国有企业与国有资产管理体制改革研究

李志道

摘要：国有企业改革是一项极具挑战性的改革，也是我国经济体制改革最为复杂的中心内容。由于涉及多方面利益，国有企业改革存在相当的社会风险，国有资产管理体制改革也必将带来一定的社会问题。本文基于我国国情，全面分析了国有企业与国有资产管理体制现状及存在的问题，结合政策要求和发展趋向探讨了国有企业与国有资产管理体制改革的相关对策。

关键词：国有企业;国有资产管理体制;国有经济;改革

国有资产管理体制主要为针对国有企业资产管理、监督和运营的体制，是我国经济体制中的一项具体表现形式[1]。从宏观角度来看，国有资产管理体制反映出政府内部对资产所有者存在的权能关系;从微观角度来看，反映出政府部门和企业相互联系的产权关系[2]。国有资产管理体制的改革推动着国有企业的进步和改革，自改革开放实施以来，我国国有企业与国有资产管理体制已历经多次调整，主要转变趋向为政、企、资相互分开的社会主义经济体制下政府统一管理模式[3]。

一、国有企业与国有资产管理体制现状及存在的问题

（一）国有企业与国有资产管理体制现状

1.国有企业改革已确立资产管理体制基本框架。国有资产所有者明确为国家即全民，具有统一的国有资产所有权;国有资产出资人相关制度的建立解决了国家所有权虚置问题，国务院作为国家代表享有国有资产所有权，而地方政府和国务院履行出资人的职责即拥有出资人权益。在此基础上，我国设立了中央政府以及省市各级政府国有资产监督管理机构，授权相关部门和机构代表政府单位履行国家出资企业出资人资格，同时执行授权经营。

2.国有企业改革明确不同资产主体的权利与责任。国有企业资产管理主体主要分为四大类：国家出资企业、各级人大常委会、中央及地方政府、国有资产监督管理机构[4]。相关法律规定，国家出资企业对出资人负责，具有符合规定的自主经营权;各级人大常委会则具有听取、审议国有资产监督管理专项报告的相关职责，履行执法检查;中央及地方政府实施监督，有责任向社会公布国有企业资产状况及监管工作进展;国有资产监督管理机构由相应的政府部门授权，履行出资人职责，依法管理监督国有企业资产，还需推动国有企业制度建设和改革，有义务调整国有经济结构及布局战略。

3.国有企业改革逐渐步入法制轨道管理日益规范。随着改革进展，国有企业资产监管制度逐渐完善。国务院国资委先后就企业规划发展、财务统计监督、产权管理分配、业绩考核任务、安全节能生产、收益收入管理、领导干部管理、党群相关工作、纪检监督、法制建设以及社会责任等方面相关制度进行了完善和优化，初步建立了较为全面的国有企业资产监管制度体系。《公司法》、《企业国有资产法》等法律法规的颁布和完善也为加强国有企业资产管理法制化提供了依据标准。

（二）国有企业资产管理体制改革现存的问题

主要有以下几个方面：一是国有企业资产管理体制尚未统一，仍存在游离于体制之外的国有企业。导致该现象的原因主要是企业出资人未完全明确、政企分离未完全实现、管理体制仍处于探索状态等。二是国资管理不同主体的关系尚未完全理顺，信托关系未能充分体现。例如国有企业所有权代表行使所有权时存在任意性，或国有资产所有者缺少代表监督。政府部门在国有资产管理中具有双重职能，既要进行监督管理又要履行出资人职责。三是国有企业资产管理相关制度和法律尚未健全，现有制度和法律执行有待加强。由于主体定位不明确，国有企业中存在责权不对等现象，导致监督机制和追责机制欠缺，而各项制度也难以完全适应，存在一定矛盾。例如党组织领导国有企业制度与现代公司管理制度的矛盾。法律方面仍倾向于原则性规定，且未及时修订补充，在执行上实际作用不足。例如《企业国有资产法》要求国有资产接受社会公众监督[5]，但缺乏具体的流程，难以实现。

二、实现国有企业与国有资产管理体制改革相关对策

实现国有企业改革，完善国有资产管理体制，笔者提出以下几点相关对策。

（一）科学分析明确国有资产所有权

国有企业的立法机关应为全国人大及其常委会，构建包括法律专家、技术专家、管理者、监督者、人大代表在内的委员会，主要执行国有资产监督执法工作。通过多方面专业分析，逐渐明确国有资产所有权管理方案，提出管理原则和相关标准。

（二）实现出资与公共管理职能分开

建立独立的国有资产经营公司，用于履行出资人职能，同时明确国务院相关部门对国有资产进行公共管理的职能，如推进改革重组、完善现代企业制度、加强国有经济结构布局调整等[6]，实现政企分开。一方面尊重企业代表的自主经营权，另一方面推动监管政策执行。

（三）分类整治不同功能的国有企业

可设立相应类型的国有资产经营公司，依据国有企业功能通常可明确分为一般商业性、公共政策性和特定功能性三类公司。一般商业性国有企业是培育市场经济的主体，多为中小型国有企业;公共政策性国有企业是对市场缺陷的重要弥补，数量较少;而特定功能性国有企业主要功能为实现经济赶超，从长远来看最终将转型为一般商业性国有企业[7]。

（四）加强政府政策和企业管理法制

一般来说，中央政府建立国有资产监督管理体制适用于全国大范围的国有企业管理，地方国有资产的管理还需加强辖区内专门政策制度的建立，以实现可行性的国有资产管理体制控制。同时还应要求地方立法机关以及国资监管机构每年自查政策制度[8]，核实落实情况并做好汇报。国有企业监督管理法制建设应注重核心内容，由规范约束政府行为转向保障企业相关权益。在现有原则性规定的基础上细致到监督、管理、处罚等机制流程规定，建立具体执法标准，对国有企业信息公示、报告制度、立法执法程序等做出详细规定。

（五）完善国有资产管理组织的建设

国有企业与国有资产管理体制改革离不开严密、层次分明的组织基础，且推动落实改革需要阶段性执行。首先要确定可行性改革方案，选择经济基础较强的省市作为改革试点，由中央政府提供政策、资源支持，地方政府作为领导机构，建立并加强上下层联系和沟通，推动全国范围政策的研究工作。其次在改革试点成熟的条件下，扩大试点范围，并建议地方辖区之间互相借鉴试点方案，提出具有地方特色的实践方案，注意把握改革总原则，加强经验总结和监督工作。最后方才全面铺开推动国有企业与国有资产管理体制改革，不断修订、完善政策和法律，促进体制成型，发展趋于平稳后再对不必要的机构进行撤销或并入管理。

三、结束语

加快国有企业改革，完善国有资产管理体制建设，是推动社会经济体制发展的重要任务;实现改革应注意国有资产对经济、对社会以及对政治等多方面带来的影响，尽量协调工作，减少涉及群体的利益矛盾;同时在推动改革的过程中要不断总结实践经验，解放经济思想，实现理念和形态共同进步。

参考文献：

[1]徐传谌，翟绪权.国有企業分类视角下中国国有资产管理体制改革研究[J].理论导刊，2016 （5）：46-53.

[2]常蕊.企业国有资产管理体制：现状、问题与对策[J].当代经济管理，2016，38 （3）：15-19.

[3]肖亚庆.国务院关于国有资产管理与体制改革情况的报告[J].时事报告：党委中心组学习，2016 （4）：120-131.

[4]张瑾.混合所有制导向下企业国有资产管理体制改革的实践探索[J].时代金融，2017 （23）：193+197.

[5]刘峰.基于法人治理结构的国有资产管理公司探究[J].全国流通经济，2017 （3）：103-105.

[6]徐晓松.国家股权及其制度价值——兼论国有资产管理体制改革的走向[J].政法论坛，2018 （1）：169-175.

[7]李玉鹏.试论国有资产管理体制改革与国有资本运营[J].全国流通经济，2017 （13）：28-29.

[8]李璐.基于会计制度改革后国有企业资产管理问题研究[J].全国流通经济，2016 （21）：32-34.