战后英国振兴乡村价值观理念及启示

卫桂玲

[提要] 英国作为最早的工业化和现代化国家，乡村自然景观、具有地方特色的建筑、完美的风土人情和高质量的生态环境能够得到完整的保存，没有被工业化所吞噬，与英格兰乡村保护委员会提出的乡村保护性治理发展有关，也与英国政府强化对农村地区的规划管理密不可分。战后英国实施的《城乡规划法》、“绿化带”政策、建设“国家公园”以及划出乡村“杰出的自然景观区”等多种政策和法律，对乡村保护治理发展发挥了重大作用，完整地保护了英国乡村地区和农业用地。由此使英国振兴乡村经济法律和乡村保护治理发展政策在国际上处于领先地位，值得中国在实施振兴乡村战略中学习和借鉴。

关键词：振兴乡村;价值观理念;保护性治理发展;城乡规划法

基金项目：河南省教育科学“十三五”规划课题：“基本教育服务均等化与深度贫困地区教育扶贫政策措施研究”（项目编号：2018-JKGHYB-0342）;郑州大学西亚斯国际学院资助项目（编号：2018-YB-20）阶段性研究成果

中图分类号：F310 文献标识码：A

收录日期：2019年4月13日

一、引言

工业革命前的英国传统社会风貌随处可见：静谧的乡村、憨厚朴实的农民，弯曲泥泞的小路，田野上追逐奔跑欢叫的牛羊以及绿茵茵的公有地，正如莎士比亚笔下“快乐的英格兰”是农业社会的舒适生活的真实写照。19世纪英国开展了工业革命，创造出前所未有的生产力和巨大財富，让世界为之震惊。然而随之而来的是环境污染和生态环境破坏之苦，河流遭到污染，空气污染严重，工业革命使英国伦敦变成了浓烟滚滚、烟雾弥漫的城市。特别是1918年11月11日第一次世界大战结束后，英国采取优先发展工业和城市优先发展的经济恢复政策，城市扩张到乡村的速度越来越快，从而使传统的英国乡村景色剧烈变化，乡村生态环境遭受到了破坏，引发人们的忧虑和对美丽乡村的怀念。在这种背景下，1926年12月7日诞生的英格兰乡村保护委员会以其独特的乡村保护性治理理念和实践，推动了战后英国振兴乡村保护运动的发展。

从英国历史发展文献看出，英国振兴乡村价值观理念初建于二次世界大战期间，以1932年首次颁布的《城乡规划法》和英格兰乡村委员会推动的“绿带”建设为标志。《城乡规划法》把保护英国乡村历史和自然景观纳入英国法律制度之内，以此维护乡村地方自然风景区的风貌和特色。英国振兴乡村价值观理念完善于第二次世界大战之后，以1947年颁布首次实施了的《农业法》、1949年颁布的 《国家公园和享用乡村法》以及1968年的《村镇规划法》为标志。战后第一个《农业法》对英国乡村农业复苏和恢复起到了促进作用。在对乡村人文和自然景观的保护和管理政策方面，《国家公园和享用乡村法》把保护乡村历史和景观写入法律条文。《村镇规划法》赋予了地方政府在乡村保护方面的权利，设立了英国乡村委员会，负责英国乡村建设过程中的基础设施和服务设施改善，以及实施对乡村自然和人文景观保护。由此看到二次世界大战后，在英格兰乡村保护委员会对乡村保护性治理发展理念倡导下，英国出台的一系列振兴乡村的政策和法律，使英国振兴乡村经济和乡村保护治理发展政策在国际上处于领先地位，值得中国在实施振兴乡村战略中学习和借鉴。

二、英国乡村自然面貌和生态环境受到破坏的原因

如今的英国乡村，风景秀丽，环境优美，一派田园景色，在此过程中英格兰乡村保护运动和英国政府做出了巨大努力和贡献。1800～1935年是英国乡村自然面貌和生态环境受到破坏时期，其主要原因有以下几个方面：

一是早期工业革命对乡村的破坏。进入19世纪，英国开始了从蒸汽机向电气化的转变。在这些改变中铁路建设对乡村土地的利用带来了极大冲击。工业时代的铁路修建对乡村的影响面积比早期水路交通和以马车为主的陆路交通大得多，水路和陆路交通对乡村产生的只是地方化局部影响，而铁路建设一直延伸到偏远乡村地区。据英国史记载：到1843年经英国国会核准的公共铁路总长是2，285英里，通车铁路1，952英里;1845年增加了2，700英里，第二年又增加了4，538英里;1848年底在英国通车的铁路整整500万英里。这500万英里的铁路建设不仅涉及很多乡村土地，意味着同等距离的土地改变了土地的原本面貌和使用价值。

二是现代化和城市化发展对乡村的侵蚀和破坏。19世纪晚期到20世纪初期这段时间英国乡村受到城市化的影响比以前任何时间都要严重，一个重要原因就是城市往郊区扩张，给乡村带来前所未有的影响。据史料记载：1831年英国伦敦市人口密度超过每平方英里3.3万人。为了满足不断增长的人口对住房和生活需求，在英国乡村上演了一场新一轮的“圈地运动”，新兴的工业资本家因城市居住环境恶化也转入乡村。土地拥有者以经济发展为需要转让了土地使用权给工业资本家，从而改变了乡村土地的传统使用方式。当时英国乡村处于农业发展的低迷，工厂和交通运输工具的动力得到大量改进，为城市人进入乡村提供了便捷、便利。两次世界大战期间英国建造了400多万套房屋，每年消耗英国乡村土地6万多英亩。乡村空地减少、乡村大量荒地被圈占，旧村庄被侵蚀，越来越多的传统乡村消失，形成了一个个新城镇，破坏了英国乡村自然面貌和生态环境。

三是一战后“带状”发展对英国乡村生态环境的破坏。由于世界第一次大战的破坏，经济大萧条使得英国政府关注战后经济复兴和生活秩序重建，经济复苏以“发展工业优先”，政府注重城市经济复苏、生活设施和社会秩序的重建;自然保护和环境保护处于次要地位，维护生态系统完整成了不合时宜的思想，绿色保护运动进入了低谷，乡村建设被排除在计划之外。随着英国城市化发展的步伐，城市环境污染以及城市拥挤程度日益加深，工厂和人口大量向乡村转移、集聚，乡村土地上建造起了大量工厂和住房，乡村道路两旁充斥着咖啡厅、车站、工厂和大型电影院，这种沿着道路两旁的发展方式，被时任卫生部长的张伯伦先生称为“带状”发展。在1926年12月7日英格兰保存委员会成立就职演说上，张伯伦说“带状”发展不仅摧毁了英格兰乡村村舍特色，而且还是浪费、不经济，给居民带来了不方便。他认为这种模式就如同城市这个“八爪鱼”不断向英格兰乡村延伸它长长的“足”，条条带状的土地与乡村风景格格不入。John.Sheail（1979）的《限制带状法令：两战之间限制土地使用的特色与看法》明确指出“带状”发展格局侵蚀了英格兰乡村土地，掠夺了美丽乡村，使英国乡村失去了宁静环境和自然美丽。

三、战后英国振兴乡村价值观理念新突破

针对一战后工业化发展对英国乡村的破坏、城市对乡村的无节制扩张以及“带状”发展对乡村的破坏，英格兰民众对乡村自然风景和乡愁的怀念却在不断増长，乡村自然保护和环境治理引起了众多组织和人士的关注。以英国城镇规划委员会主席Patrick Abercrombie为首的一些精英人士提出了振兴英国乡村的价值观新理念。他們认为，要控制“带状”发展，不仅从物质上保持英格兰乡村的风貌，还要从精神上保留住英国的乡村性，更要摆脱只求保护而不求发展的传统做法，积极倡导发展乡村与保护乡村的并行性，保护乡村和谐风景，尽可能避免对乡村自然景观的破坏。

综观英国乡村治理和发展历史，笔者总结战后英国振兴乡村价值理念新突破主要有六个方面：

第一，制定城乡规划发展体系，建设城乡一体的治理格局。“建设城乡一体的治理”是英国乡村保存委员会独具特色的乡村治理理念。他们认为城市与乡村既是分离的两个世界，又是相互补充的;不是强调将城、乡进行绝对分离，而是应该避开保护主义的悖论，通过城乡一体化的治理格局，构建城市与乡村间的完整体系。1930年英格兰乡村保存委员会向英国首相提交了一份有关于城乡规划重要性的备忘录，提出了构建英国城乡一体化发展治理格局的观点和建议，建议通过城乡一体规划，在很大程度上改变了土地价值或赋税问题，修复乡村特色和拯救地区差异化免于不和谐事物的侵入。鉴于此提议，1932年英国政府颁布了第一部《城乡规划法》，该法案对于乡村地区的开发建设采取了严格的控制政策，阻止城市扩张的蔓延对乡村的无序发展，从空间规划上促进了英国城、乡之间的融合。

第二，控制“带状”发展，推动“绿带”项目。第一次世界大战后，英国以优先发展工业为主，随着现代化和城市化进程的发展，城市扩张到英国乡村的速度越来越快，范围越来越广，到处都是林立的工厂和住宅区，密密麻麻铁路网延伸到偏远乡村，造成了英国传统的乡村景色逐渐消失，乡村生态环境遭受到了巨大的冲击，引发人们的忧虑和对美丽乡村的怀念。1926年，英国城镇规划委员会主席Patrick Abercrombie爵士发表了《英国的乡村保护》，此书可以看作是英格兰乡村保护运动成立的宣言。它的成立主要是由克劳福德爵士和帕特里克·艾伯克隆比爵士倡议的。英格兰乡村保护运动的成立有着深刻的历史背景和现实因素，这些因素主要是英国人热爱乡村的历史传统、乡村风景具有美学价值、当时乡村遭到破坏的现实状况。1935年作为非政府组织的英格兰乡村保护委员会的精英人士们提出了对英格兰乡村保护性治理发展的新方法和新措施：控制“带状”发展和城市扩张，提倡城乡之间建“绿带”项目，通过城乡之间“绿带”项目改善乡村环境。绿带建设是指环绕城市建城区或者城镇建成区之间的乡村开敞地带，包括农田、小村镇、林地、国家公园、公墓以及其他空旷用地，为居民提供开敞的户外空间、户外运动和休闲机会，改善居住环境和保护自然环境。1944年，Patrick Abercrombie再次提出了自己有关“绿带”思考，依旧秉承英兰乡村保存委员会的宗旨，通过“绿带”抵制人口过剩和城市扩张对乡村带来的挑战。他的“绿带”新构想的不是在1938年绿带法令之下购买土地，而是在现有机制下获得适合土地用于休闲、娱乐。Patrick Abercrombie以伦敦市和郊区为对象，提出了更为具体的四层环带计划：城内圈环带—近郊环带—环型绿带—外围农业环带。第三层绿带是介于伦敦郊区和乡村之间，这条绿带宽11公里至16公里，作为伦敦市区的农业和游憩地区，它像栅栏一样抵制伦敦城市的持续扩张对乡村的侵入。

第三，实施乡村保护性治理发展手段，摒弃传统的只保护不发展的乡村治理政策。英格兰乡村保存委员会提出的“乡村保护兼发展”的理念得到了英国政府和很多环境保护组织的支持。英格兰乡村保存委员会认为应该摒弃那种只求保护而不发展的传统观念和做法，积极倡导发展与保护并行政策，合理规划乡村和开发乡村土地，反对滥用乡村土地和不合理的乡村土地开发加以严格限制。他们认为不排斥城市、不排斥发展，应该把城市和乡村放在一个大生态系统中，积极需求新的乡村环境保护和治理模式。Patrick Abercrombie在他的《城乡规划》一书中提出实施对乡村保护有三个目的：一是保存现存的特色;二是阻止毁坏;三是鼓励发展并使英国乡村同周边环境和谐相处。总之，对英国乡村保护既不能抵制城市化与现代化，也不能反对乡村建设房屋计划，需要抵制新建设的建筑在英国乡村地区出现带状分布，明智规划乡村土地利用，以“田状”分布或者“蛛网”分布格局减少对英国乡村自然景观的破坏，建立完整的乡村规划体系，实施乡村保护兼发展的新型环保治理理念。

第四，实现乡村自然景观保护与人文资源并重治理的保护原则。人文环境的治理指各种文化现象所形成的人们生活特有的文化氛围和环境，涉及邻里关系、文化艺术、饮食文化、历史发展等。英国乡村治理目标将环境治理上升到民族精神的维护，内容中涵盖了自然与人文环境治理相结合的治理范围，使乡村成为英国人的精神寄托。鉴于此，英格兰乡村保存委员会在进行乡村治理之初定了三个目标：一是组织具体行动确保乡村景色、乡村村舍、乡村城镇免于摧毁;二是唤醒民众对乡村的情思，教育大众致力于委员会目标的提升;三是联合其他组织共同合作保护乡村风景。1947年《城乡规划法》把保护英国乡村历史和自然景观纳入英国法律制度之内，以此维护乡村地方自然风景区的风貌和特色。此后，在1968年颁布的村镇规划法中赋予地方政府在乡村保护方面的权利，设立了乡村委员会，负责乡村建设过程中的基础设施和服务设施改善，以及对乡村自然和人文景观实施保护。

第五，建立国家公园，实施国家公园项目。1929年6月，英格兰乡村保存委员会提出在斯诺登尼亚建立国家公园项目，整个项目覆盖英国兰伯利斯通道和中屯地区，涵盖五座山脉，并且这一地区也适合于建立国家公园保护英国乡村特色。同年9月，英国乡村保存委员会写了一封有关于建设国家公园项目事业的备忘录，递交给时任首相拉塞姆·麦克唐纳，阐释在英国建立国家公园的必要性和可行性。二战后，英国政府颁布了《国家公园和乡村通达法》把保护乡村历史和景观写入对乡村人文和自然景观的保护和管理政策之内，同时建立了国家公园委员会，其主要职能是保护乡村景观，维护国家公园和地方自然风景区的风貌和特色。

第六，划出乡村“杰出的自然景观地区”。根据1949年《国家公园和乡村通达法》，英国政府划出了47个最具特色的乡村为“杰出的自然景观地区”，这47个“杰出的自然景观地区”代表了美丽英国。英国划出“杰出的自然景观地区”的主要目的是保护英国乡村的宁静环境，强化对英国乡村自然美丽景观、地质地貌和动植物植被的保护。并且在自然美丽景观保护的框架下，开展乡村休闲和娱乐活动。

四、戰后英国振兴乡村价值观理念对中国的启示

（一）中国乡村环境受到破坏现状。改革开放以来，中国一直处于工业化高速发展时期，城市不断向乡村扩张势必破坏了乡村的生态环境。中国乡村生态环境破坏现状主要表现在五个方面：一是产业结构调整转嫁给乡村的污染。由于产业结构调整，城市里一些高耗能、高污染的企业迁移到乡村建厂和生产，不仅使城市污染向乡村转移，而且给乡村环境造成了极大污染。二是城市向乡村扩张破坏了乡村自然风貌。中国城市向乡村扩张过程中无序规划和滥用耕地加剧了乡村土地利用效率低下和土地资源的严重浪费，破坏了乡村自然风貌。三是乡镇企业对乡村生态环境的破坏。某些乡镇企业由于设备简陋、技术落后，缺少必要防治污染的设备，肆意排放染尘、污水和污物，致使河流、湖泊等污染严重，破坏了农村局部地区的生态环境，造成了区域范围内生态功能失调，从而引发了各种自然灾害频繁发生，极大地影响了乡村居民的日常生活。四是农业污染日益加剧。由于农业不合理使用农药、化肥以及地膜等化学产品的投入，造成了严重的土地污染，不仅对土壤、水质、生物、大气造成了危害，还对人体健康造成了严重伤害。五是城市每天所制造“三废”给周边乡村区域环境带来了严重污染。

（二）中国“实施乡村振兴战略”的意义。改革开放以来，中国一直处于工业化高速发展时期，城市不断向乡村扩张，引发了一系列亟待解决的乡村问题。党的十六届五中全会通过的“十一五规划”建议中提出了“建设社会主义新农村”设想。针对中国乡村环境污染、生态环境日趋恶化问题，中国共产党“十八大”提出把乡村生态文明建设放在突出位置，以建设美丽中国为目标，正确处理人与自然关系为核心，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。“十二五”规划又提出了建设“美丽乡村”的设想，确立了“绿水青山就是金山银山”乡村治理思想。2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会的报告提出一个新战略“实施乡村振兴战略”，是从根本上解决“三农”问题的重大举措。不难看出，中国从 “建设社会主义新农村”、建设“美丽乡村”到“实施乡村振兴战略”的提出，中国乡村治理和实践在不断深化和具体化。由此说明，农村发展和乡村治理已经成为中国社会发展进步的重点。在这十多年的治理过程中，中国乡村治理和保护性实践还存在诸多不足，乡村经济发展以及乡村面貌改善的步伐还有待提升。

（三）战后英国振兴乡村价值观理念对中国“实施乡村振兴战略”的启示。针对中国乡村治理、实施生态保护和乡实施村振兴战略措施，战后英国振兴乡村价值观理念对有许多可取之处。英国乡村自然风貌能够得到完整保存、高质量的生态环境以及具有地方特色的建筑物，与英国民众对乡村保护的治理理念和政府强化对农村地区的规划管理密不可分。综上分析，战后英国振兴乡村的价值观理念新突破对中国的启示总结为三点：第一，英国的城乡规划发展体系和《城乡规划法》是控制乡村地区开发建设的主要手段，实现城乡融合之路。中国在“实施乡村振兴战略”中可以借鉴，建立有中国特色的《城乡规划法》，制定中国特色的城乡一体的治理格局，以此削弱中国城乡“二元”经济格局。第二，实现乡村自然环境与人文环境治理并重保护原则。自然环境治理是乡村存在的基础，人文环境治理则是乡村存在的核心。中国在乡村治理中也须将两者共同纳入自我治理范围，使二者合力达到一种更佳的自然与人文并重的治理范围环境平衡中，从而实现实物保护与精神保护相并重原则。第三，建设“国家公园”和划出“杰出自然景观区”完整地保护了英国农业用地和乡村地区。中国共产党十八届三中全会首次提出建立国家公园体制，“建立国家公园”成为中国近年来的热点名词，也是中国生态文明制度建设的重要内容。2017年10月18日，习近平在第十八届中央委员会大会作了题为《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》报告，其中第九部分中提到“国家公园体制试点积极推进”的号召。由此看到，中国国家公园建设只是在初步试点阶段，学习和借鉴英国等国建立国家公园的经验建设具有中国特色的国家公园。

五、研究结论

综上分析，英国乡村保护性治理发展历程是初建在第一次大战和第二次世界大战期间，由于战后优先发展工业和城市扩张造成了乡村自然景观的破坏，从而引起了一些精英人士对英国乡村的忧思和忧愁，乡愁使一批有志于致力于乡村的人士发起了“英格兰乡村保存委员”，针对乡村土地被侵蚀、乡村自然景观被破坏和乡村失去了宁静等问题提出了对英国乡村的保护与治理发展措施。随后才引起了英国政府的重视并提出了城乡规划发现的一体政策和措施。第二次世界大战结束后，英国乡村保存治理发展达到了更加重视，从而使英国乡村保护治理发展政策在国际上处于领先地位。综观英国历史，无限生机的乡村是英国整个社会的基石，从封建社会向资本主义的过渡过程中，决定性的角色都是在农村完成的。作为最早的工业化和现代化国家，英国乡村自然景观、具有地方特色的建筑、完美的风土人情和高质量的生态环境能够得到完整的保存，没有被工业化所吞噬，与英国民众对乡思、乡恋有关，也与英格兰乡村保护委员会和政府强化对农村地区的规划管理密不可分。战后英国推行的“绿化带”政策、城乡一体化治理格局、建设“国家公园”以及划出乡村“杰出的自然景观区”等多种政策机制，对英国乡村保护发展发挥了重大作用，完整地保护了英国乡村地区和农业用地。

目前，中国乡村遇到的问题与英国早期乡村发展遇到的问题既有相似之处，也有不同之处。相似之处都是优先发展工业、现代化和城市化造成了乡村土地流失、乡村环境造成破坏等。不同之处主要表现在三个方面：一是中国农村家庭承包责任制从而使农村土地失去了保护和治理;二是城乡收入差距造成了中国农村人才流失，乡村环境保护和治理缺少精英人士的建议和参与;三是受计划经济的思维影响，长期以来中国乡村发展政策一直是以 “自上而下”的方式所主导，农民被排斥在参政议政以及乡村保护治理的政策制定之外。在“实施乡村振兴战略”过程中，也应该体现 “自下而上”的振兴乡村发展治理理念政策。所以，学习和借鉴战后英国振兴乡村保护性治理发展理念对中国实施乡村振兴战略大有裨益。

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