整体性政府视角下高温热浪应急管理的协同联动机制研究*

程顺祺，王少谷，陈 晨，许彬坤，李雅婧，邹秀琦，祁新华,4

(1.湿润亚热带山地生态国家重点实验室培育基地, 福建 福州 350007；2.福建师范大学 地理科学学院，福建 福州 350007；3.福建医科大学附属福州市第一医院 内分泌科，福建 福州 350007；4.福建师范大学 地理研究所，福建 福州 350007)

高温热浪指气温高、湿度大且持续时间超过3 d的天气过程[1]。高温热浪在世界范围内愈演愈烈，自1850年有现代测量数据记载以来，21世纪最初的10年是最热的10年[2]， 2015-2017年则是最热的3年[3]，中国的情况基本相似[4]。作为一种严重气象灾害，高温热浪会威胁公众健康甚至生命安全。21世纪最初的10年与1990年代相比，死于干旱、洪涝和风暴的人数在减少，死于冷冻的人数增长了89%，而死于高温热浪的人数却增长了22倍[2]。不仅如此，高温热浪会增加能源消耗、影响社会生产活动并可能导致暴力犯罪和群体冲突事件[5-6 ]。为了应对日益加剧的高温热浪事件[7-9]，各国政府开始强化相关的应急管理，在1995年的芝加哥与2003年的欧洲高温事件中，热浪应急能力的欠缺和部门间协调的困难更是引起重视[10-12]。事实上，我国政府已经意识到气象灾害协同应对机制的重要性，但相对于旱涝、台风等极端事件，高温热浪的应急管理实践受到关注的时间明显偏晚，部门协同联动进展更为缓慢[13]。在学术界，国内针对高温热浪适应的研究工作还局限于常规的观测研究、模拟与预估[14-18]，相关的应急管理尤其是协同联动的成果更为鲜见。

随着高温热浪强度增长和影响范围扩大[19]，我国高温热浪的防御形势日趋复杂化，应急响应不到位、联动机制不完善、衔接欠流畅、效率不够高等弊端可能会被“放大”。当下，管理机制的协同程度直接决定了政府的灾害治理绩效。显然，当前我国薄弱的协同联动机制已经成为气象灾害应急管理工作的掣肘，亟待加强研究。鉴于此，本文基于整体政府的视角，对高温热浪协同联动机制进行初步的探讨，以期对后续制定高温热浪的适应政策和措施提供科学依据。

1 当前我国高温热浪应急管理的问题解析

1.1 政府和公众对高温热浪潜在危害认识不够

随着全球气候变暖和城市热岛效应的加剧，大部分陆地地区可能增加的高温热浪事件将对人体健康、工农业生产等产生严重影响[7,9,20]。仅以高温热浪对生理健康的影响为例，高温热浪对因卒中[21]、高血压[22]乃至整个循环系统疾病[23-24]而触发的死亡表现出一定滞后性和累积性[25-27]，对孤寡老人、缺乏制冷设施的贫困户以及外业工作者等脆弱性群体的影响相对较大。但是我国公众对于高温热浪的危害认知程度偏低[28]，正确的应对和适应能力也有待提高[29-30]。

本研究团队于2013年和2015年分别在河南与福建选择有代表性村庄进行入户调研，数据结果显示，民众对高温热浪危害健康的低水平认知的现象已有一定的改观，但总体上的风险感知程度仍然不高：仅有10.77%的受访者认为高温热浪对健康的影响不大或丝毫没有影响，47.47%认为有一些影响，另有40.07%认为影响比较大甚至非常大；在具体症状方面，受访者因高温热浪而产生头晕(58.92%)，口渴与大量出汗(55.56%)，肠胃不适(51.52%)，不舒服、焦虑(51.18%)等症状的比例均较高(图1)。在高温热浪的感知及其影响方面，虽然84.51%的受访者明确认为“本地已经变热”，但受访者认为这种变化对其个人与家人的生产与生活影响非常大、影响比较大的分别仅占12.79%与35.69%，仍有50.17%的受访者认为仅有一些影响甚至没有影响。由于高温热浪的风险感知程度是受访者采取适应策略的前提与基础[31]，对其影响重视不够，应对策略也就相对缺乏。

西方国家已经将高温热浪作为重大的灾害性天气之一加以防范，而我国近年来才开始关注这种灾害性天气，其风险仍然处于被低估的状态。如健康风险，官方的统计往往无法全面反映出受热浪影响的真实患病情况，而且由于收割效应[32-34]，人们陷入健康危害多发于高温天气初期的误区，其滞后性和累积性往往导致防护时间错位和风险加剧。不仅如此，高温影响了人体机能并反映在劳动生产率上：外业工作人员不得不缩短工作时间、降低工作强度，而长时间在空调房工作的人员往往加大了心血管、呼吸系统疾病的患病风险。高温热浪对中低收入国家劳动生产率的影响，是全球气候变化的最主要经济影响[35]。根据本研究团队调研结果，中部与西部的受访者中分别有83.33%与67.97%表示近期因高温热浪而遭受一定的经济损失，但还有40.97%和58.82%的受访者认为受其影响一般甚至完全没有影响。

1.2 政府部门应急部门联动机制相对薄弱

高温热浪的隐蔽性、链性特点决定了其防范需要多部门合作。如若部门协同联动机制薄弱，即使预警及时，后续的行动环节也会导致一连串的问题。本研究团队于2018年7-8月在华南高温热浪典型区域厦漳泉城市群针对政府部门所作的高温热浪协同联动与应急决策调查发现，81.38%的政府工作人员认为协同联动与应急决策的主体应该是政府各职能部门，在施行意愿上，仅有3.45%的政府工作人员明确表示不愿意(图2a)。这反映了当地政府部门已经意识到高温热浪协同联动的主体所在，认识到协同联动机制在应急工作中的意义，因此施行意愿也较为强烈。

但是，在高温热浪的应急管理中，当前政府部门协同联动所存在的问题涉及多方面：在认知水平上，仅有17.24%的政府工作人员对协同联动了解较多或非常了解，了解较少甚至不了解的比例将近一半(图2b)，这无疑增加了后续实施的难度；在实施现状上，认为较多达到或完全达到部门协同联动占25.52%，大部分停留在较少达到的状态，甚至有28.97%较少达到或未达到(图2c)；关于实施的主要障碍，除了应急预案缺乏或不完善(51.03%)外，部门利益不协调，各自为政也颇受认同(49.66%)；加强各部门之间配合(28.89%)和明确各部门的职责与工作流程(28.14%)也成为民众所期待的改进之处。联动机制相对薄弱往往导致高温热浪应急体系的不顺畅：在横向上，虽然涉及应急管理的部门较多，但或因力量分散、各自为政，加之预案的指向性不强形成应急缺位，或因自成体系、缺乏信息交换导致职能交叉，形成越位；在纵向上，依据高温热浪规模和影响来实施分级分类管理，地区之间缺乏沟通与衔接，部门之间也缺乏一个强有力的综合协调机构[36]。

图1 高温热浪对生理影响情况

图2 高温热浪协同联动与应急决策的施行意愿、认知水平和实施现状

1.3 高温热浪应急保障能力相对不足

在全球气候持续变暖的背景下，灾害预报、评估和应急物资和人员保障等三个方面的保障能力相对不足：①预报信息欠精细，综合监测体系建设不完善。除了气象系统发布的天气预报外，我国上海[37]、南京[38]、哈尔滨[39]等城市都通过建立高温健康预警系统来预估并发布高温健康风险预警信息。但该系统主要覆盖城市且提供的健康保障不充分，忽略了高温与大气中致敏原以及污染物等其他环境因素的交互作用[40-42]。动态的高温热浪风险地图功能开发不够充分，监测范围、精度和准确度还有待提升，预警信息及时发布的渠道相对有限。②精细化的行业风险评估普遍缺失，对应急管理帮助有限。高温热浪往往诱发次生或衍生灾害，但灾害预报及其对具体行业可能影响的分析过于粗浅，这很大一部分也是由部门协同联动薄弱造成的，如气象部门很难获取农业、水利、卫生、交通、电力等部门的数据资料，这导致高温热浪对农业生产和粮食安全、水资源安全、公共卫生的风险评估信息不准，以至于应急准备不充分，政府决策也缺乏针对性。③应急物资和人员保障系统还不健全。应急物资的储备管理缺乏科学性，不但没有对资源进行优化配置，而且给调度工作增加困难。如落后地区的水电供应跟不上，医院常态化超负荷运转，消防隐患排除不到位，社区、居(村)委会的组织协调作用弱，统筹、指挥、管理数字化程度较低等往往加重了救灾阶段的负担。

2 高温热浪应急管理体系的理论基础与体系结构

2.1 我国高温热浪应急管理体系的理论基础

我国高温热浪应急管理体系的理论基础主要包括整体性治理和自组织理论。整体性治理以公民服务需求为基础，以协调、整合和责任为治理策略，依托现代信息技术的发展，通过完善政府内部机构与功能、与社会外部主体间加强协调合作，最终达成对原先碎片化的公共部门内外关系的整合，实现管理的一体化和资源信息共享[43]。

当前，政府部门中存在信息孤岛、协调低效率和职责同构[44]等现象。应对频发的高温热浪，除了加强高温热浪的预警研究来应对突发的气象灾害，如何提高政府间的联动，减少信息孤岛的发生，提升工作效率，最大限度地降低灾害带来的损失成为关键。主张管理由分散到集中、由部分到整体、由破碎到整合的整体性治理，为解决高温热浪应急管理中如何协调政府内部应急主体及整合社会外部力量提供了思路。我国应急管理部的成立整合了原有的应急力量和资源，但跨部门协同的重要性不亚于大部制改革[45]。相关整体性治理理论框架下的高温热浪应急管理应该重视信息、组织与制度在其中扮演的角色与地位。如此有助于灾害相关信息得以快速传递并汇集，促进政府协调过程中各主体履行职能，相互配合协作，提高政府协调工作的效果，实现灾害有效治理。

自组织理论中的协同学研究的正是系统内要素间的协同机制，要素间的协同是自组织过程的基础，各序参量间的竞争和协同作用是系统新结构生成的根源[46]。传统的组织机制在应对自然灾害往往层层上报，遵照上级决策执行，决策程序机械烦琐，无法快速响应，处置缓慢[47]。而自组织系统是开放的，其内部的复杂构成要素的联系呈非线性并由此形成了复杂的反馈调节机制。该机制能在不同外部输入的情况下通过协同作用达到系统的稳态，协同联动恰是基于这个开放且复杂的巨系统对外部影响做出调整和完善，使系统不断优化。

2.2 全维度结构模型

整体性治理理论中，“协调”涵盖协同和整体性运作、信息系统协同、机构间对话以及协同计划与决策等理念，而“整合”则意味着通过发展共同的组织结构、合并专业实践和干预活动来将协调的理念付诸实践[48]。利用整体性运作中整合的基本思想，围绕使命重组部门，旨在实现组织结构的扁平化和组织方式的网络化。侧重于组织重塑的整体性运作和强调高效运行的自组织形式，为灾害应急管理提供了新的思路：通过构建一个信息技术平台整合现有组织体系，以实现决策协同和救灾力量的优化整合。只有通过协同能力的建设，充分调动公共部门内外应急资源，实时分享灾害情报，降低应急资源配置成本，才能提高区域内高温热浪应急管理水平。基于整体性治理框架，结合高温热浪灾害的特点，本文提出整合水平协同、垂直协同、决策协同为一体，促进高效应急的“三维结构模型”。

高温热浪灾害的链性特征强调对现有行政管理方式的水平协同，即充分发挥政府及灾害管理相关部门的能动作用。构筑以应急管理部门为核心，涵盖气象、卫生、公安、交通、电力、消防等多部门构成的网络结构。应急管理部门要注重加强与其他部门常态化的合作，如与卫生部门加强公共卫生事件处置的协同，与公安部门加强社会安全事件处置的协同等。

高温热浪的跨界性要求建立各级政府上下联动的工作关系，实现区域间的联动，即基于现有行政体制的垂直协同。垂直协同建立在水平协同的基础上，不仅要协同行政区内部不同部门的应急行动，还要依托具体的区域应急联动机制以规范区域间的合作，协调好不同行政区域间的关系，以实现资源的利用效率的最大化。高温热浪应急响应要遵循分级负责的原则，只有灾情达到一定级别，应急管理部才作为指挥部门协助中央政府组织应急响应工作，其他情况下由各级地方政府负责协调处置。此外，针对高温热浪覆盖面广的特征，要特别强调基层社区(村委会)对应急管理的作用，全方位调动社会各界减灾力量的积极性。

为了充分发挥垂直协同和水平协同的再协同，则必须通过制定法律政策、工作指南和预案体系来约束各方、凝聚各方，实现决策协同。决策协同体系上至中央政府，下至社区村委，以政府及其应急管理部门为主导，贯穿了高温热浪应急管理的减灾、备灾、救灾和恢复全流程(图3)。相比于地震等地质灾害发生的即时性，高温热浪持续时间较长，是致灾因子、孕灾环境、承灾体三者缓慢作用的过程。减灾阶段旨在降低风险，通过进行高温热浪风险区识别及脆弱性评估与分类，识别区域内高温热浪脆弱性差异及其形成机制，进而围绕低碳发展和完善规划与管理体制等诸多方面提高区域对于高温热浪的适应能力；备灾阶段，通过密切重点区域气象要素，建立监测数据共享机制，优化应急预案体系以便于区域间和部门间的有效衔接，形成高温热浪灾害评估和情景模拟机制；救灾阶段旨在减少损失，通过综合灾害信息启动应急响应，监督各参与主体的执行情况，根据反馈执行的情况动态地调整使用行动方案，达到自适应的效果；恢复阶段，评估高温热浪所造成的影响，对应急管理工作进行总结、完善，注重个体和社区层面的作用[49]。

图3 高温热浪应急管理的三维结构模型

事实上，在现有政府组织体系上构建的决策协同的基础上，可以构建起水平方向上协同配合，垂直方向上整体联动的立体网络结构，即自组织系统，以实现纵横间的优化配置。同时，该系统也是一个多元化的网络，不同层次、不同功能节点的信息无障碍传递，对跨区域的联动尤为适用。更重要的是，自组织系统不仅能在灾发时快速响应，其所具有的复杂因果的反馈调节机制还有助于应对瞬息万变的灾害态势。

3 高温热浪应急管理体系的联动模式和要素构成

3.1 全流程联动模式

全流程联动模式由高温热浪应急管理部门、部门指挥中心两层应急联动指挥枢纽以及各个执行部门通过信息传递网络连接在一起(图4)。视高温热浪的级别决定由部门指挥中心直接处置或是将灾害信息上报应急管理部门，由其协同各部门指挥中心及其下属的执行部门共同处置。应急管理部门侧重于高温热浪应急的协调、决策和监管，部门指挥中心主要履行对分部门业务的响应，并责成执行部门处置高温热浪及其次生、衍生灾害。如气象指挥中心、医疗救助中心、水电调运中心等分别承担监控预报、物资保障以及能源供应等工作。此外，气象指挥中心还承担着对接媒体，及时发布高温热浪态势，引导公众参与自救的重要功能。

图4 高温热浪应急管理的协同联动模式

上述协同联动模式的建立让应急管理部门和部门指挥中心做到职能清晰、重点分明，救灾时可以直接利用当前的行政体制，无须重建特定的应急管理组织机构，多部门共建共享信息资源将其进行整体性规划和整合，有助于应急过程的快速响应和高效联动。

表1 全尺度要素构成的时空序列

3.2 多尺度要素构成

高温灾害脆弱性热点区以高温胁迫较高或社会经济欠发达地区为主；而高温灾害风险热点区域以人口密集、经济较发达的城市区域为主[50]。故应对高温热浪的区域联动不仅发生于子区域之间，特别是沿海-内陆的联防，更存在子区域内部，特别是城乡之间的联防。高温热浪应急管理体系的要素构成如下：空间上按照一定的机制把不同行政区各政府的相关部门及其资源加以整合、协调，建构跨区域的联动机制体系(图5)；时间上基于已建构好的区域联动机制，依据高温热浪的不同态势，快速有效、循序渐进地启动相关的功能模块(图6)。

图5 高温热浪协同联动的空间序列

图6 高温热浪协同联动的时间序列

在协同联动过程中，开放环境中的联动区域(部门)与外界区域(部门)共享气象信息、专业救援队伍和应急装备等。次区域(部门)之间的博弈是非线性的，使得系统偏离平衡，但调节物质循环和能量流动的正负反馈复合而产生协同效应，促进系统演化，推动联动机制有序发展。空间序列上，由信息传输机制、决策指挥机制、资源保障机制、救助抢险体制、利益平衡机制等构成(表1)。联动区内的各个地区要树立大局意识，打破狭隘的属地管理体制，按照该系统明确高温热浪发生前各区的协防责任和发生后的联动责任，救灾时通过区内的优势互补，快速平衡地区间的抗灾力量，发挥整体效应。时间序列上，高温热浪应急管理的运行可分为“常态”和“非常态”，“常态”着眼于减灾，“非常态”专注于救灾。当然，在深化区域共同体中信息共享是关键，除了设立联合的决策指挥平台，还可以辅之以联席会商制度，在每年夏季前、中、后分别开会沟通交流情况，制定并完善联防协议，细化联防内容和各地区职责。

4 结论与讨论

建立技术先进、资源共享、及时联动、统一指挥、联系政府内外的应急联动体系，是政府部门处置突发事件有力、有效的保障。随着我国可预见的不断增加的高温热浪风险态势，建立高温热浪协同联动应急管理体系，既是保证人民群众身心健康和社会生产效率的需要，也是提高政府应急管理效率的必然选择。鉴于此，本文基于整体性政府视角，通过探讨高温热浪应急平台的联动建设，利用现有政府组织体系构建全维度结构模型，并尝试建立全流程的联动模式，最后分别从时空尺度对其运行机制进行分析，以保证高温热浪应急管理的成效，为高温热浪应对政策和措施的制定提供参考。

本文的应急管理体系是基于整体性治理和自组织理论而构建的，通过部门间、区域间的政策协同破除条块分割支离破碎的现状，构建起的多元化、开放性，具有自组织和动态演进特征的协同网络，实现了应急管理全流程资源的优化配置和灾害信息实时共享和综合研判。该体系基于现有的行政体制构筑协同网络，通过信息传递迅速整合和动态调整多元应急力量，实现全流程联动，其要素构成还遵循一定的时空序列：不仅要在常态和非常态下所采取相应有针对性的管理流程，而且调用多个子系统进行全流程的控制以实现区域联防。

由于高温热浪具有隐蔽性、链性的特征，其应急管理协同联动体系也是一个较为庞大和复杂的工程，本文的探讨毕竟存在一定局限，今后该机制的优化要注重“软件”支持和“柔性”管理。首先，要在常态化下制定各种与高温热浪风险管理相关的法律，以规范垂直和水平协调过程中的组织和个人行为。第二，高温热浪协同联动虽然是以政府部门为中心，但是社会组织、媒体、公民、企业等主体的力量也不可容忽视不可小觑，要实行“柔性管理”策略，充分调动和保护他们的主体意识，最终提升整个应急管理工作协同联动的水平。