基于卓越全球城市建设背景下的上海市涉外医疗发展研究

费 维，房 良

(1.上海市青浦区卫生健康委员会，上海 201700；2.上海市卫生和健康发展研究中心/上海市医学科学技术情报研究所，上海 200040)

2018年1月，《上海市城市总体规划(2017-2035年)》(以下简称“上海2035”)正式公布[1]。“上海2035”是党的十九大召开后国务院批复的第一个超大城市建设总体规划，也是改革开放以来，上海经国务院正式批准实施的第三轮城市总体规划[2]。“上海2035”明确了上海的城市性质和城市发展目标，提出“建设成为卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”的城市定位，以及“2035 年基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”的目标愿景[3]。全球城市(Global City)，又称世界级城市，指在社会、经济、文化或政治层面直接影响全球事务的城市[4]，典型的全球城市主要包括英国伦敦、美国纽约、法国巴黎和日本东京，传统上被认为是“四大世界级城市”[5]。国际性是全球城市的重要特点，衡量国际性的一个重要指标为外籍常住人口占总常住人口比重[6]。结合国际通用标准，一个真正意义上的国际大都市外籍常住人口占总常住人口比重应达到10%以上[7]。伴随上海卓越全球城市的建设以及国际影响力的提升，未来外籍常住人口的数量将不断增加，同时每年也有大量的国际旅游入境人数。外籍人口的不断增加，对于上海的城市发展而言，既是一种优势，也是一种压力和挑战。基于这样的背景，外籍人士在沪医疗就医的问题也越发需要引起关注，因为卓越全球城市的建设需要良好的医疗服务水平作为保障。伴随我国改革开放的不断推进与国际化程度的深入开展，涉外医疗在北京[8，9]、武汉[10]、重庆[11]等地的发展日益受到关注，但是针对上海市涉外医疗发展的研究还相对不足。在上海建设卓越全球城市的过程中，涉外医疗的发展不容忽视，是需要引起关注的领域。完善的涉外医疗服务体系对于提升上海作为卓越全球城市国际影响力具有积极的意义。本研究分析了上海市外籍常住人口的变化情况和医疗服务的现状，总结了上海市涉外医疗发展中存在的问题，为完善上海市涉外医疗服务体系、推动上海市卓越全球城市的建设提供参考建议。

1 国际全球城市健康医疗水平

2018年11月，全球化与世界级城市研究小组与网络(Globalization and World Cities，GaWC)发布了2018年全球城市名册。其中，伦敦、纽约、东京、巴黎均位居世界一线城市，伦敦、纽约位于第一档(Alpha++)，东京、巴黎位于第二档(Alpha+)[12，13]。GaWC是全球城市评级领域最为重要和权威的研究机构之一，在对全球城市的评价排名中，其评价指标体系中包含了健康医疗、人均预期寿命以及外国游客数量3项指标。通过这3项指标可以看出，健康医疗水平与国际吸引力是全球城市建设中的重要内容。而且通过对英国伦敦、美国纽约、法国巴黎和日本东京四个典型全球城市的研究发现，4个城市均拥有较好的健康医疗服务水平。其中东京的健康医疗水平最高，评分接近80分，高于其他3个城市。4个全球城市人均预期寿命也处于高水平，其中伦敦的人均预期寿命达到90岁。2018年上海户籍人口的人均期望寿命为83.63岁，高于巴黎，但与东京、纽约、伦敦相比略有差距。在外国游客数量的比较当中，4个城市的外国游客数量均已超过一千万，相当于我国一个超级大城市的规模，可以看到4个城市的国际影响力与辐射能力非常强大。结合2018年上海统计年鉴数据显示，上海国际旅游入境人数为873万人，与4个全球城市相比还有一定差距。从GaWC的评分指标体系来看，健康医疗既是全球城市建设的内容，同时也能为全球城市的建设提供良好的保障，在全球城市建设中的作用是不可或缺的。典型全球城市部分指标评分比较见表1。

表1 2018年典型全球城市部分指标GaWC评分比较

注：资料来源于广州蓝皮书：广州城市国际化发展报告[14]。

2 上海涉外医疗开展情况

涉外医疗服务机构是指向境外人士提供医疗和预防保健服务的医疗机构，包括两种主要形式：一种是以医院为依托，以医院一个科室形式存在的外宾门诊、急诊和外宾病房；另一种是中外合资、合作建立的独立设置的门诊部[15]。2016年，上海市共有20余家涉外医疗服务机构，主要包含三种形式：一种是完全独立运营的全科性综合医院或诊所；一种是依托公立三级甲等医院优质资源的国际医疗服务实体；此外还包括公立医院开设的“特需业务”[16]。综合来看，上海的涉外医疗主要体现在涉外高端医疗服务领域。其中，2014-2018年发展较为迅速，这些涉外医疗机构中外籍医院以美国、英国、新加坡等国家为主，包括美国麻省总医院、克利夫兰医学中心等医疗机构均在上海设立了涉外医疗机构，合作方式主要以成立医院、门诊部为主，见表2。医院设置的区域也主要集中在上海经济发展活力较大的区域。经济因素是吸引外部医疗机构引入和机构设置布局的主要动因，从而也解释了上海涉外医疗以高端医疗为主的原因。

表2 部分落地上海进行实体医疗的海外医疗机构

注：资料来源于亿欧大健康[17]。

3 上海市外籍常住人口规模

在沪外籍常住人口是指在沪居住时间超过6个月的外籍人士，主要包括外籍留学生、外籍工作者、使馆工作人员及其家属、持探亲签证来京的外籍人士等。2017年，上海市在沪外籍常住人口为16.3万人，占全市总常住人口的0.68%[15]。这一现况离全球城市外籍常住人口占总常住人口10%以上比重的指标还有相当大的差距。从变化趋势来看，2013-2017年在沪外籍常住人口的数量规模与占上海市常住人口的比重均有一定的下降趋势，但是总体保持在17万人左右。在沪常住外籍人口的规模近年有一定的减少，同时分布的区域相对集聚，既为上海涉外医疗的发展提供了一定的市场，也对上海市涉外医疗的发展带来了一些挑战。在沪外籍常住人口的规模如何支撑上海作为卓越全球城市建设的需要，以及上海市涉外医疗服务如何更好地保障在沪常住外籍人口的需求是全球城市建设过程需要面对的一个重要问题。

3.1 在沪外籍常住人口国别分布

从国别分布来看，2017年，在沪外籍常住人口中以日本、韩国、美国最多，3个国家的在沪常住人口数分别占上海市外籍常住人口总数的18.28%、13.19%以及13.87%，占比均超过10%，高于其他国家的在沪常住人口数，见表3。

表3 2017年在沪外籍常住人口主要国别分布

注：数据来源于上海市统计局2018年上海统计年鉴。

3.2 在沪外籍常住人口类别分布

从类别分布来看，2017年外国常住人口中，工作类7.9万人，占在沪外籍常住人口总数的48.8%。在沪外籍常住人口中以工作占比重最大，占在沪外籍常住人口总数的近半数，其次为私人事务和学习目的，3.33%的比重为永久居留，见表4。

表4 2017年在沪外籍常住人口主要类别分布

注：数据来源于上海市统计局2018年上海统计年鉴。

3.3 在沪外籍常住人口数量变化

相比2013年，2017年在沪外籍常住人口减少1.3万人，降低7.4%(见图1)，在沪外籍常住人口占上海市常住总人口的比重下降0.05个百分点(见图2)，纵观2013-2017年，在沪外籍常住人口的数量变化以及占上海市常住总人口的比重变化，可以发现在沪外籍常住人口的数量规模稳中有降。这一现象的出现，可能有多方面的原因，但是在上海市创建卓越全球城市的背景下，为外籍人士提供良好的健康医疗保障无疑是增强国际吸引力的重要内容。

图1 2013-2017年在沪外籍常住人口数量变化

图2 2013-2017年在沪常住外籍人士占上海市常住总人口比重变化

3.4 上海市国际旅游入境人数变化

2017年，上海市国际入境旅游人数为873.01万人次，平均每天来沪旅游人数23,918人次/天，来沪旅游者平均逗留天数3.30天/人。从2013-2017年上海市国际旅游入境人数的变化来看，国际旅游入境人数呈不断增加趋势，相比2013年，2017年上海市国际旅游入境人数增加115.61万，增长15.26%；平均每天来沪旅游人数总体呈现上升趋势，相比2013年，2017年上海市平均每天来沪旅游人数增加3167人，增长15.26%；来沪旅游者平均逗留天数相对稳定，基本维持在3.30天/人(见表5)。按国别来看，2017年上海市国际入境旅游人数最多的国家分别为日本、美国、德国，分别占当年上海市国际入境旅游外国人总人数的17.38%、14.28%和5.01%，3个国家赴沪旅游的总人数占据了上海市国际旅游入境外国人总人数的三分之一以上[6]。

表5 2013-2017年上海市国际旅游入境人数变化

注：数据来源于上海市统计局2018年上海统计年鉴。

3.5 外籍人口医疗服务现况

2015年上海年鉴显示，在沪外籍人士工作生活状况的调查中，医疗卫生是上海服务外籍人士能力中相对薄弱的领域，是在沪外籍人士反映相对突出的问题。在生病或感觉身体不适时，选择到上海本地医院就诊的外籍人士仅占受调查总人数的22.32%，45%以上的在沪外籍人士会优先选择使用自带药品或到外国人在沪开设的医院或诊所就医。但由于外国人在沪开设的医院或诊所收取的费用较高，实际就诊的人数受到限制，相当一部分外籍人士只是简单用些自带药品。导致大部分外籍人士不去上海本地医院就诊的主要原因并非是对药品不安全或医生水平的担心，而是就医时面临的语言不通的问题[18]。由于地处吴语地区，在上海日常的工作生活中，沪语和普通话并行，沪语的使用范围更普遍，这对长期在沪生活的外籍人士融入上海产生了一些不便。对于短期停留上海的外籍人士，如入境旅游的外籍游客可能倾向于涉外高端医疗，但对于长期在沪居住的外籍人士可能会承受较大的疾病经济负担。长期在沪居住的外籍人士主要是以工作、学习等为目的，如何覆盖这部分人群的医疗保障以及如何提供公立医疗机构的基本医疗服务，需要引起足够的关注。语言不通影响到了在沪外籍人士医疗服务需求的满足和实际医疗服务行为的发生，还影响到了在沪外籍人士对于上海整体城市形象的认同感，对上海提升国际吸引力、建设卓越全球城市也是极为不利的。

4 存在的问题

综合来看，上海市目前涉外医疗发展过程中面临的问题主要包括以下几方面：

4.1 涉外医疗机构的合作形式相对单一

目前上海市涉外医疗主要依托公立三级甲等医院优质资源的国际医疗服务实体开展，但由于政策等多方面的原因，有些医院到期无法续约，专家数量不能适应医院医疗规模的不断扩大，卫生人力资源相对短缺。同时，在合作层次方面，一些外资医院的服务和流程的国际化程度已相当高，但这些医院提供的服务主要是全科医疗等基本服务，缺乏对于疑难杂症的诊治水平与综合实力。按照上海市分级诊疗制度体系，三级甲等医院的优势更多地体现在危重疑难病症的诊治任务，因此，如何在合作层次上进行有效地衔接，是上海市涉外医疗发展过程中需要思考的问题。

4.2 专业化水平尚未充分满足涉外医疗服务的需求

语言不通成为沪外籍人士在生病或感觉身体不适时未能选择上海本地医院就诊的主要原因，制约了在沪外籍人士医疗服务需求的满足和实际医疗服务行为的发生。这一现象也反映出当前上海的涉外医疗机构在精准服务方面还略显不足，在外语服务领域，特别是不同语种的人员配置方面还需要进一步加强。应该结合上海市在沪外籍常住人口以及上海市国际旅游入境人数的国别情况，在涉外医疗服务过程中考虑多语种的设置和覆盖，以方便在沪外籍人士的医疗服务需求，增强在沪外籍人士在沪居住的获得感和认同感。

4.3 涉外医疗服务的领域相对局限

当前上海市涉外医疗服务领域主要集中于高端医疗服务，更多地体现在特需医疗服务中，因此费用相对昂贵，使得在沪外籍人士在沪接受医疗服务的支出水平相对较高，在一定程度上影响到了在沪外籍人士医疗服务需求的满足。2017年，上海市在沪外籍常住人口为16.3万人，占全市总常住人口的0.68%，比重相对较小，这样的就医问题可能尚不突出。但是按照“上海2035”规划提出的目标，2035年上海市常住人口的规模将达到2500万左右，全球城市外籍常住人口占总人口10%的比重的指标，2035年上海市作为卓越全球城市应该拥有的外籍常住人口的规模为250万人。按照这样的规模，如果将涉外医疗提供的医疗服务依然局限为高端医疗和特需医疗，会明显增加在沪外籍人士的就医负担，影响其对于医疗服务需求的有效满足，也将无法完全适应上海市作为卓越全球城市的发展目标。另外，考虑到当前上海市常住外籍人口的数量规模与全球城市的指标要求差距相对较大，因此在涉外服务中既需要合理核定现有的医疗服务需求，同时又需要对未来需求的增加设定合理增量空间，增强资源配置的有效性与合理性。

4.4 涉外医疗机构的发展还相对分散

从2014年至2018年，已有10家海外医疗机构落地上海进行实体医疗的合作。2016年上海市开展涉外医疗服务的机构达到20余家，其中包括华山医院国际医疗中心、上海沃德医疗中心等涉外医疗服务开展相对突出的医疗服务机构。从上海作为全球城市的建设发展来看，目前的涉外医疗机构数量还相对较少，这可能与当前在沪外籍常住人口的规模有关。总体来看，这些涉外医疗机构的发展还相对较为分散，机构之间的联系更多集中于学术、行业交流，还尚未形成相对完善的涉外医疗服务体系。对于在沪涉外医疗机构的监管以及其面临的市场、本土化、创新等突出问题的解决还相对不足[19]。

5 建议

综合以上的分析来看，上海的涉外医疗拥有广阔的发展空间和服务市场。随着在沪外籍常住人口以及国际旅游入境人数的不断增加，完善涉外医疗服务体系、增强在沪外籍人士就医获得感对于优化上海投资环境、增强全球城市国际吸引力的作用是很突出的。结合上海市涉外医疗机构发展的现况，本研究提出以下几项建议：

5.1 拓展涉外医疗的合作形式与服务领域

结合上海市的医疗服务体系以及分级诊疗的功能定位，以现有医疗机构为依托，开展多元化涉外医疗机构的合作模式，合理引导社会办医疗机构的参与，调动涉外医疗服务市场的活力与积极性。同时推动涉外医疗服务模式的创新，包括医疗机构内部和医疗机构外、同行合作与异业合作、商业销售模式与推广模式[19]。推动公立医疗机构的特需医疗服务向国际医疗服务转型，打造一批重点围绕疑难疾病、特色鲜明的疑难疾病诊疗中心，使涉外医疗机构的服务领域既能承担全科医疗等基本服务，又能胜任危重疑难病症的诊治任务，满足在沪外籍人士多元化的医疗服务需求，使得服务方式的提供更加灵活。

5.2 探索完善的涉外医疗服务体系

从上海市作为卓越全球城市的定位出发，把目前相对分散的涉外医疗服务机构进行统一规范化管理，在尊重市场调节机制的同时，发挥政府的监督与引导作用，并推动行业内部的约束与管理。在外籍人士居住相对密集的地方与功能社区，如古北、碧云、联洋等国际社区，可以重点布局一些基层涉外医疗机构，如门诊部、零售药店等机构，便利在沪外籍人士的就医需求，让在沪外籍人士感受到15 min医疗服务圈。上海市医疗资源配置与服务体系均相当完善，完全能够满足在沪外籍人士的就医需求，目前要加强对在沪外籍人士的就医行为方式和习惯进行引导。目前在沪常住外籍人口占常住总人口的比重还相对偏低，应针对当前在沪外籍常住人口的规模与医疗卫生服务需求合理配置医疗服务资源。同时，考虑到上海全球城市建设过程中外籍常住人口以及国际旅游入境人数的增加，合理设置增量空间，进行合理的中长期医疗资源配置规划。

5.3 营造涉外医疗发展的良好环境

涉外医疗服务的发展与城市的综合发展水平相适应，受城市经济、文化、社会发展的影响较大，国际交往的增加与相关政策法规的完善是推动涉外医疗发展的有效保障[1]。从医疗服务市场的主体角度而言，需要涉外医疗机构、政府以及社会行业的共同推进。政府在对涉外医疗机构加强宏观管理的同时，在涉外医疗机构的投资环境、准入管理方面进行优化，推动涉外医疗机构的本土化与创新，使得涉外医疗机构能获得良性健康发展，从而助力于上海国际吸引力的提升与医疗服务体系的完善，为卓越全球城市建设发挥积极的作用。

5.4 明确涉外医疗的服务定位

上海涉外医疗的发展从服务对象来看应该包含两部分内容，一是服务于长期在沪居住的外籍常住人口；二是满足短期在沪停留的入境旅游外籍人士的就医需求；从服务内容来看，应该包括涉外高端医疗和涉外基本医疗的服务提供。对于在沪常住外籍人士，如以工作和学习为目的的在沪外籍人士，这部分群体很多是专业技术人员、外国留学生。对他们而言，涉外基本医疗的作用可能更加明显，考虑的重点应该是医疗保障如何覆盖这部分人群以及如何发挥公立医疗机构的作用，从而增强他们对于城市工作生活的融入感，使得他们的就医需求更加贴近生活化。对于在沪短期停留的外籍人士以及从增强国际影响力、吸引外国人在沪就医角度，涉外高端医疗的发展更需要引起关注，医疗服务的提供需要更加偏向于专业化和国际化。