废与存的探讨：收容教育制度该何去何从

摘 要：收容教育机制在历史上曾经和劳动教养制度配套，是我国法律体系的重要组成部分，在维护我国社会稳定方面发挥了重要作用，是打击卖淫嫖娼行为，净化社会风气的重要保障。2013 年劳动教养的废止，引发了人们对收容教育的质疑。作为劳动教养的衍生物，收容教育不仅与其沾亲带故，而且存在同样的法律硬伤。对于这样一种病症缠身的制度，原封不动、安常习故显然已不合时宜，必须坚决地予以改造革新。但是，对一制度是快刀乱麻、壮士断臂，还是分风劈流、刮骨去毒、纳入其他的法律框架予以严格的规制，这才是需要决策者精心考虑的。

关键词：收容教育；存废；教育功能

2018年12月25日，全国人大常委会法工委建议废止收容教育的消息一经报道，一石激起千层浪。法工委主任沈春耀称：“近年来，收容教育措施的运用逐年减少，收容教育人数明显下降，有些地方已经停止执行。通过调研论证，各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识，启动废止工作的时机已经成熟。”

这是否意味着作为行政措施存在了20多年的收容教育制度或将走入历史？

一、收容教育制度的历史解读

（一）收容教育制度产生的背景

收容教育制度是历史产物。1991年9月4日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》（以下简称“决定”）。“决定”开宗明义，“为了严禁卖淫、嫖娼，严惩组织、强迫、引诱、容留、介绍他人卖淫的犯罪分子，维护社会治安秩序和良好的社会风气”，决定“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”

根据“决定”精神，1993年9月，国务院制定发布《国务院关于卖淫嫖娼人员收容教育办法》（以下简称“办法”）。“办法”规定，收容教育，是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以外进行性病检查、治疗的行政强制教育措施。县级公安机关即可决定收容教育，收容教育期限为6个月至2年。

收容教育制度由此而生，是针对卖淫嫖娼人员制定的强制性教育改造制度，是在刑法和行政处罚之间限制公民人身自由的制度。

（二）收容教育制度的功能定位

历史产物自然也能发挥一定的历史作用。正如全国人大常委会法工委主任沈春耀在《关于2018年备案审查工作情况》的报告中所述，“收容教育制度实施多年来，在维护社会治安秩序、教育挽救卖淫嫖娼人员、制止不良社会风气蔓延等方面发挥了积极作用。”

2010年，国务院对《卖淫嫖娼人员收容教育办法》进行修改，“对卖淫、嫖娼人员，除依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第66条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。收容教育的期限是六个月至二年，主要是对卖淫嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育，组织参加生产劳动，以及进行性病检查、治疗。”

在2006年颁布施行的《治安管理处罚法》第66条中规定“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”

根据《卖淫嫖娼人员收容教育办法》和《治安管理处罚法》的相关规定，可以看出收容教育制度事实上具有三种不同的功能：惩罚功能、教育功能和医疗功能。

1、惩罚功能。《办法》规定对卖淫、嫖娼人员，依照《治安管理处罚法》第66条的规定进行处罚，通过对违法行为人剥夺一定的财产或者人身自由而实现“公法”的惩罚功能，即威慑和预防此类违法行为的再次发生。

2、教育功能。收容教育，是对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动的行政强制教育措施。它是通过限制违法行为人的人身自由，强制性地予以法律教育、道德教育和生产劳动，以消除违法行为人的恶习，实现教育功能。

3、医疗功能。强制医疗，是指对患有性病的卖淫、嫖娼者，强制予以治疗，以恢复其健康，避免疾病传播。

二、收容教育制度的致命弊端分析

收容教育制度施行的这20多年来，一直是饱受法律界人士诟病。最大理由是该制度可以限制人身自由长达半年至两年，是一种事实上的“服刑”，而且时间甚至比一些刑事判罚更为严厉，但却无需经过辩护和法院审判。

（一）相关法律冲突严重

收容教育制度的法律依据违反了《宪法》第三十七条中公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕的规定。《立法法》第8条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。《关于严禁卖淫嫖娼的决定》不是法律，其限制人身自由的规定，与《立法法》上述规定相冲突。而且，《立法法》第9條还规定：“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”因此，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》也与立法法相冲突。

（二）违反了“过罚相当”原则

我国收容教育措施的适用对象是实施了卖淫嫖娼违法行为的人，但从被收容教育人员人身自由受限制的程度看，收容教育事实上却比管制和拘役这两种适用于罪犯的刑罚还要严厉！首先，从期限上来看，收容教育的期限是6个月至2年。拘役是一种短期自由刑，最短不少于1个月，最长不超过6个月。而管制的期限为3个月以上2年以下。这两种刑罚均低于收容教育的期限。另外，从自由受限制的程度来看，被判处管制的犯罪分子在服刑期间，不羁押在监狱、看守所等执行场所中，仍留在原工作单位或居住地，也不离开自己的家庭，不中断与社会的正常交往，可以自谋生计，在劳动中与普通公民同工同酬，属于部分限制人身自由的开放性刑罚；被判处拘役的罪犯，由公安机关在就近的拘役所、看守所或者其他监管场所执行；在执行期间，受刑人每月可以回家一天至两天；参加劳动的，可以酌量发给报酬。而被收容教育的人员除了极少数特殊情况而申请外出个别天数外，其余时间都要收容于专门的收容教育监管场所，节、假日也不得回家。因此，属于行政违法行为的卖淫、嫖娼人员，所受到的收容教育惩罚反而要比某些行为构成犯罪的人所面临的惩罚还要重！这从整个制裁体系来看，明显有违“过罚相当”原则的要求，合理性存在严重问题。

（三）违反了“一事不再罚”原则

“一事不再罚”原则是我国行政法的重要原则，它指同一个违法行为，行政机关不能处以两次同种处罚。收容教育制度是否违反“一事不再罚”原则呢？对此，首先应对收容教育制度的法律属性作出认定。如果认定收容教育属于行政处罚或更严厉的刑罚，则与行政拘留并处就违反了“一事不再罚”原则；反之，如果认为收容教育不属于行政处罚或刑罚，则并处就不违反“一事不再罚”原则。收容教育制度可以限制人身自由长达半年至两年，本身就是一种事实上的“服刑”，甚至比某些刑罚还要严重，我个人认为收容教育一种实质意义上的处罚而非单纯的行政强制教育措施，因而先行政拘留再收容教育的行政行为明显违反了“一事不再罚”原则。

三、收容教育制度被废除后其功能如何接替完成

从以上种种原因分析来看，作为行政强制教育措施存在了20多年的收容教育制度成为历史应该是必然宿命了。但收容教育制度的三大功能定位是否在其被废除后如何接替下去是我们应当考虑的问题。

（一）惩罚功能的接替

借助于现行有效的法律（如《治安管理处罚法》、《刑法》）来惩处卖淫、嫖娼人员，制止违法或犯罪。对于卖淫、嫖娼但未触犯刑法的行政违法行为，完全可以按照《治安管理处罚法》的规定，处以罚款、拘留等行政处罚予以惩治。对于情节严重、构成犯罪的行为，则可依照《刑法》的相关规定予以惩处。事实上，收容教育6个月至2年期限的限制人身自由惩罚的实际严重程度，已经接近于2年以下有期徒刑的刑罚措施所带来的后果，如果担心取消收容教育制度后可能导致卖淫嫖娼行为泛滥的话，可以考虑修改刑法，将情节严重的：如实施多次卖淫嫖娼行为的、因卖淫嫖娼受到行政处罚后又再次实施卖淫嫖娼的、因卖淫嫖娼而造成严重后果等行为认定为犯罪，处以2年以下有期徒刑、拘役或管制。这样，依然可以达到收容教育措施的惩罚效果。

（二）教育功能的接替

收容教育制度的其中一大定位就是教育功能，可是卖淫、嫖娼人员被收容后，是在劳动，并不是在接受教育，同时也被限制了人身自由，变成了一种惩罚。广东省政协委员朱征夫提出“社会教育是不能和惩戒联系在一起的。”收容教育制度被废除后，除了相关现行法律的惩罚，其教育功能应当如何接替下去。这里其实可以参考社区戒毒的经验做法，对于多次卖淫嫖娼被抓人员，社区整合力量，与嫖娼人员签订协议书，对这些人员成立由家属、社区干部、公安以及卫生、民政部门人员组成的监护小组，期限可以考虑定为1年。对于就业困难的卖淫嫖娼人员，有关部门将通过劳动技能培训等方式给予帮助。

（三）医疗功能的接替

《办法》第 10 条规定了强制医疗，即“收容教育所对入所的被收容教育人员，应当进行性病检查和治疗。检查和治疗性病的费用一般由本人或者家屬负担。”收容教育制度如果被废除，而其他相关法律并没有提到相关的医疗问题，对于卖淫嫖娼人员，其带来的性病传播隐患极大，必须予以控制。因此，对于卖淫嫖娼人员在处罚之外的性病检查和性病治疗以及产生的相关费用是我们在废除收容教育制度后必须要解决的问题。个人建议，凡是被抓的卖淫嫖娼人员公安机关必须带其到相关医院或机构进行性病检查，其费用由公安机关承担而卖淫嫖娼人员承担。检查后患有性病的卖淫嫖娼人员治疗问题，可以参考《治安管理处罚法》中精神病人的责令严加看管和治疗措施（公安机关对精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，要求其监护人对其履行看管、治疗义务，避免再次实施违法行为的措施）。因此，对于卖淫嫖娼人员，家庭有能力解决治疗费用的由其自行承担，实在无力承担的卖淫嫖娼人员可以由政府出台相关规定对其进行求助治疗，而对于部分抗拒接受治疗的卖淫嫖娼人员可以由公安机关进行强制医疗，费用由公安机关承担。强制医疗机构应当定期对被强制医疗的人进行诊断评估。对于已不具有人身危险性，不需要继续强制医疗的，应当及时提出解除意见。

参考文献：

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[2]王晓英.我国收容教育制度的几点思考[J]. 中国浦东干部学院学报，2014，（11）.

[3]林希.论收容教育制度的存废[J]. 牡丹江教育学院学报，2016，（4）.

[4]叶良芳.废除抑或改造：收容教育制度的反思和检讨[J].政法论丛，2015，（4）.

作者简介：

皮中旭，硕士研究生，湖北警官学院治安管理系，讲师，研究方向：治安学。

*基金项目：本文系2018年度湖北省高校人文社科重点研究基地社会治安治理研究中心指导项目《废与存的探讨：收容教育制度该何去何从》（项目编号：2018C008）研究成果。