论1967年澳大利亚全民公决

摘要：澳大利亚联邦宪法是在土著人没有政治权利，且被看做是一个垂死的民族的时候制定的，有的内容充满歧视性色彩。20世纪中期，由于国内外形势的变化，澳大利亚最终在1967年5月27日举行全民公决，对宪法中有关土著人的条款进行修改。这次全民公决取得巨大胜利，虽未能在较大程度上改变土著居民的生存状态，公决后政府的很多承诺未能兑现，但是它提高了土著人的期望，其实际意义和象征意义都是明确的。这次全民公决作为澳大利亚土著政策的一个转折点，既是澳大利亚接受土著居民的一个开始，也为联邦政府土著政策的转变奠定了基础。

关键词：澳大利亚;土著事务;全民公决

中图分类号：K611.54    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）07-0063-04

1967年澳大利亚举行的全民公决赢得了接近90%赞成票的巨大胜利，并在6个州获得一致通过，它是澳大利亚土著居民事务一项里程碑式的成就，被称为“永远改变土著居民与非土著居民之间社会和政治关系的分水岭”。1967年全民公决的通过，为联邦政府更大程度地参与土著居民事务开辟了道路，但也在某种程度上导致联邦政府和州政府在土著居民事务上互相推诿的弊病。此外，各党派在处理土著居民问题时的分歧，也对澳大利亚土著居民问题的解决造成了一定的不良影响。对1967年全民公决进行研究，可以加深对澳大利亚土著人问题的理解，对土著居民争取自身权利的斗争及澳大利亚社会对土著居民态度的转变有更全面的认识。

一、1900年联邦宪法中有关土著人的条款

1788年英国人在澳洲开始殖民之前，澳大利亚的土著居民据说有30万人以上，且他们在这块陆地上已经生活了几千年甚至是几万年之久。[1]但是当殖民者在澳建立联邦、讨论联邦基础性文件——联邦宪法时，作为澳洲大陆原住民的土著人却基本没有被提及，1900年7月5日通过的《澳大利亚联邦宪法》仅有两处涉及土著人，即宪法第51条26款和第127条。第51条26款规定：为了维护澳大利亚联邦的安宁、秩序，促进联邦政府对国家的良好治理，联邦议会拥有对各州除土著以外的任何种族的居民制定特别法律的权力。第127条的内容是：在统计澳大利亚联邦、州及其他地方的人口时，土著居民不得计算在内。[2]这两项内容将土著人排除在澳大利亚社会之外，成为歧视土著人的明证。

由于在讨论宪法内容的联邦会议上土著人基本没有被提及，所以对于宪法中为何会有这些被后人视为带有歧视性色彩的条款，大家都无从得知。不过后人对这些规定作出了不同的解释。一些人对宪法51条26款的措辞作出了一个善意的解释，即“‘开国之父希望使土著人免受在很多州已经通过的对印度、叙利亚和阿富汗小贩，中国矿工、洗衣工、市场园丁和家具制造商，昆士兰的日本定居者和卡纳卡种植园工人，以及在昆士兰和西澳大利亚的珍珠渔业中被雇佣的各种有色人种的不利歧视。”[3]联邦为这些有色人种制定法律的目的是“将他们安置在规定的地区内，限制他们的迁徙和职业变动，或给予他们特殊保护，确保他们在一段时间后返回原籍。”[3]甚至在澳大利亚官方的一些讨论中，也直接表明“宪法中这一部分的内容是为了保护土著人”。①但是对于第51条26款更切实际的解释则可能是：土著人被认为是一个垂死的民族，就像在定居点、就业、教育和健康等所有领域中一样，他们的福利也是各州的责任，联邦政府不对他们负责。

同样，也有人对第127条的内容作出了善意的解释——土著人的分散和他们的游牧性生活方式，以及在澳大利亚内陆沟通的不便，使得那时在统计土著人口方面存在着严重的实际困难。但是这种解释只能是殖民者自圆其说的辩解，因为早在1967年以前，有关澳大利亚土著人的数据（包括土著人的人口）就已经被收集，这些数据还被发表在联邦年鉴（Commonwealth Year Book）中。宪法第127条的真实目的昭然若揭，即让土著人在联邦政治中不发挥作用，因为人口普查是澳大利亚分配各州众议院席位数目的基础。

但是，不管对宪法这两个条款进行怎样的解读，这些内容都被打上了澳大利亚对土著人制度性歧视的烙印，其不合理性显而易见。为了修改和废除这些歧视性的条款，澳大利亚土著人及同情土著人命运的白人为此进行了长期的抗争与奋斗。

二、推动澳大利亚1967年全民公决的力量

早在1910年8月，澳大利亚教会委员会（Australian Board of Mission）就呼吁：联邦政府和州政府应同意一项计划，该计划规定所有保護土著人民人权和公民权的责任都应由联邦政府来承担。[3]1911年，联邦政府从南澳大利亚州接管北部领地之后，开始参与该地的土著居民事务。然而，在接下来的三十年里，联邦对土著居民管理的态度与州政府的做法几乎没有什么不同。但是，对于联邦政府是否有权直接参与各州的土著居民事务这一问题，人们的意见分歧越来越大，社会上出现了很多要求联邦政府为土著居民事务负责的呼声。

到了20世纪50年代，要求联邦政府更多地参与土著居民事务的呼声越来越高，但是各方对联邦政府参与土著居民事务的形式持有不同的看法。孟席斯联合政府不准备扰乱州的权力，只关心责任的平衡。而众议院对于联邦政府参与土著居民事务反应积极，认为联邦政府应履行以下职责：（1）对土著人民负有责任，且应与各州合作;（2）致力于社会进步和保护土著居民;（3）为土著人提供额外的资金和有效的行政管理。[3]工党更希望联邦在土著居民事务上承担更大的责任，戈登.布莱恩特（Gordon Bryant）敦促联邦政府对土著居民保留地上的采矿活动进行干预，他还提请议会注意土著人没有得到同等社会福利的事实，并认为只有联邦政府在这一领域承担更大责任时，土著人的福利状况才能得到更好的改善。工党领袖伊瓦特（Evatt）宣称：对于澳大利亚土著人，不管他们是否是纯种的，唯一能做的就是让他们得到适用于其他澳大利亚人的相同法律的好处。[3]

20世纪50年代联邦政府没有直接参与到全国土著居民事务中，到了60年代，人们对土著人的兴趣迅速增长，这是受到国内外因素的影响。首先，土著人越来越成为非土著社区的边缘居民，土著人与其他澳大利亚人的接触越来越频繁，这增进了人们对土著居民的理解和认识。其次，一些受过良好教育的土著领导人开始自建组织进行反抗。再次，自三十年代以来实行的同化政策不断遭到诟病，到二十世纪六七十年代澳大利亚人普遍指责同化政策是灭绝土著人民族性、种族性的政策。最后，国际社会的变化，尤其是美国人权运动的高涨，影响了澳大利亚国内对土著人生存状况的关注。此外，澳大利亚因歧视土著人在国际上声誉受损。

1965年，30名悉尼大学生开始了长達3200公里的“自由之行”，以揭示新南威尔士农村地区对土著居民的歧视。同一时期，联邦促进土著居民和托雷斯海峡岛民理事会（FCAATST）——这是一个主要由非土著居民和协会组成的联盟——在一系列有关土著人的问题上开展了活动，并和许多工党高级成员合作，敦促国家更广泛地承认土著人的需要，呼吁联邦政府发挥更广泛的作用。

面对这些要求变革的压力，许多州政府开始采取措施，废除了一些最具歧视性的立法，1965年，西澳大利亚和昆士兰州土著居民的投票权得到了保障。同年，孟席斯政府提出废除宪法第127条的法案，该法案虽在1966年3月得到了联邦议会两院的通过，但政府还是决定推迟这一法案的出台。孟席斯政府在土著居民事务上未能采取大的行动，但霍华德政府上台后，立即开始采取措施。1967年3月1日，霍华德政府提出修改宪法的法案，这一拟议的修正案试图修改第51条26款并删除第127条，这一提案被联邦议会两院以绝对多数通过，最终交由人民进行公投。

三、1967年澳大利亚公决活动及其结果

1967年5月27日，有关土著人的宪法修正案交由澳大利亚选民进行公投。全民公决活动受到热烈欢迎，所有主要教会的领袖都公开承诺支持投“赞成票”的活动。大多数媒体也都坚决支持投“赞成票”的运动，并发表了热情的社论：“我们夺走了他的土地，摧毁了他的部落，贬低了他的女人，剥夺了他的尊严，迫使他生活在肮脏的环境中。这是我们作出某种补偿的机会，我们还有很长的路要走，但至少我们现在可以开始把他当作一个平等的人。”[4]广播和电视宣传也发挥了重要作用，土著权利委员会向每个商业电台发出的“投赞成票”的记录上的文字得到了播放：“投赞成票给土著居民，他们也想成为澳大利亚人;给他们自由和权利，就像我和你一样;投赞成票给土著居民，所有党派都认为你应该这样做;投赞成票，向世界展示澳大利亚真正的兄弟情谊。”[3]

政府对公决活动也进行了大量的准备和宣传工作。在选票传送、审查等方面，政府都做了相关的规定，自由党、国家党和劳工党也都大力支持公投活动，新闻部秘书向总理霍华德详细报告了在国家电台上对投“赞成票”运动进行宣传的计划。

最终公决取得了巨大胜利，赞成票的整体得票率接近90%，并在6个州都获得了通过。但是全国投反对票的人数也高达50多万，在三个土著人口最多的州，反对的票数最多，其中在西澳大利亚近19.1%的人投了反对票。此外，由于大多数土著居民生活在大城市以外，农村和城市的选票有明显的差别，48位农村选民投了13.2%的反对票，而74位城市选民投了7.5%的反对票。[4]因此，许多澳大利亚人准备接受土著人要求政府（特别是联邦政府）给予平等待遇的要求，但这些支持土著居民要求的人大部分来自东海岸的城市地区，农村地区及边远地区的居民不太愿意这样做。因此，偏见似乎在解释许多反对票时很重要。大多数澳大利亚人虽能在道义和法律上接受土著人，但若要求他们每天和土著人打交道，他们在内心深处还是抵触的。

四、1967年澳大利亚全民公决的影响

（一）对土著人的影响

1967年澳大利亚全民公决的成功，不仅意味着联邦政府参与土著居民事务的决策中并在人口普查中将土著人包括在内，更重要的是，1967年的全民公决被认为是一个转折点。这种将全民投票视为"变革标志"的想法已经渗透到许多土著人对1967年投票的看法中，它被称为“永远改变土著居民与非土著居民之间社会和政治关系的分水岭”，它给土著居民带来了许多象征性和实质性的好处。

许多土著人把1967年5月27日作为纪念和庆祝的日子，有趣的是，公民投票在人们的意识中占据了重要的位置。在全民投票30周年之际，一位澳大利亚土著人总结了全民投票给他和许多像他一样的土著人的影响：这对全国各地的土著居民和托雷斯海峡岛民来说是极大的鼓舞;公民投票也是世界范围内公民权利觉醒的一部分，因为土著人民开始意识到自己在澳大利亚社会中的价值和地位。对我来说，土著人的政治斗争加强了我们的公民意识，我认为公投及其结果是土著和澳大利亚历史上的一个重要问题。[4]

当然，全民公决的成功，也给澳大利亚土著人带来了一些实质性的好处。首先，土著人在法律上获得一种平等地位，他们和其他澳大利亚人一样，都是国家的普通公民。其次，全民公决的通过，为土著人参与国家政治事务打开了一条通道，他们不再被排除在政治之外。对于土著人来说，更切实的利益或许是，他们能得到更多的经济援助，在教育、医疗、社会生活等方面，他们除了各州给予的援助外，还能获得联邦政府的资金援助及政策支持。

但是全民公决并没有像最初宣传的那样给土著人的命运带来巨大改变。公民投票并没有给予联邦处理土著事务的绝对权力，甚至在某一地区也没有明确的责任。它只是为联邦介入某些地区事务扫清了道路，而这些地区的土著居民事务一直是各州的单独责任，今后仍将是由州来承担主要责任。霍华德总理虽在自己的部门里设立了土著居民事务办公室，可是它只是被作为一个咨询机构，未能发挥大的作用。联邦政府虽为各州的土著居民事务提供了资金援助，但钱也不能彻底解决与土著人相关的一些问题，诸如土地所有权、“被偷走的一代”等这些敏感性的问题。全民公决后土著人在法律上获得了平等地位，可是在社会地位和心理上还有很多问题仍待解决。

公投的另一个遗产是它将塑造更为“激进”的权利运动的新时代。土著人很快就对全民投票后缺乏变革、面临的持续歧视和其社区的恶劣经济条件感到失望。他们拒绝了同化的概念，但接受了土著人民拥有平等权利和平等机会的思想，在这种环境下，新一代的土著活动家们开始抗议，70年代土著人在国会大厦前的草坪上建立起“帐篷大使馆”，土著人凭借“帐篷大使馆”事件，揭露政府的虚伪面目，引起社会的广泛关注，扩大自身的影响力，并为惠特拉姆政府时期土著政策的大调整打下了基础。

（二）对政府的影响

1967年的全民公决为联邦政府直接参与土著事务开辟了道路，但是最初几年联邦并没有行使自己在土著事务上的权力，土著居民事务仍由各州负责。公决结束后召开的两院会议上，政府议员文特沃斯（Wentworth）提出政府的政策应从长期和短期两个层面来考虑。长期政策的立足点是联邦应和各个州合作，而不是接管各个州在土著居民福利事业上的工作，相反，应给予州更多便利的资源和条件，在土著事务上与各州开展密切合作。他还表示：“我们（指联邦政府）不应该假设自己要承担过多的父权权威，而应努力让土著人自己尽可能地参与到与自己有关的一些决策中，帮助土著人重建他们自己的权威。”②

对于州政府来说，他们在土著居民事务方面得到了来自联邦政府的合作，特别是资金上的援助，例如联邦政府设立的土著居民事务办公室，为需要的地方提供资金，文特沃斯提到的联邦短期政策中也包含向各州提供额外资金的内容，他提到：“在接下来的十二个月里，应该有一个立即授予各州在土著福利项目方面的额外开销的法案。”②

但是，联邦政府和州政府都对土著居民事务负有责任，也产生了一些消极的影响。1967年的全民公决在联邦和州及地区政府之间建立了新的关系，除了双方在土著居民事务上的合作关系外，也造成了它们彼此间的相互推诿，两级政府都试图将土著居民政策的失败归咎于对方，并将责任和代价从自己身上转移开。最近的一个例子是，媒体对一些社区的性犯罪和其他社区的帮派暴力高发生率的调查作出了负面报道。联邦土著事务部长马尔.布拉夫（Mal Brough）指责北部地区政府没有把警察部署到暴力猖獗的社区。尽管他说得完全正确，即没有警察部队的2500人的社区将有法律和秩序问题，但这是一个简单的反应，只侧重于指责和转移矛头。同样没有帮助的是北部领地首席部长克莱尔.马丁（Clare Martin）的回应，他断言问题在于联邦政府未能提供足够的住房、卫生和教育服务。[5]

（三）对政党的影响

1967年举行全民公决的提议得到澳大利亚政党的积极支持，各政党在土著事务上保持一致行动。但是公决后，由于土著人期望政府立即开始采取行动，解决他们的问题，于是各方开始制定政策，争论和分歧也随之而来。

1967年后，联合政府在土著居民问題上仍是不作为，而澳大利亚工党（ALP）很快采取行动，使他们的政策和他们的对手产生了差异。1971年，该党的扩大政策谈到了一个劳工联邦政府应承担“1967年公民投票赋予土著居民和岛民权利的最终责任”，它提到土著人民应得到的“工作的标准工资率”，并谈到土地权，这将“带来对这些土地上的矿物的充分权利”。关于北部领土，它要求给予土著人民在北部领土立法委员会中的“特别代表权”。

1967年全民投票虽未能在很大程度上改变澳大利亚土著居民的生存状况，公决后政府的很多承诺也未能兑现，但是由于它提高了土著人的期望，因此它的实际意义是明确的。从某种程度上说，它代表了始于20世纪60年代初、终于20世纪70年代初的十年变革，其象征意义也是显而易见的。这些得到提高的期望推动了待解决问题的议程的制定，使所有人都感到满意，十年的变化预示着联邦将越来越多地参与其他政策领域的工作，而这些政策领域以前曾是州的责任（例如卫生、教育、保育）。1967年的全民公决作为澳大利亚土著政策的一个转折点，既是澳大利亚人接受土著居民的一个开始，也为联邦政府有关政策的转变奠定了基础。

注 释：

①Commonwealth/State policy consequent upon referendum on Aborigines，A1209，1967/7512，National Archives of Australia.

②Statement in 1967 Hansard（Senate and Representatives） on referendum on sections （51 xxvi） and 127 （Aborigines） of the Constitution，A452，1967/2133，National Archives of Australia.

参考文献：

[1]骆介子.澳大利亚建国史[M].北京：商务印书馆，1991.

[2]杨洪贵.澳大利亚1967年宪法改革及其对土著问题的影响[J].世界民族，2007（3）.

[3]John Gardiner Garden.The 1967 Referendum-history and myths[M].Canberra：Research Brief，2007.

[4]Scott Bennett.The 1967 Aborigines Referendum[M].Canberra：Year Book Australia，2004.

[5]Larissa Behrendt.The 1967 Referendum：40 Years On[J].Australian Indigenous（special edition），2007（11）.

作者简介：何春丽（1995—），女，安徽东至人，单位为苏州科技大学，研究方向为英联邦国家历史文化。

（责任编辑：李直）