PPP模式下地方政府融资平台金融风险分析与对策分析

罗少荣 云南省楚雄彝族自治州公安局

PPP模式的推行，能够将非公共部门掌握的资源引入到公共产品和服务中，通过政府和社会资本之间深入合作的方式为社会公众提供更加优质的公共产品和服务。在我国依然处于社会主义初期阶段的历史背景下，能够更好的完善社会公共服务。但是在PPP模式运行中，由于各方面因素的影响，对于地方政府而言，依然存在一定程度的金融风险，深入分析这些风险产生的原因，并采取对应的措施来规避风险，具有重要的现实意义。

一、PPP模式

（一）PPP模式的概念

PPP是英文Public Private Partnership的缩写形式，也就是在政府提供产品和服务时，在政府和社会资本达成深度合作的情形下，以市场竞争的模式在纯公共领域和准公共领域提供服务的模式。

（二）PPP模式的分类

基于分类标准的不同，可以将PPP模式进行不同方面的分类，依据政府部门在项目开展中的角色类型可以分为政府主导型、协商合作型和私营部门主导型。依据使用对象不同来划分则包括已有设施、扩建已有设施和新建设施等。这些类型中由于具体合作操作模式的不同，又包含有多种不同的种类。

（三）PPP模式的优势

PPP模式在世界不同发展状况的国家中都有良好的发展基础，相对于传统的公共项目融资模式而言，具有多方面的优势：一是PPP模式能够突破政府财政资金的限制，为社会提供具有超前效应的基础设施及服务，提高公共服务的效率。二是能够将基础设施和服务中蕴含的风险进行最优分配，而不是简单的最大转移，确保项目价值最大化。三是能够通过对闲置生产能力合理利用和处置剩余资产等形式，为社会投资资本创造额外收益，降低政府部门的投资比例。

二、PPP模式下地方政府融资平台存在的金融风险

地方政府融资平台是基于中国地方政府独特的运行模式而出现的金融创新，在国外的政府运行和公共服务运行体系中并没有可以对照的模式，并且在各层级地方政府的运行中具体模式有较大差异，因而在对其概念的认识上还存在较大的差异。就目前的发展状况而言，在地方融资平台的运行过程中，一般都具有以下几个方面的特征：一是其组建必须是以地方政府为主体的。二是政府投资方式多元化，包括财政出资、土地注入和股权投资多种形式。三是融资平台必须是适应市场经济发展需要的独立法人。四是其功能是通过多种合作方式为政府基础设施建设和公共服务筹集资金。

（一）融资制度不完善带来的风险

地方政府融资平台的运行在我国已经有了数十年的历史，在我国基础设施建设和公共服务项目运营过程中起到了极大的推动作用，为我国人民生活水平的提高做出了重要贡献。但是由于社会发展速度不断加快和我国城市化进程进入新的历史时期，传统的融资模式已经无法满足基础设施和公共服务项目运营的需求。在这种情形下导入PPP模式，将社会资金引入传统社会发展中原本有政府提供的项目中，促进社会整体发展，具有重要的意义。但是在PPP模式运行过程中，由于我国地方政府运行的模式与国外有着较大的差异，由于PPP模式推行的时间较短，对运行过程中出现的风险预估不足，从而造成融资制度不够完善。由于这方面的原因，可能会造成融资过程中断、融资成本过高、项目实施过程过于复杂等各方面的后续问题，从而给地方政府和社会资金带来较大的风险。

（二）融资项目不合理带来的风险

PPP模式具有自身的运行特点，在导入PPP模式时，需要对公共建设和服务项目的特点进行深入分析，尤其是要对项目长期受益做出科学的预测，从而确保融资项目不仅能够为社会提供完善的服务，还要保证合作方能够在一定时限内获取足够的经济利益。但是在社会发展的实际过程中，受到政策引导和地方政府主观方面因素的影响，通常会出现无论什么样的项目都朝着PPP模式方向转移的情况。这些项目实施的目的各有不同，能够提供的服务类型也有所不同，能够带来的长期收益更是存在多种不确定性。在不考虑项目类型需要的情况下，片面导入PPP模式，势必带来对应的金融风险。

（三）合作方式不合理带来的风险

PPP模式运作下，不仅其运行结构比较复杂，而且包含有十多种合作模式，这些模式的科学实施，能够对地方融资工作起到极大的推动作用，能够有效规避项目建设过程中可能出现的风险[1]。但是在具体实施过程中，由于政府主导作用过于强势，或者参与合作的各方出于私人利益的考虑，通常会选用不是最为合适的合作方式，在最终项目实施出现停滞甚至失败的情形下，受到影响的只是政府和广大纳税人。

三、PPP模式下降低地方政府融资平台金融风险的对策

（一）高度完善融资制度

在社会主义法治社会建设和运行过程中，地方政府及其融资平台同样是法律主体之一。PPP模式的实施是一项复杂性的综合工程，在其实施过程中涉及包括项目公司为主体在内的至少八个主体，这些主体所起的作用各有不同，各主体之间的利益关系也有较大的不同。在项目实施过程中必须依托完善的法律法规政策对各个主体的责任和义务进行明确规范，从而确保整体建设工程能够顺利开展，在遇到对应的问题时，能够依靠完善的融资制度进行管理。但是就目前PPP运行的状况而言，我国在融资制度的建设和完善上还存在较多的不足之处，无法满足实际工作开展的需要，导致社会资本在进入PPP模式时存在较多方面的顾虑。在未来的发展过程中，必须强化这方面的研究，对于前期已经完成和正在实施的PPP项目进行深度调研和总结，对于融资制度中出现的不完善的环节及时进行修改，从而推动PPP模式的不断完善，减少各个主体在项目实施过程中出现的金融风险。

（二）科学设定融资项目

地方政府融资平台在推行PPP模式建设项目时，必须要对项目实施的内容和目的进行深入研究，对项目的性质有着明确的认识，尤其是要对项目实施PPP模式的必要性进行科学研究。在开展相应的研究工作时，可以基于政府相关部门的管理与服务体系进行研究，也可以导入第三方社会机构进行研究，而不是在不加研究的情形下，将所有的公共建设和服务项目都导入到PPP模式下[2]。就目前运行的情况来说，导入PPP模式的项目通常具有投资金额大、建设和投资时限长，整体回报率低、回报风险比较小等多种特征。选定这种类型项目进行PPP模式建设，不仅能够提升社会资本的投入力度，而且在实施过程中对于贷款及其他工作的开展能够提供较为便利的条件，在项目运营过程中能够减少收益不稳定带来的风险，从而确保政府融资平台和社会资本方等各个利益相关方的金融风险降到最低。

（三）完善合作方式

在PPP项目实施过程中，必须要完善合作方式，才能确保各个主体的利益得到切身保障。对于政府融资平台而言，其要改变项目实施过程中运行理念，将自身定位确立在项目实施的引导者、参与者、监督者等位置上，而不是传统的管理者和建设者的身份[3]。与此同时，还要能够在合作过程中保持与社会资本平等地位的水平，将双方视为是对等合作的关系，不能由于自身背靠政府的身份而忽视了社会资本的主体地位。各方合作的基础是公平、公正、平等、利益相关的共同体，而不是管理与被管理的关系，在这种情形下，才能确保PPP项目长期稳定的开展下去，避免产生不必要的金融风险。

四、结束语

PPP模式是国际通行的基础设施建设和公共服务运行模式，地方政府融资平台的产生具有我国特殊财政体制和经济环境特色，两者在结合过程中，不仅能够促进我国社会经济发展和公共服务水平的提高，同时也带来了一些新型问题，强化对这些问题的研究，采用合理的对策来规避地方政府融资平台所面临的金融风险，是未来PPP模式实施过程中需要重点解决的问题。