政府投资项目建设中存在的主要问题及审计建议

邵永红 湖北省审计厅科研所

伴随着我国社会经济的迅猛发展，政府投资项目的数量大幅增加，规模不断扩大，发挥的作用和产生的效果愈加显著。但审计发现，政府投资项目建设过程中，在程序执行、项目监管、合同履行、造价控制及财务管理等方面尚存在一些问题。

一、政府投资项目建设中存在的主要问题

（一）基本建设程序执行不严。部分项目违反基本建设程序，未办理土地使用证或施工许可证即开工建设，违规补办施工许可证;超面积征用土地，不按规定进行图审，重大变更不报经相关部门审查批准，不按《开工许可证》规定的开工时间开工，边设计边施工；未办理竣工、环保、消防验收等即投入使用，工期控制不严导致未能如期完工等。

（二）招投标程序不合规。部分项目未经公开招投标，由建设单位将工程直接发包给施工单位，将前期地勘、环评、可研、设计、咨询、工程质量检测等服务项目直接委托给相关单位，采用直接委托方式确定材料、设备、仪器供应商；违规采取邀请招标、自行组织招标、先施工采购而后补办招标手续等方式确定施工、供货单位；部分项目评标过程不规范，评委对投标文件未响应招标文件、投标资料与招标文件要求不符等问题未提出异议，评委评分汇总错误导致不应中标的投标单位中标；招标清单编制不规范，未按规定时间公告评标结果；项目中标人弄虚作假，提供不实社保证明材料，借用其它单位资质投标，与其它投标单位串通投标等。

（三）项目监管不力。主要表现在：项目中标单位违规转包、分包工程，将工程转包他人施工，违反合同约定将部分工程分包给不具备资质条件的单位或个人施工，重复发包工程；个别项目未按规定实行“代建制”；参建单位履职不到位，项目代建、施工、监理单位未经建设单位批准，随意更换投标时确定的项目现场管理人员，个别项目经理无执业资格；项目总包单位施工日志记录及签字不全，建设单位部分工程资料签字手续不完备、不真实，有关工程施工质量的资料管理混乱；监理履职不到位，不按规范要求在相关资料上签字，监理日志记录及签字不全等。

（四）合同签订、履行不到位。部分项目不按招标文件要求及投标响应内容签订合同，违背招标文件要求擅自提高预付款比例；施工单位未按招标文件要求出具履约保函、缴纳履约保证金，合同在履约担保金、结算时间和程序、进度款支付时间和金额、付款方式、误期赔偿、工期与结算等方面的约定与招标文件不一致；有的项目建设单位未按照合同约定收取履约保函或履约保证金，违规超额支付施工单位工程预付款和工程进度款，合同外收取管理服务费等。

（五）工程造价控制不严。部分项目概算编制漏项、高估编列、勘察设计工作不到位、工程暂估价过高；项目建设单位擅自提高建设标准导致增加工程造价；有的施工单位通过高套定额、重复计量、虚增工程量、调整价差等方式，多计多报工程价款；有的项目擅自改变建设材料，变更采购内容，造成投资增加；个别项目因方案和设计变更进行拆除改造、擅自改变项目用途、管理不善、方案论证不严造成损失浪费；项目前期规划滞后导致重复委托设计等。

（六）财务管理薄弱。有的项目未按规定进行专账核算、专户存储；项目资金管理不规范，建设单位列支与项目无关费用，挪用征地补偿款用于经费开支，列支其他项目费用，向施工单位和个人出借资金，超标准列支建设管理费，违规使用拆迁补偿资金，违规发放补助补贴，列支工程指挥部及征迁人员补助、奖金；个别项目施工单位支出不规范，报销票据不合规，无合同支出等。

二、审计建议

（一）健全决策机制，严把审批关口。相关主管部门应紧紧抓住项目审批这个源头，严格项目审批程序，把好项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算的审批审核关，对项目的可行性、建设规模、建设时序、总投资等按程序进行严格审核，科学合理地控制项目规模和建设标准，要以创新的思维、发展的观点、求实的态度提高决策的科学性，促进政府投资资金合理配置、高效使用，发挥投资对优化供给结构的关键性作用，切实防止项目在实际建设过程中出现偏差。

（二）健全整改机制，增强监督效果。对审计查出的问题和提出的审计建议，被审计单位应承担主体责任，限期整改，追责问责；被审计单位主管部门应强化自身的监管指导责任，及时督促单位整改，并将整改结果纳入部门考核考评机制。同时，主管部门应举一反三，要求本部门管理的其他单位自查自纠，对存在的类似问题进行限期整改，以避免同类问题在本部门连年发生。对有些审批程序问题，相关职能部门要从改革发展大局出发，通过“放管服”改革，合理确定审批程序，提高服务质量和水平。

（三）健全惩戒机制，强化结果运用。有关行业主管部门或行业协会应切实履职尽责，强化对建筑市场的监管，加大对违规行为的打击力度。应依托信用信息监管平台，建立发改、住建、国土、环保、公共资源交易监管等多部门联合惩戒机制，将具有不良行为的单位列入黑名单开展联合惩戒，不断规范投资行为。对代建、招标代理、勘察、设计、施工、供货、监理、造价咨询等参建单位的违规行为，应依法予以严惩。同时，要建立健全建筑市场准入和退出制度，加快推进企业诚信体系建设，建立企业信用档案，将诚信缺失的企业清理出市场。相关部门应将监督检查及整改落实结果作为制定完善政策、安排投资计划、改进投资管理的重要依据，共同维护市场秩序，规范市场行为。

（四）健全监管机制，加强日常监督。投资主管部门、行业主管部门和财政、监察部门应全面加强协调配合，依托投资项目在线审批监管平台，建立健全与相关部门横向到边和市州纵向到底的纵横协调联动监管机制，切实强化政府投资项目全过程监督管理。发改、住建、国土、环保、财政、公共资源交易监管等部门在项目前期工作、项目审批、计划下达、资金拨付、进度控制、竣工验收等环节应各自履行监管职责，依法查处建设过程中的违法违规行为，确保建设项目顺利实施。