调解助力环境纠纷解决

陈彦鸿 刘嘉

当前我国经济社会发展和改革进入攻坚期和深水区，社会结构的变动和利益关系的调整使各种矛盾凸现，特别是在一些行业专业领域呈易发多发态势。生态环境领域也不例外，随着社会公众环境保护维权意识不断增强，行业内的民事纠纷已成为当今六大热点社会矛盾之一。

因污染排放、生态损害引发的矛盾纠纷和群体性上访事件频繁发生，环境公益诉讼、民事私益诉讼以及生态环境行业性、专业性人民调解案的发生率也随之上升。而发生在生态环境领域的民事纠纷和矛盾，往往带有明显的行业性、专业性特征，其适用生态环境的法律法规数量繁多，加之行政规章、标准、司法解释也在不断更新，因此借助行业、专业的力量，加强生态环境法律服务，进一步完善矛盾纠纷多元化调解机制势在必行。

生态环境领域需要多元化解机制

生态环境部历月发布的全国环保举报投诉办理情况显示，广东省举报投诉量一直居全国之首。可见，广东省在经济持续快速发展中，环境污染的历史积累和发展中的环境负荷重压尚未缓解，而人民群众对美好环境质量的需求和期盼，以及公众维护环境权益的意识，却日益剧增。

越来越多的环境纠纷被诉至法院，通过环境刑事诉讼、民事公益诉讼、民事私益诉讼等司法途径来谋求解决。各类环境诉讼案件不仅数量与日俱增，且占用了大量的司法资源，法院与检察院的负担日益加重。而且涉及环境类的矛盾纠纷行业特征明显，专业性很强，对纠纷原因的查明、因果关系的确定以及举证、损害评估鉴定都有一定的难度，推高了诉讼成本，延迟了审批执行周期。

因此，仅仅依靠司法诉讼途径，已难以满足社会高质量、高效率解决环境问题的需求。这在世界各国都是一个普遍存在的难题，欧美许多国家先后提出了各种替代性纠纷解决方式，被称之为ADR，即矛盾纠纷的非诉解决机制，这是值得借鉴的。

调解对解决环境纠纷的优势

现阶段环境纠纷往往与当事人的生存根本利益相关，故双方当事人矛盾积怨颇深，对抗性极强。相比之下，作为一种由中立第三方辅助当事人以谈判方式解决争议的有效机制，调解对解决环境纠纷，有着诉讼无法比拟的优势。

调解有着天然的友好性。环境纠纷的双方当事人为了维护自身利益往往会采取强硬立场，在诉讼中更是剑拔弩张，即使最终以司法判决的形式解决纠纷，但是双方的积怨也未必能够化解。而调解过程往往能够保持一种友好的气氛，且调解中的各方当事人享有极大的自主权，当事人可通过“有商有量”的形式来实现对利益纷争的取舍，不仅有利于矛盾纠纷的彻底化解，更彻底避免了环境纠纷冲突升级。在这种自主性强、友好氛围下达成的调解协议，其公平性往往也能够得到双方认可。

调解对于中国社会而言，具有天然的文化优势。虽然调解无法向法院审判一样给出当事人一个谁是谁非的精确判断，但是环境纠纷往往发生在人们生产与生活的周边，调解有助于修复与人之间的社会关系，可以充分避免因为当事人对簿公堂而“世代交恶”。

调解私密性较好。审判的结果根据我国的法律规定是向社会公众公开的，而调解一般都是在不公开的状态下进行，有利于保持各方当事人良好的社会形象，不会因纠纷而带来负面影响。对于纠纷中的肇事方而言，他们在很多时候都具有不将争议公开解决的强大心理需要。调解正好可以迎合保密性、私密性的要求。当然，也不能因此就认为调解机制可以被人为地利用来掩饰罪责或者不可告人的秘密。比如在环境民事公益诉讼中，代表社会公众利益的一方与污染者达成调解协议，必须依法公告接受社会的监督，从而保证所达成的调解协议是公平正义的。

调解有高效性和低风险性。调解往往能够在较短时间内完成对矛盾、纠纷的处理，从而降低纠纷解决的成本，减轻当事人的负担。此外，调解中不仅容易达成和解，而且和解协议易于被当事人自动履行。即使经过调解各方当事人仍无法达成和解，当事人也不必担心在调解中为达成协议而作出的让步不利于后续诉讼程序，这就是调解的低风险性。

综上所述，调解对于化解社会各类纠纷，不仅限于环境纠纷，都具有很强的吸引力。党的十八届四中全会，从推进依法治国的高度，提出了“完善矛盾纠纷的多元化解机制”，构建“以政府为主导、企业为主体、社会组织与公众参与的多元化解矛盾纠纷机制”。并提出要完善行业性、专业性的人民调解工作，促进部门之间协调配合机制，依法及时化解行业专业领域的矛盾纠纷，维护行业专业的正常秩序，维护社会的和谐稳定。而且把人民调解工作定位在多元化社会矛盾的基础工作、解决行业纠纷的“第一道防线”。

可以说，行业性、专业性人民调解工作是我国人民调解工作的一项创新，它与法院调解、行政调解、仲裁、协商、磋商、约谈等方式共同构成矛盾纠纷非诉解决机制。

调解在环境公益诉讼中的适用

2003年至2017年9月17日期间，被告陈某在广州市增城区新塘镇与黄埔区九龙镇麦村（原广州市增城市管辖）交界处林业用地范围内开山采石，并于2006年6月27日设立广州市裕丰石场有限公司，由陈某担任法定代表人负责经营活动。

2005年1月1日至2017年9月17日，广州市裕丰石场有限公司在开采岩石过程中，违反国家土地管理法规，在未经相关管理部门许可的情况下，對位于黄埔区九龙镇麦村的林地共377亩进行非法开采，造成该377亩林地原有地表植被和林业种植条件严重毁坏。

林业资源对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，被告破坏国家林业资源，损害了生态环境功能及社会公共利益。广东省环境保护基金会作为原告于2019年5月7日向广州市裕丰石场有限公司及其经营负责人陈某提出环境公益诉讼，要求被告恢复被毁坏的涉案林地功能至原状，并种植养护苗木直至成林，并赔偿2005年1月1日至2017年9月17日期间损害林地造成的生态环境服务功能损失费，同时在《中国环境报》向全国人民赔礼道歉。

2019年5月23日，原告与被告在法院主持下进行庭前调解，最后原告与被告达成调解协议：被告在调解协议生效之日起六个月内，清理涉案林地现场，恢复被毁坏的涉案林地功能至原状，并种植养护苗木直至成林，在此期间每年5月份在广州市黄埔区检察院组织下，配合执行法院及原告、林业行政主管部门等相关单位，到涉案林地现场查看林地修复情况，接受司法、行政、原告及社会监督;被告在调解协议生效之日起三个月内，在位于广州市黄埔区天麓湖森林公园内“检察公益诉讼教育基地”种植价值120万元的苗木工程，并经林业主管部门验收合格后抚育养护三年;被告在调解协议生效之日起一个月内在《中国环境报》上公开书面赔礼道歉。

本案通过法院调解结案，被告对于自己的违法行为认识深刻，自愿主动履行修复生态环境的义务，不仅节省了司法资源，从效果上，真正达到了惩戒与教育相统一的司法效果。

调解在环境私益诉讼中的适用

2018年2月2日，广东省环境保护纠纷人民调解委员会在广东省生态环境厅正式揭牌成立，成为国内首家省级层面环保类的行业性专业性人民调解机构。

成立伊始，广州市白云区人民法院在受理春某花园噪声污染案后，第一时间委托调解委员会进行人民调解。2018年5月21日、22日，调解委员会分别收到原告（陈先生、黄女士）、被告（春某花园业主委员会、广州汇某物业管理有限公司）的《人民调解申请书》，噪声污染责任纠纷案各方当事人向调解委员会提出调解申请。

接到申请后，调解委员会于5月25日决定受理，并迅速成立调解小组，并由陈彦鸿担任调解组组长，同时邀请了长期从事环境噪声与震动监测、研究、评价工作的广东省环境保护产业专家委员会委员（大气噪声组副组长）、广州市环境保护产业专家委员会副主任卢庆普协助调解。

5月31日，调解委员会组织相关各方进行调解，当天白云区人民法院环境资源庭会同调解小组和卢庆普前往该小区，充分听取原告的诉求及被告的辩论意见，同时前往案件所涉噪音污染源现场进行实地勘查。经过专家严谨细致地分析及法院工作人员的释法说理，双方当事人对本起噪音污染纠纷起因有了全面认识，并促成了初步的调解意向。

7月12日晚12：00-13日1：00，白云区法院环境资源庭、卢庆普工程师、调解小组和噪声检测公司一起到春某花园事主家里，进行采集声音数据实验。检测报告分析结果为：敏感点评价为A声级昼间达标，夜间超标，倍频带声压昼间和夜间均存在超标的情况。7月23日，调解小组、卢庆普工程师在白云区法院召开技术商讨会，传达检测报告的内容，通过此次诉前调解，原被告双方均承认检测报告的内容，并明确表示会承担自己应承担的责任。至此，调解委员会调解小组的工作已经取得实质成效。后续因应该由谁承担责任两被告未达成一致意见，最终法院判决由两被告承担降噪责任，并限期解决。

目前我国环境纠纷呈现出群体性和复杂性等特点，笔者认为，我们应该尽快总结环境调解的先进经验，整合司法系统、行政部门、环保机构、人大政协、专家学者、民主党派等社会各方力量，形成联动多元的环境调解机制，以应对日益加深的环境风险和由環境问题所引发的公共危机。

调解制度所具备的灵活性、非正式性、充分的主体参与性以及高效、廉价和保密等优点在总体上与现代社会的纠纷解决需求是相吻合的。调解不仅是一种化解纠纷的方式，更为公民参与公共治理介入司法活动保驾护航，同时化解法院司法压力负担。广东省环境保护纠纷人民调解委员会将健全“诉调对接”工作制度，接受法院委托参与庭前调解、法庭调解和专业调解;进一步强化与法院及环保部门之间的协调联动，畅通人民调解的工作渠道;加强人民调解员队伍建设，确保人民调解在多元化纠纷机制中的基础性作用和第一道防线作用得以充分发挥。