应以法律为底线进行综合治理

庄永生

近期，国家网信办发布消息称，指导组织“火山小视频”“抖音”“快手”等网络短视频平台，试点上线“青少年防沉迷系统”。这是有关机关在网络短视频行业领域首次尝试开展青少年防沉迷工作。显然，对网络企业防止青少年网瘾的社会共识和关注度，从PC电脑时代到移动智能手机时代一直经久不衰，尤其是随着移动智能手机时代让触网变得随时随地、让互联网的网络产品和服务复杂多元之后，显得更为迫切，也对整个社会的综合治理提出更高的要求。

当前，制约行政机关在防治青少年网瘾方面有所作为的最大问题，主要包括行业监管各自为战、互联网产品形态多元复杂、进一步的监管手段涉及公民的相关个人权益需要法律授权等几个方面。用一句话来概括，即缺乏统一的、跨部门的、可明确适用于全体网络行业、全部网络产品的统一立法，来对防止青少年网络沉迷的手段和措施进行详细的规范和授权。

如何通过立法形成行之有效的治理来防止青少年网络沉迷？近十年来有关机关一直在探索中不懈地推进。2012年修订的《中华人民共和国未成年保护法》对防治青少年网络沉迷作了纲领性的规定，其第三十三条明确：“国家采取措施，预防未成年人沉迷网络。国家鼓励研究开发有利于未成年人健康成长的网络产品，推广用于阻止未成年人沉迷网络的新技术。”该法律作为未成年人保护的基础立法，为防止未成年人沉迷网络有了法律依据。

在此基础上，有关国家机关依照各自主管职能，针对网络行业进行进一步的规范立法。在2005年6月，新闻出版总署牵头组织有关部门、行业组织、专家、教育工作者、家长等与未成年工作有关的各方，制定出《网络游戏防沉迷系统开发标准》，要求利用技术手段对未成年人在线游戏时间予以限制。2010年，文化部作为网絡游戏产业主管部门出台了我国首部《网络游戏管理暂行办法》，明确规定“网络游戏经营单位应当按照国家规定，采取技术措施，禁止未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能，限制未成年人的游戏时间，预防未成年人沉迷网络。”文化部在介绍该办法出台背景时开篇明义：网络游戏市场的不断扩大，它所带来的深层次问题也日益显露，未成年人沉迷导致学业及身心健康受损……2018年，教育部等八部门联合印发《综合防控儿童青少年近视实施方案》，要求控制电子产品使用“实施网络游戏总量控制”。近日，国务院选择在五一劳动节当天出台了《国务院2019年立法工作计划》，其中《未成年人网络保护条例》（网信办起草）列入了拟制定的行政法规行列。

纵观防止青少年沉迷网络的法律规制，有一个明显的从具体行业管理到抽象规制的过程，无论是早在十年前的针对游戏行业的规制，还是近期针对视频行业的管理整治，最终上升到针对普遍性网络经营行业进行防治的层面，这充分彰显了用法律的治理来达到防治青少年网瘾的社会综合治理追求。