的重点放在乡镇和中心村，集中财力，汇点成面，提高乡镇和中心村的服务功能，吸引周边村民向乡镇和中心村聚集，避免再向空心村进行无效的单项投入，逐步形成促进边境乡村发展的综合环境。四是放宽边境乡村干部的准入条件，从部分优秀的返乡创业者、致富带头人、优秀青年农民、转业军人等队伍中启用乡村干部，强化边境村屯党组织和村委会建设，继续发挥驻村第一书记和大学生村官的作用，吸引经济能人、返乡创业人员、长期居住的种粮大户进入村两委，提高基层组织的治理能力。五是抓好边境地区民族文化阵地建设，加大广电通讯宣传频度和强度，解决中朝边境沿线因对方干扰而出现的无信号或信号弱问题，丰富边民的精神生活，提高边民的文化觉悟和国防意识。

综上所述，人口流动是当代中国少数民族社会发生深刻变迁的重要原因之一。少数民族人口流动不仅给流入地政府的治理体制带来一定的压力，而且使流出地（特别是边境农村基层）政府的社会治理陷入困境。如何应对外来少数民族人口带来的城市治理压力，解决农村少数民族人口流失带来的治理困境，是国家推进治理体系和治理能力现代化进程中不可忽视的重要课题，特别是后者更涉及边疆地区的社会稳定与和谐。所以，地方政府应该扎实做好边境农村地区人口信息调查，了解流动人口和留守人员的诉求，提高公共服务水平，强化边境基层组织队伍建设，丰富边民精神文化生活，推进边境农村基层社会治理机制创新。唯有如此，才能做好应对边境地区突发事件的应急预案，对新形式下可能出现的、影响边境发展的大事做到心中有数，从而实现兴边、固防、富民总体战略目标。