法人治理结构下公共图书馆内部控制作用机制探究

陈玲玲

（安徽大学管理学院 安徽合肥 230039）

1 引言

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我国公共图书馆建立以理事会制度为核心内容的公共图书馆法人治理结构指出了发展方向。明确了当前公共图书馆应当建立法人治理结构，吸纳有关方面专业人士与各界群众参与理事会建设，完善绩效考核机制的任务[1]。

公共图书馆的法人治理结构改革促使其背后的配套机制发生系统而全面的调整。财政部2015年公布的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》为公共图书馆在内的行政事业单位加强内部控制建设指明了方向，提出“全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员”[2]。新的历史机遇下，公共图书馆领域的法人治理结构与内部控制相辅相成，共同促进公共图书馆经营管理模式的转型。公共图书馆法人治理是公共图书馆内部控制开始实行的前提，内部控制是法人治理取得成效的保障。纵观现有的对公共图书馆的研究，本领域内学者基本上都是将内部控制和法人治理结构分开来探讨，而实际上法人治理结构需要与内部控制连接起来探究才能真正起到改进现有公共图书馆管理模式的作用。本文就是基于此认知下，从内部控制五要素中一一找出其对公共图书馆的作用机制原理，以期对今后公共图书馆法人治理结构的研究有所裨益。

2 公共图书馆实行内部控制制度的要素构成

本文关于公共图书馆法人实行内部控制制度的作用机制原理分析从内部控制五要素来展开，结合法人治理结构实行以来的实践经验，希望探究出内部控制理论在公共图书馆法人治理结构中的作用机制。法人治理结构下的公共图书馆在机构设置上，初步形成了以理事会、专业委员会、监事会、咨询委员会、临时党支部等部门为代表的组织结构体系[3]。在此基础上，各部门协同进行内部控制，保证公共图书馆的法人化治理结构改革继续深入，从而更好地为公众提供公共文化服务。

2.1 内部环境

内部环境是企业实施内部控制的基础，主要包括治理结构、内部审计、人力资源、内部文化、社会责任等[4]。任何组织都具备其特定的内部控制环境，只不过有完善与否之分。公共图书馆的内部控制环境包含了公共图书馆法人的治理结构，承担的社会责任，公共图书馆各级机构部门、章程在内的所有内部管理制度体系，图书馆员不同岗位之间的权责分配与制约，财务预算核算系统，公共图书馆内部文化以及其人力资源体系。

公共图书馆在实行法人治理结构之前，对治理结构、内部审计、人力资源、内部文化、社会责任等方面的内部环境要素关注较少，主要原因在于当时的公共图书馆没有自主决定权，尤其在治理结构、人力资源、内部审计方面都需完全按照政府的指导意见行事。这就大大限制了公共图书馆的发展热情与发展动力[5]。如公共图书馆往往因为其文化事业单位的性质而缺乏内部文化建设，具体表现为存在部分管理层的思想观念陈旧，缺乏创新精神。目前，仍有不少图书馆用户对图书馆员的服务态度表示不满，认为图书馆员缺乏工作热情和服务精神。对这些图书馆员来说，他们思想层面上的高度跟不上公共图书馆法人治理改革的进度。法人治理结构改革的一大目标就是改变公共图书馆法人向大众提供公共文化服务的方式，满足人民群众的文化需求。这就必然要求图书馆工作人员提高服务意识，更新工作理念。

2.2 风险评估

公共图书馆日常管理过程中最薄弱、最易被忽视的内部控制环节应是风险评估控制。风险评估是辨别和分析公共图书馆在实现既定业务目标过程中存在的相关风险，贯穿于公共图书馆各项活动的全过程。风险评估为公共图书馆后续的控制活动提供了可靠基础。对于一般企业，风险评估必须敏锐察觉实现目标过程可能存在的外部风险与内部风险，但基于内部控制的重要性原则，对于公共图书馆的风险评估主要指对其内部风险的评估。相关因素包括：法人治理结构下董事会、监事会、管理层相关人员的职业操守；图书馆员的专业胜任能力；公共图书馆固定资产管理与清算；公共图书馆的财务状况，包括年初预算、年末决算；针对现代化公共图书馆来说，最大潜在风险还是信息资产安全，具体包括硬件资产安全、网络资产安全、数字资产安全；其他的还包括公共图书馆馆内建筑安全、运作安全等[6]。与其他企事业单位相比，公共图书馆所面临的知识产权风险尤为突出。公共图书馆为了满足读者多元化的信息服务需求,通过多种渠道充实自身馆藏文献资源,如购买纸质文献和电子资源、开发网络资源和馆藏资源数字化等,在充实馆藏资源的过程中会涉及到许多作品的版权问题，一旦处理不当，可能引发侵权纠纷[7]。

2.3 控制活动

控制活动指公共图书馆应该结合其风险评估出来的结果，通过多种控制手段相结合的方法，运用与此相应的控制措施，将公共图书馆所面临的风险控制在可承受度之内。符合公共图书馆的风险控制措施一般包括图书馆中不相容职务分离控制、授权审批控制、固定财产与知识产权保护控制、合同控制、图书馆员绩效考评控制等。

公共图书馆中的不相容职务分离不仅体现在公共图书馆会计人员的工作中，还着重体现在公共图书馆采购环节、财产保护环节与合同订立环节。图书馆的会计人员与出纳要分离，即管账人员和管钱人员要分离；图书馆重要领导的直系亲属应与图书馆的会计主管人员和审查人员相分离。对于公共图书馆的采购业务，必须严格设计采购环节的审批验收流程，图书馆所有的采购活动经办人员不能与验收馆员会计人员有重复，图书询价定价职务与确定图书供应商职务分离。图书馆固定资产与无形资产的保护人员与登记人员应该分离，资产保管人员应该与审查监督人员分离。图书馆签署合同职务应与相关条款订立职务分离，合同谈判职务应与相关合同定价职务分离，最后合同审计职务应与上述职务分离。

2.4 信息与沟通

公共图书馆法人的整个内部控制全过程都离不开信息沟通。及时、准确、全面地收集汇总信息，根据需求加工整理信息是这项要素的主要内容。只有内部控制的相关信息得到快速传递和处理，内部控制制度才能高效运行。图书馆是信息与知识的聚集地，每时每刻都有海量知识和信息在这里被传递、被吸收、被内化，公共图书馆员更能认识到信息与沟通的重要性。信息的及时沟通交流是公共图书馆组织稳定的基础，对图书馆的发展具有重要作用，信息交流是公共图书馆存在的基础之一。因此，公共图书馆应该建立起信息与沟通制度。公共图书馆的信息沟通不仅体现在图书馆组织内部各层级工作人员之间，更体现在与广大读者、政府部门、上级供应商以及新型图书馆联盟的盟友图书馆之间。

沟通主要包括两个方面的含义，一个是信息的输出，另一个是信息的输入。对于公共图书馆而言，其信息沟通的两个主要方面就是信息共享与信息反馈。信息共享具体来说包含了信息的搜集和传递。公共图书馆在进行信息共享时首先应该构建信息共享平台，然后在这个平台上对各种内部信息和外部信息进行挑选、审查、加工,进而根据图书馆自身特点以及重要性原则，选择合适的有用信息。信息反馈对于防范风险和及时发现问题有着重要作用。建立高效畅通的信息反馈机制对于公共图书馆的发展有着重要作用。读者对图书馆的信息反馈可以起到外部监督和批评建议的作用；合作方对图书馆的信息反馈可以起到提高科学决策的作用；其他政府文化部门对图书馆的信息反馈具有指导促进作用。

2.5 内部监督

内部监督决定了内部控制是否能够得到有效实施，是公共图书馆实行内部控制制度中至关重要的一个部分。公共图书馆的内部监督可以使其发现自身内部控制的缺陷，改善公共图书馆的内部控制体系，提高公共图书馆内部控制制度的有效性，促使公共图书馆更好地提供公共文化服务。

公共图书馆的内部监督应当分为日常工作监督和专项业务监督。日常工作监督是公共图书馆对建立起来的内部控制制度所实施的情况进行监督，是一种常规性、持续性的监督；而专项业务监督是一种针对性、突发性的监督，对那些对公共图书馆运行有重大影响的项目和流程，以及一些新生的突发的活动进行监督检查。

为了对公共图书馆内部控制的实施情况有一个整体全面的了解，需要对公共图书馆所实行的内部控制进行内部评价。公共图书馆的监督人员按照所建立的内部评价指标，逐条审查内部控制的落实程度，最后由公共图书馆理事会出具自我评价报告，并且对外公开，接受读者以及公民的外部监督，以便发现公共图书馆在实行内部控制过程中出现的问题。

3 公共图书馆内部控制对法人治理结构的作用机制

3.1 内部环境的作用机制

法人治理结构在我国公共事业单位领域得到了广泛推进，作为法人治理结构的核心内容，理事会制度也在各大公共图书馆建立起来。公共图书馆建立理事会制度作为其实行法人治理的核心内容，其主要目的是转变政府职能，实现政事分离，政府简政放权，改变参与公共图书馆相关事务的方式，从原来传统的行政管理模式转变为给予公共图书馆更大自主权的模式，由按规章制度建立起来的理事会行使对公共图书馆的决策权，使公共图书馆能更好地发挥公共文化服务作用[8]。但是根据试点公共图书馆的改革成效来看，与预期想要的成效存在差距。究其原因，是因为法人治理结构在实施的时候忽视了治理结构中不同组织之间的系统配合。任何一项政策的实施都不是孤立的，都需要一系列配套措施、配套政策与之互相配合分工。笔者对国内一些有代表性的公共图书馆理事会职责情况进行调查，具体情况如表1所示。

表1 部分公共图书馆理事会职责一览表

从表1可以看到，国内一些走在前端、积极改革创新的大型公共图书馆相继建立起了理事会，但所建立的理事会同时兼具决策和监督两项权力，这是存在安全漏洞的，因为决策权和监督权本该分离，应分别由两个不同的组织部门来行使。其中，上海图书馆理事会除拥有决策权、监督权外，还拥有咨询权。图书馆理事会作为一个统筹公共图书馆的组织部门，其拥有过多权力一方面不利于其“将权力关进笼子里”，另一方面“术业有专攻”，理事会应该将这些权力分配到不同组织部门，才能更高效、专业地解决图书馆面临的困境[9]。

内部环境控制包括组织架构、发展战略、人力资源、社会责任、内部审计、内部文化等内容，这些正是法人治理结构在公共图书馆领域实施需要考虑建设的内容。想要实行政事分开，公共图书馆想要以独立法人的身份经营生存，那么以上几个方面的制衡建设不容懈怠。可以由理事会担任起制定实施发展战略、统筹组织的职责，监事会担任起内部审计监督的职责，咨询委员会担任起公共图书馆的社会职责，专业委员会再进行细分，担任起人力资源的职责，临时党支部担任起内部文化的职责等。把握了内部环境控制的这几个方面，就为公共图书馆的内部控制奠定了基调，从而使法人治理结构在公共图书馆领域发挥应有的效果。

3.2 风险评估的作用机制

公共图书馆风险管理的第一步是设置目标，即确定公共图书馆的风险承受度。风险承受度指公共图书馆能够承担的风险程度，包括图书馆整体的风险承受能力和图书馆各项业务活动所能接受的风险程度。公共图书馆只有根据自身实力水平设定风险承受度，后续的风险识别与风险分析才有比较的标准，按照公共图书馆各项风险发生的可能性及其影响程度的大小进行排序，以此确定公共图书馆应该重点关注的项目，然后针对重点关注项目的风险确定不同的应对方式。例如在图书采购环节，公共图书馆法人所面临的风险为图书采购人员因为商业贿赂、人情关系、私拿回扣等问题出现违规违纪、损公利私行为的可能性。而公共图书馆法人的风险评估控制就是为了超前化解图书采购过程中各种容易诱发腐败的风险,使腐败行为不发生或者少发生[10]。公共图书馆第一步可以设置风险承受度，根据本馆实际的采购活动进行风险识别，分析采购活动是否严格按照规章程序进行，该相互分离的岗位是否按照规定进行分离，需要的授权审批是否合规，流程中是否存在其他风险点，然后对此进行排序比较，确定是否有必要重点关注该项目，或者设计相应的解决方案来降低此类风险。公共图书馆运行过程中的各项活动都需要进行有效的风险评估，以保证其内部控制制度的实施。

3.3 控制活动的作用机制

控制活动是内部控制要素中的主体内容，对公共图书馆法人治理的具体措施提供了思路。内部控制活动的措施包括但不限于不相容职务分离、授权审批、绩效考评、财产保护、合同控制等。这些措施能够保障图书馆法人内部各环节权力得到制衡，各层级责任得到落实，效益得到客观考量，财产安全得到保障，业务活动有证可寻。控制活动作用机制的具体情况如图1所示。

图1 控制活动作用机制

不相容职务分离控制要求公共图书馆法人业务执行与业务决策审批、会计记录、实物保管、检察监督等分离，以此来规避公共图书馆法人员工内部贪污舞弊的风险。授权审批控制要求公共图书馆法人按照规定，明确不同层级不同岗位业务办理的权限范围、责任义务。这样有利于公共图书馆法人把控业务流程，并且在发生损失时能快速追责到岗、追责到人。绩效考评控制要求公共图书馆法人对一定阶段内公共图书馆各项业务运行情况进行考核评价，并且对公共图书馆法人内部各部门和员工在薪资、职位上进行客观公正的反馈。财产保护控制要求公共图书馆法人定期检查公共图书馆内的资金、固定资产、无形资产，如公共图书馆内的桌椅板凳、电脑等多媒体设备、图书报刊、空调电器等。针对一些贵重财产，要限制他人接触，建立严格的登记制度，不得随意外借，以防止公共图书馆财产意外损失。合同控制是公共图书馆法人容易忽视的环节。合同控制要求公共图书馆法人首先建立起严格的分级授权制度，然后对业务合同进行统一归口管理。合同控制有利于防范公共图书馆法人法律风险、经济风险，帮助公共图书馆法人维护合法权益。

3.4 信息与沟通的作用机制

不可否认，当前公共图书馆法人与政府、相关行政事业单位以及其他利益相关方的关系还尚未处理清楚，成熟稳定的内外部关系尚未被建立起来。从内部控制的角度来说，公共图书馆建立起流畅的信息沟通渠道，不仅能使公共图书馆法人治理结构下的每个单元真正连成一个整体，各部门主体工作高效顺利推进，公共图书馆法人治理顺利运转，还能让公共图书馆法人治理的建设符合改革要求，满足人民的需求。信息与沟通作用机制的具体情况如图2所示。

图2 信息与沟通作用机制

随着时代的发展，图书馆界也逐渐认识到读者的重要性。“读者至上，服务第一”逐渐成为许多图书馆的馆训。“读者至上”要求公共图书馆将“以人为本”的创新服务理念当作是整个公共图书馆业务工作的核心所在[11]。尊重读者,最大限度地满足读者的需求是以人为本服务理念的集中体现。可是就目前部分公共图书馆的一些管理制度来看,读者应有的权利没有体现,有的制度和规定只是根据图书馆单方意识、自身立场制定的。例如，有些图书馆工作人员认为部分读者是潜在的破坏分子,因此对读者设定许多禁令。这些制度都需要重新斟酌考量，应将读者置于平等的地位来看待[12]。想要做到“读者至上”，第一步就是要建立起顺畅的读者平等交流的渠道。这样不仅可以将社会主流价值观、优秀的文化传播给读者，读者也能把自己的文化需求以及对图书馆建设的意见建议便捷及时地反馈给公共图书馆方。公共图书馆只有以广大读者的需求为导向来设计法人治理结构下的公共图书馆建设，才能真正完成提高我国公共文化服务水平的目标。

新中国成立后，公共图书馆在不同历史发展时期遇到桎梏时,都曾通过不同面貌、不同形式的图书馆合作,建立动员制、数字化、总分馆等不同类型公共图书馆联盟的方式来实现突围。但是公共图书馆联盟并没有一个固定的、主持全局的掌舵者,因此在合作过程中存在很多的问题和质疑，应对质疑和问题的首要方法就是沟通。法人治理结构下的公共图书馆联盟之间应该在理事会层面进行平等真诚的沟通。真诚有效的沟通渠道有利于帮助法人治理结构下的公共图书馆联盟通过友好合作一次次打碎现实的制约,赢得新的发展天地[13]。

公共图书馆法人治理结构要求尽快处理好公共图书馆等公益性文化事业单位与政府的关系。这要求国家通过推动政事关系改革，转变政府对公共图书馆等事业单位的管理模式，由原来的直接管理转变到间接管理，从过去事无巨细的微观管理转变到宏观管理[14]。在宏观管理下，公共图书馆法人下的理事会拥有了真正的决策权，政府此时对公共图书馆法人行使监督权。因此,公共图书馆需要有稳定的渠道定期向政府汇报工作，政府积极参与到对公共图书馆法人的监督工作中去。

当公共图书馆实行法人治理结构后，公共图书馆职员与图书馆的关系也发生了改变。有学者呼吁公共图书馆法人应该建立起灵活独立的人力资源管理体系，建立有助于激发活力的财务薪资管理制度。公共图书馆法人自身对图书馆工作环境最为了解，对需要什么特质的职员最为清楚。因此，赋予图书馆法人自主招聘、灵活分配岗位的权利最为合理[15]。在这种人才管理体系下，公共图书馆法人对职工的工作进行规范要求，职工也有权利对公共图书馆法人提出建议与反馈。

公共图书馆的供应商一般包括图书供应商和电子资源数据库供应商。法人治理结构下的公共图书馆应当进行公共图书馆供应商管理。因为公共图书馆的供货行为与其他行业不同，公共图书馆的供货行为是一场复杂、长期的业务。这要求公共图书馆法人的供应商不仅要有配套的资质与能力，还需要有极强的责任心与使命感。因此公共图书馆法人应当拥有确定中标供应商的权利[16]，并且，公共图书馆法人需要与供应商保持良好的信息交流与沟通，在图书馆业务进行过程中产生的后续问题需要及时与供应商售后部门对接协调。

3.5 内部监督的作用机制

就目前法人治理结构的实践情况来看，建设公共图书馆监事会，由监事会监督公共图书馆相关事宜的做法将被逐渐推广。实际上除了监事会，专业委员会也可以就内部审计成立相关工作组，对重大项目和一些在突发情形背景下产生不良影响的项目进行监督。专业内部审计工作组同时还应当对日常监督的有效性、真实性进行怀疑监察[17]。

内部监督理论认为实施内部监督的督察人员应该具有专业知识能力和较高的职业道德素养，能够保持自身的独立性。因此，法人治理结构下建设的监事会一般会有多个利益方参与，如政府指派、图书馆内部选举、财政事业单位指派、具有经验的社会代表等。在进行内部监督的过程中，监事会和专业委员会提前建立起内部控制缺陷的标准，在实施检查后，将缺陷记录向上级政府以及市民读者报告，最后还要负责督促缺陷的整改如图3所示。

图3 内部监督作用机制

公共图书馆的业务活动需要每一个环节的把控，即内部监督里的日常监督。公共图书馆监事会应该充分利用好一切信息来检查设定好的内部控制标准是否被有效实施，取得日常业务活动的相关证据，通过内外业务相关方来印证信息的真实性、准确性，定期将监督记录的数据与实物进行核对，对存在的差异进行调查、取证。并且定期向理事会报告，面临重大问题及时向政府部门反映。

当公共图书馆在业务活动中出现异常、重要岗位人员调动、发展战略发生变更等突发情形下，需要成立专门监督工作小组有针对性地对相关事件进行监督检查，防止风险意外发生。专门监督工作小组要就监督的范围、步骤、方法达成一致的看法，并在检查时充分了解该业务活动的程序与风险控制点，然后根据情况分析结果。同时，对于存在风险的不妥之处要记录在册，并设计出新的制度来防范缺陷的发生，对已经发生的问题及时纠正弥补，最终出具专门事件监督评价报告。

日常监督与专项监督要相互结合，落实到法人治理结构上就是监事会与专业委员会需要有机结合，构建统一全面的公共图书馆监督体系，相互弥补，保持内部控制的有效性，使法人治理结构更好地促进公共图书馆的改革发展。

4 结语

虽然我国公共图书馆领域法人治理结构的运行尚在初级阶段，但在改革开放、依法治国的大背景下，在国家政府的带领下，公共图书馆业内人士以及利益相关方必将积极探索、建言献策，使得法人治理结构最终在公共图书馆领域落地开花[18]。本文将内部控制理论与法人治理结构联系起来探求其作用机制，希望能够给本领域内法人治理结构所面临的困境提供些许思路。法人治理结构在公共图书馆领域的前进方向还需要在实践中不断摸索，作为法人治理结构重要内容的理事会、监事会、专业委员会、咨询委员会等如何切合实际地分配管理公共图书馆的相关事宜，仍将是短期内探究的重要内容。