“免费西湖”：挣了票子，撑了面子

王剑英

2018年7月28日，杭州，被盛开的荷花簇拥着的游窖在西湖断桥上游览

近日，在杭州市民的朋友圈里，一则段子颇为流行：

“全国旅游城市微信群”里在热烈讨论降低重点国有景区门票价格一事。

张家界说：“太好了！张家界的门票我都嫌贵。”

成都说：“太好了！以前去趟九寨沟，光门票就花掉了190块，以后再也不会了。”

此时，杭州傲娇地说：“对不起，这次杭州无法响应号召了，因为西湖早就免费了。”

十多年来，每当国内旅游景区门票涨价或降价的新闻引发关注之时，“免费西湖”模式总会被置于聚光灯下。

第一个“吃螃蟹”的5A景区

“免费西湖”模式的探索，始于2002年。

当年国庆节前夕，西湖景区里的老年公园、柳浪闻莺公园、少儿公园和长桥公园的围栏被拆除，曾经各自孤立的小公园，打通成为环湖大公园，24小时免费开放。此举令西湖成为国内首个免费开放的5A级旅游风景区。接踵而至的国庆长假期间，本地市民和外地游客表现出了超乎尋常的热情，西湖边每夭都是人山人海。

2003年，“西湖十景”中的花港观鱼、曲院风荷景点，以及景区内的中国茶叶博物馆、杭州历史博物馆、苏东坡纪念馆等6大博物馆。又宣布免费开放。

就连近年来景区内新建成的江洋畈生态公园和白塔公园，也延续了免费模式。

西湖风景名胜区管理委员会（以下简称西湖管委会）提供的资料显示。目前总面积约60平方公里的西湖景区拥有各类景点约130处，其中收费景点仅17处，免费开放的景点数约占总数的85%，免费开放面积约15平方公里。目前仍收取门票的，主要为灵隐寺、飞来峰、岳飞墓、六和塔等全国重点文物保护单位以及动物园、植物园等珍稀动植物保护单位。17个收费景点平均票价为17.8元。

免费政策推出前，杭州的旅游部门做过测算，提出了一个后来被本地人津津乐道的理论——241算法——每名游客在杭州多逗留一天（24小时），当地旅游年综合收入会增加约100亿元。

“这主要是出于对历史文物和珍稀动植物的保护需要，要合理控制客流。优化整体环境;其次，通过适当收费，可以弥补部分文保和珍稀动植物保护的资金投入。”西湖管委会主任翁文杰对《瞭望东方周刊》解释。

“还湖于民目标不改变”

2000年前后，守着门票过日子是各大景区的常态，各种增强景区吸引力的举措也大都是为了增加门票收入。当时西湖每年直接的门票收入约为2500万元。此前杭州还曾有人提议将西湖改为水上乐园，收取更高的门票。

对于免费模式，有不少人担忧：涌入更多的人，会不会对景区造成破坏？景区收入减少，经费怎么筹措？

当时刚成立的西湖管委会很焦虑：今后的路怎么走，前景如何？杭州有官员甚至称此举是“自己革自己的命”……

在这种氛围下，做第一个“吃螃蟹”的大型国有景区，需要极大的勇气。

这一举措需要杭州市发改委、旅游委、园文局等多个部门协调，最终坚持下来，得益于时任杭州市委书记王国平的力推。其理念和口号是——“还湖于民”。

2009年，西湖景区内花巨资种下几十万株郁金香、被称为“杭州最美公园”的太子湾公园宣布免费开放，引发游客蜂拥而至。20天内，72万人次光顾这个面积仅为3个足球场大的地方，公园一半的绿地受损、夷为黄泥地，游客素质和政府管理能力受到诘问，有人提议重新售票、限制客流。王国平就此专门在公开场合表态，“将继续免费”。

2011年，西湖被列入世界遗产名录。外界纷纷猜测它是否会仿效国内其他申遗成功的景区——恢复收费。此前，许多景区在申遗成功后，借助“世界遗产”这一金字招牌，大幅度提升了门票价格。但杭州第一时间作出了“六个不”承诺。其中第一条就是“还湖于民目标不改变”。

2007年，国家发改委下发通知，规定“旅游景区门票价格调整频次不得低于三年”，此后每逢三年“解禁期”，都会迎来新一轮景区涨价潮，如2012年山东台儿庄古城门票由100元涨到160元。2015年敦煌莫高窟旺季门票价格从160元涨到了260元。西湖。却总是以“我自岿然不动”的姿态继续免费，因此备受瞩目。

241算法

江浙一带经济发达，会做生意、会算账似乎是浙江人骨子里的基因。

西湖免费模式开启一年后，西湖管委会算了一笔账：除直接减少的2500万元门票收入外，因游客激增和24小时开放所带来的景区日常维护、清洁卫生、安全管理等方面的费用也大幅增加。一年下来多支出2000多万元，“减收”和“增支”两项加起来约5000万元。随着游客人数逐年增加和投入升级，几年后这一数据增长为每年7400万元左右。

但免费开放带来巨大人流后。景区内商业网点的租金也水涨船高。

西湖管委会原党委书记王水法说，“游客过去买门票的钱变成了到景区喝茶吃饭的钱，以前进去喝杯茶首先得买门票，现在大门敞开，商业设施与游人零距离，人气带动了财气。景区旅游服务用房因此身价倍增。”

以花港观鱼景点为例。免费前一年门票收入约为800万元，免费开放后，一年新增200万元管理维护费用。但物业出租一年收入2000万元，相当于增加了1000万元收入。

“房租加上市政府的体制性补贴。基本上就把西湖几千万元的资金缺口填上了。”2012年，时任杭州市旅游委宣传处处长的华雨农对媒体这样表示。

免费开放后，西湖景区的游客量显著增加。2002年国庆黄金周期间。景区游客接待量为200多万人次，2013年增长至456万人次。高德地图发布的2018《西湖文旅大数据报告》显示，2018年国庆期间西湖景区游客量为431.54万人次，全年高达2813.94万人次，当年西湖超越南京夫子庙一秦淮风光带、北京奥林匹克公园、丽江古城等景区，成为全国景区中的“人气王”。

但杭州的眼光并没有停留在西湖景区的“小账”上，它算的是“大账”。

免费政策推出前，杭州的旅游部门作过测算，提出了一个后来被本地人津津乐道的理论——241算法——每名游客在杭州多逗留一天（24小时），当地旅游年综合收入会增加约100亿元。

“西湖免费后降低了游客的旅游成本，使更多人愿意來杭州，游客逗留的时间延长了。”华雨农说，杭州放弃了只占游客支出很小部分的门票，让其愉快地将钱花在了住宿、吃饭、购物、娱乐等方面。“杭州的餐饮、旅馆、零售、交通等服务行业获得了新的发展空间。为杭州创造了大量就业岗位和经济效益”。

数据的逐年变化是最有力的证据：2002年杭州旅游总人数为2758万人次。旅游总收入为294亿元。2011年、2014年、2015年和2017年的旅游总人数分别为7487万、1.09亿、1.2亿和1.6亿人次。旅游总收入分别为1191亿元、1886亿元、2200亿元和3041亿元。

2019年1月，杭州市文化广电旅游局发布了最新的数据。2018年全市接待旅游总人数1.84亿人次。实现旅游总收入3598亿元，两项数据分别为2002年的6.5倍和12.2倍。

241算法还有另一个耐人寻味的案例：由张艺谋领衔打造的《印象西湖》山水实景演出。这是杭州针对夜游市场不发达、游客白天逛完西湖后大量分流至苏州和上海的状况而推出的项目。策划始于2004年，其最大的动机就是“让游客在杭州多留一夜”。

3年后，《印象西湖》正式公演，很快成为杭州夜游的金名片。据《杭州日报》报道，至2018年底，《印象西湖》累计演出3000场，接待观众290万人次。每年为杭州带来数亿元旅游收入。

公开资料显示，2000年，入境过夜游客在杭州平均逗留时间为2.2天，2018年延长为3.25天。2018年杭州市累计接待过夜游客6880万人次，其中入境游客402万人次。

跳出西湖看西湖

“跳出西湖看西湖”，王国平在力推西湖免费时曾多次这样强调。在他看来，西湖不仅是一个旅游风景区，更是杭州打造国际旅游城市的金字招牌和最大“卖点”。

《杭州市旅游发展总体规划（2006-2020年）》中明确提出：杭州要从“景区时代”向“目的地时代”转变。杭州旅游产品的发展不应再局限于某些景区、景点的孤立开发，而要致力于将整个杭州建设成为具有良好声誉、提供高品质服务、保持温馨好客度的城市旅游目的地。在这份规划中，西湖也被定义为“大西湖”。

“免费西湖的思路，跳出了‘风景区整治美化——提高门票价格一用增加的收入抵补整治美化的投入这种固有模式。”翁文杰这样阐释，“我们树立的是大旅游观念，将目光放在促进整个杭州旅游经济的长远利益上，把经营西湖与推进旅游国际化战略和杭州‘观光、会展、休闲三位一体战略结合起来。”

被问及西湖免费16年来收获如何时，翁文杰这样同答：“不仅带来了经济效益，还显著提升了杭州的社会效益、文化效益和生态效益，不仅带动了杭州旅游业的快速发展，在促进杭州综合竞争力提升中也发挥了积极作用。”

他介绍说，自2002年至今，杭州先后获得“联合国人居奖”“国际花园城市”“中国十大最具经济活力城市”“东方休闲之都”“中国最佳旅游城市”等称号。并连续12年上榜“中国最具幸福感城市”。西湖也赢得了社会各界的赞誉。“中国最美的五大湖之一”“全国首批文明风景旅游区”“迪拜国际改善人居环境最佳范例奖”等各项桂冠纷至沓来。2014年，西湖景区被联合国教科文组织授予《世界遗产保护管理荣誉证书》——在全国53处世界遗产地中。此殊荣由西湖独享。

2012年，在西湖免费10周年之际，杭州曾专门总结了经验。王国平说，“免费”把稀缺的旅游资源还给了市民和游客，比起少收的几个亿的门票钱，随之而来的经济、社会效益要大得多。王水法则将其概括为“名利双收，既挣了票子。又撑了面子”。

他还说：“西湖如果舍不得每年4000万元的门票收入，就不会有每年新增的6000万元的房租和市政府的体制性补贴。更不会有今天老百姓的好口碑。同样，如果我们舍不得每年新增的几千万元管理经费，就不会有西湖今日良好的生态环境和旅游收入。这就证明了：该收的要收，该放的就要放。”

杭州武林门夜景

“西湖模式”能否复制

西湖免费后成效渐显，全国各地不少景区的管理部门也纷纷前来取经。

西湖管委会财政局副局长贺瞍多年来接待过很多来西湖学习交流的同行团队，她印象中大家最关心的问题有两个：一是免费模式下景区财政收支是否能实现平衡，在经济上是否具有可持续性，二是景区如何有效应对巨大客流和各种复杂问题带来的管理压力。

在她看来，免费模式能否成功移植和地区的财政宴力有很大关系。“‘小西湖免费带动了‘大杭州的整体发展;反过来‘大杭州要在财政上给予‘小西湖强有力的支持，保障其在免费模式下高效运行。地方财力要足够强，才能巩固好这种‘以小带大，以大哺小的良性互动发展模式。”

杭州历史学会副会长、浙江工商大学教授仲向平认为，经济基础之外，免费模式也与西湖独特的地理位置、环境条件有关，因为杭州“三面云山一面城”，西湖是少数紧邻中心城区的国家级景区。“其他地方照搬免费西湖模式可能会水土不服，但杭州推动景区免费开放过程中的顶层制度设计、后续管理理念可资借鉴。”

中国旅游研究院院长戴斌也曾密切关注过西湖，他认为，这一模式虽不能在各地完全复制，但一定是我国景区管理体制未来的发展方向。“利用公共空间形成吸引物，依托自然资源和历史文化资源开发的景区向本地居民和外来游客免费开放。这是城市演化和旅游发展的大势所趋。”