国外电力市场化改革发展以及对中国的启示

2019-07-12周海浪杨华冰

中国市场 2019年5期

黄会，唐捷，周海浪，王松，郭恒，杨华冰，唐阳

(国网重庆市电力公司，重庆 400014)

1 前言

截至2018年初，新一轮的电力市场化改革在交易机制、输配电价改革、配售电业务、市场规则体系建设、电力监管等方面都取得了重要进展。与此同时，随着改革的深入，改革在市场垄断风险、能源安全问题、规范市场秩序、市场法律法规建设等方面仍面临着深层次的挑战和问题。[1]他山之石，可以攻玉。近20多年，国外多数国家以不同的思路和路径陆续进行了电力市场化改革，已形成了较为完备的电力市场改革路径和电力市场建设思路。本文着力研究国外电力市场改革进程，总结其实践经验，可以为我国深化电力市场改革提供有益借鉴。

2 国外典型国家电力改革历程

2.1 美国电力市场改革

美国是最早进行电力市场化实践的国家。1992年开始的电力体制改革可分为联邦电力体制改革和各州电力体制改革。联邦政府负责制定统一的监管法规，做出对市场竞争的强制要求，各州再遵循市场化原则组建电力市场。目前，美国加利福尼亚、新泽西、纽约等23个州和哥伦比亚特区已经实施电力市场化改革，已建立了10余个区域电力市场，其中新英格兰(ISO-NE)、纽约(NYISO)、PJM等有组织的区域电力市场为7家。除少数州将发电资产分离，大部分州保持原有的产权形式，仍然存在大量发输配售垂直一体化的电力公司。美国并没有建立全国统一的电力市场，而是由各州依法自由搭建。

美国的电力工业改革是以一系列法案的颁布和实施为标志进行的。美国电力工业改革的立法进程如下：

1978年，公共事业管制政策法案颁布，鼓励非电力公司发电厂(NUG)建设，并授予发电资格；1992年，美国出台能源政策法案，规定所有的电力公司必须提供输电服务；1996年，联邦能源委员会FERC颁布888号令和889号令，要求电力公司开放输电网；1999年底FERC颁布2000号令，要求建立区域输电组织(RTO)，并规定了区域输电组织的必要职能；2002年FERC以PJM市场模式为基准在区域输电组织(RTO)中推行了标准市场模式(SMD)和输电服务规则，然而许多州对此提出了强烈的意见；2005年7月19日，FREC宣布终止“标准市场及开放输电服务有关建议”的执行，鼓励以自愿方式形成RTO；最近，FERC批准了另一种形式的输电组织，即独立输电网协调组织(ICT)，ICT仅负责输电网的运行，而不负责电力市场的运行。

2.2 欧洲电力市场改革

1996年和2003年，欧盟分别发布了电力市场化改革的法令(96法令和03法令)，要求各成员国进行电力市场化改革。随后，各成员国在欧盟的框架下，根据本国的国情选择了不同的市场化改革模式。

英国是最早实行电力市场化改革的国家。1989年，英国对原有中央发电局资产实施厂网分开和私有化重组，同时建立了竞争市场。其市场主体经历了从各环节独立到发、配、售电环节重新一体化重组的过程。英国电力市场经历了两次重要的转变，第一次是从全电量竞价的强制性竞争市场(POOL)模式向双边交易模式为主的(NETA)新交易机制转变，第二次改变是2005年从NETA模式转变为BETTA模式(英国电力交易与输电制度)，目前已经形成了覆盖英格兰、威尔士和苏格兰的大英国市场，由英国电网公司统一负责系统调度交易和平衡市场运营，由包括APX(阿姆斯特丹电力交易所)在内的多家电力交易所负责除双边交易外的其他电力交易。

法国于2000年正式开始电力市场化改革，在保持垂直一体化结构不变的情况下，在发电侧和售电侧引入竞争。目前，法国输电网由RTE负责运行，RTE为EDF的全资子公司，经营管理独立于EDF，此外RTE还负责平衡市场的运行；在发电环节，有5家大型发电公司，其中EDF的市场份额占90%以上。在市场交易方面，Powernext主要负责电力期货交易、日前市场和碳排放交易等。

德国于1998年开始电力市场改革，但是进展缓慢。2004年成立电力市场监管部门后，电力市场化改革有所加快。目前，德国有1100多家电力公司，其中四家大型的垂直一体化的电力公司占据德国发电市场的80%以及零售市场50%的市场份额，这四家公司分别为E.ON、RWE、Vattenfall和EnBW。德国的输电网由四家调度机构负责分区域调度运行，分别为EnBW、TenneT、Amprion和50Hertz四家公司；电力期货交易和日前交易主要由欧洲最大的电力交易所EEX负责开展。

2.3 日本

日本在改革前由十大垂直一体化的私有电力公司实行区域垄断经营。1995年，日本首先在发电侧引入独立发电企业(IPP)参与发电竞争；2000年，允许电力零售竞争，开放2万伏、2000千瓦以上大用户自由选择供电商；2004年，允许500千瓦用户自由选择供电商；2005年，进一步允许50千瓦用户自由选择供电商；2008年，日本决定推迟电力售电侧的全面放开，并决定2013年进行重新讨论。福岛核事故后，日本开始启动新一轮电力改革。2013年底，日本参议院通过《电气事业法》修正案。2014年2月，日本通过新的《电气事业法》修正案，提出改革方案第二阶段“全面放开零售市场”具体方案。

2.4 澳大利亚市场化历程

自20世纪90年代开始，澳大利亚政府对垂直一体化公司的发输配售四个环节进行了结构性拆分，在发电和售电环节首先引入了竞争机制。目前，澳大利亚除北部特区与西澳大利亚之外，其他各州已形成发、输、配、售分开，发电侧和售电侧竞争、输配电政府管制、公司化运营的管理体制。澳大利亚发电环节有5大发电企业，国家电力市场范围内有5家州输电公司、3家跨州输电公司和13家配电公司，售电市场的市场集中度较高，全国范围内有4家规模较大的售电公司。澳大利亚有两大电力市场，分别为国家电力市场(NEM)和西澳大利亚电力市场。

2.5 俄罗斯电力市场改革历程

俄罗斯从20世纪90年代开始电力改革。俄罗斯采取了各环节彻底拆分的电力改革模式。2008年7月1日，俄罗斯统一电力公司正式停止运营，并且在发电、输电、配电、调度、交易和检修等环节都成立了独立股份公司。然而，改革实施的实际效果并不尽如人意。2012年，俄政府决定着手合并输配电网企业成立俄罗斯电网公司。2013年6月，俄罗斯电网公司正式成立并运营。目前俄罗斯电力工业改革还在继续中。

3 国外典型国家电力市场化改革启示

3.1 电力市场化改革出发点

各国电力市场化改革的一个大的出发点是打破发、输、配、售垂直一体垄断经营的方式，通过在各个电力环节引入竞争，建立电力市场，充分发挥市场资源配置的作用，以提高整个电力行业的运营效率，便于电力行业更好地服务于国家的经济建设。

1992年以前，美国电力体制采用垂直一体化管理的模式。随着燃料价格上涨、通货膨胀，美国很多州电价大规模上涨，很多用户认为电力公司的垄断经营导致了电价上涨，公平竞争和无歧视开放输电网络的呼声日益高涨，美国这才开启了电力市场化改革之路。欧盟是由欧洲共同体发展而来的大型区域经济一体化组织，其电力改革有两个鲜明特点。一是建立欧洲统一电力市场：1986年签署了《单一欧洲法案》，并先后于1996年、2003年和2009年颁布了三个电力改革法案，提出推进路线图和时间表，要求各国开放用户和市场。[2]2015年欧洲能源联盟成立，进一步强调加快建立完全一体化的内部能源市场。二是强调可再生清洁能源的消纳和用能能效。2016年11月，摩洛哥、德国、法国、西班牙、葡萄牙签订可再生能源交易路线图。12月，欧盟委员会提出将原定的2030年能效目标由27%提高到30%，并为推动可再生能源消纳重新设计能源市场规则[1]。

3.2 电力市场化改革路径

电力市场化改革无非是无歧视开放电力行业的一个或多个环节，引入竞争机制，建立电力市场。然而各个国家的改革路径各有不同，对电力行业的开放环节的选择上也存在差异。

美国电改的总体思路是将输电领域作为自然垄断的环节独立出来进行管制，开放发电和配供电零售领域，让购售双方享受平等的输电服务，同时建立电力批发市场，促进发电侧和销售侧的竞争。[3]日本电力市场早在1995年在发电侧实施了趸售自由化改革，并于2003年在售电侧确定了零售供电参与条件，开启售电侧的市场化改革[4]。澳大利亚通过发电和售电环节引入竞争，输配电环节严格监管，建立统一的电力市场。经过多年的演化，澳大利亚与新西兰的售电公司已从单纯的售电价格竞争演变成为服务竞争。售电公司通过差异化自己的产品和服务，满足客户的个性化需求，从而降低了小规模售电公司进入市场的壁垒[1]。改革之初，俄罗斯电力市场改革将原有的垂直一体化垄断结构，彻底拆分为发电、输电、配电和售电四个独立的环节[5]。然而各自独立运作的输配电网，也因为无法实现较好的经济和运营效益，最终合并成为俄罗斯公司。

3.3 电力市场化改革市场成熟度

一般来说，发达经济体电力行业较为成熟，电力市场化改革启动较早，电力市场化改革的市场成熟度较高。而对于发展中国家来说，电力行业还处于大规模投资和快速发展进程中，电力市场化改革启动较晚，电力市场化改革的市场成熟度较低。

经过二十多年的探索，美国电力市场形成了比较成熟的市场运行机制，电力批发市场相对完善。目前，美国大约有10个区域电力市场。在电力交易机制方面，美国电力交易市场分为两个系统：双边交易市场和RTO运营的竞争性市场。其中RTO交易市场中的能源市场能实现95%的电力交易发生在日前能源市场，5%的电力交易发生在实时能源市场。RTO能通过节点边际定价处理市场中的输电阻塞和稀缺性定价处理全系统电力储备短缺。[3][6]

澳大利亚电力市场化改革大致经历了电力工业结构性重组、构建统一电力市场体系和重新建立电力监管体系三个阶段。澳大利亚电力市场改革初期就决定建立一个统一的竞争性国家电力市场，并确立了电力工业结构重组、发电和售电引入竞争，国有发电及输配电资产私有化、促进并扩大区域互联的基本原则。此外，澳大利亚逐步建立统一的电力市场监管体系，强化监管能力和消费者权益保护。

3.4 电力市场化改革成效

电力市场化改革的一个主要目的是还原电力的商品属性，提高市场运行效率和优化资源配置。然而事实上，降电价并不是电力市场化改革的目的。通过电力市场化改革，引入竞争机制，建立有序的电力市场，还原电价商品属性，反映市场信号，而降电价只是市场作用的一个效果。在实际的电力市场化改革中，由于电力市场机制不完善、政府监督和调控不到位、电力交易机制不健全等因素，电价往往不能真实地反映市场的信号。

美国电力改革成就巨大，但是效果不如预期。美国在用电量较大的州推行售电侧改革，试图通过零售市场竞争降低零售电价。但是改革州的电价并未比未改革州的电价显著降低[7]。日本改革进程十分缓慢，电力体制并没有实质性的变革。日本电力市场改革并没惠及电力消费者，在能源原料价格大幅降低情况下，日本电力零售平均价格只略微降低了2%。俄罗斯将原有一体化垄断结构彻底拆分，电价未能实现降价预期，涨幅反而远超同期通货膨胀率。

4 对中国电力市场化改革的启示

4.1 电力市场模式选择

从国外各国电力市场改革经验来看，各国电力市场改革的出发点和改革路径并不是一成不变的，而是与本国经济发展、电力工业发展和需求息息相关。电力市场建设是个错综复杂的过程，不能一蹴而就，需要逐步推进、动态调整。电力市场改革的模式和路径必须充分考虑本国经济、政治、发展阶段、电力市场供求等实际因素，种种复杂性决定了电力市场改革只能是渐进式改革，只能在实践中不断调整和完善[8]。此外，竞争和政府监管是实现资源优化配置的两个重要手段。政府要在适当的环节放松电力监管，建立竞争性电力市场，通过电力市场配置电力资源。同时，电力市场也应该适时发挥政府的监督作用，维护市场秩序，实现公平竞争。目前国际电力市场的基本模式是在发电侧和售电侧引入竞争，输电和配电环节仍然实行垄断经营。政府在整个电力市场中起着一个立法和监督者的角色。

4.2 确立改革核心目标

国际电力市场化改革的重点已由打破垂直一体化垄断模式转变为促进能源的安全、绿色、高效和可持续发展。目前全球电力系统正在发生显著变化，可再生能源的比例越来越大，电力供应更加清洁化、低碳化，新技术和商业模式广泛应用。为更好适应这些变化，世界主要国家正在积极调整电力市场机制，建立健全电力市场体系，促进能源清洁转型和低碳发展目标实现。大力发展新能源是我国实现能源结构调整，推动能源生产和消费革命的重要举措。目前，我国新能源还存在并网消纳问题，从世界发展经验看，通过电力市场改革是各国实现新能源消纳的共同选择。电力市场改革的根本目的是促进电力工业生产力的发展，而依托电力市场改革，实现能源结构调整，推动能源生产和消费革命则是电力市场化改革的核心目标。

4.3 建立健全市场监督机制

各国电力市场化改革的一个重要原则是充分利用市场产生价格信号。而由于人为操纵等非竞争因素，往往会导致市场价格并不能反映市场供需情况，从而使市场机制失效。在成熟的电力市场中，一个科学有力的市场监管体系是电力市场有效竞争和公平有序运作的重要保障，其职责是确保市场价格能够准确反映市场情况，并且没有受到任何市场力滥用行为或市场操纵行为的影响。美国建立了包含联邦和州两级的监管体系，还设立了专门提供市场监测服务的第三方机构，实时监测市场情况，防范操纵行为。欧盟在促进欧洲清洁发展措施中要求加强国家级能源监管机构之间的协作。目前，我国新一轮的电力体制改革、能源监管体系重组、行政审批权下放等均对我国电力市场监管提出了新的要求。随着我国电力市场化改革的不断深化，迫切需要完善市场监督机制，加强电网的无歧视开放，加强发电和售电各类主体交易秩序，提高市场监督能力，加强增量配电业务主体的甄选和监管，切实保障新电改的有效落地。