治理视域下政府预算经济性与公共性关系的重构

2019-07-05王维国闻君

北京联合大学学报（人文社会科学版） 2019年2期

关键词：合作

王维国闻君

[摘要]政府预算经济性与公共性的统一问题，一直是现代预算实践和理论探索解决的难题。而现代治理的两个基本维度就是绩效和合作。现代治理不仅注重绩效，而且强调取得绩效的根本方式在于合作。现代治理中的合作是超越政府单一中心或垄断地位的合作，因而是现有经济社会条件下能体现人的公共性的合作。我国提出全面实施预算绩效管理之所以能够做到经济性和公共性有机统一，就是把财政上升到了国家治理的基础和重要支柱。因此，治理视域下重构政府预算经济性和公共性关系，有助于克服以往预算理论的缺陷，推动预算实践的新发展。

[关键词]预算经济性;预算公共性;合作;治理视域

[中图分类号]中图分类号F812.3[文献标志码]A [文章编号]1672-4917（2019）02-0084-08

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年9月1日）提出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生。实施绩效管理就是要解决好绩效管理中存在的突出问题，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。这就表明全面实施预算绩效管理既要提高财政资金的使用效益，即经济性;又要提升公共服务质量，即公共性。其实，预算经济性与公共性的统一问题，一直是现代预算实践和理论探索解决的难题。党的十八届三中全会明确提出财政是国家治理的基础和重要支柱。现代治理的两个基本维度就是绩效和合作。现代治理不仅注重绩效，而且强调取得绩效的根本方式在于合作。现代治理中的合作是超越政府单一中心或垄断地位的合作，因而是在现有经济社会条件下能体现人的公共性的合作。全面预算绩效管理要解决的并非仅仅是财政资金的使用效率问题，而是要在国家治理的层面达到政府职能的最有效实现问题。因此，分析研究政府预算公共性的形成机理，从现代治理视域看待和把握预算经济性与公共性的统一关系，无论是深化对政府预算理论的认识，还是推动全面实施预算绩效管理都具有重要的意义。

一、政府预算公共性影响经济性：基于中美预算实践与理论演进的分析

（一）新中国成立以来预算实践与理论演进分析

新中国成立后，随着社会主义三大改造的完成，农民有困难找生产队和人民公社解决，单位干部职工有困难找组织解决，城市居民有困难找居委会解决。生产队、人民公社、企事业单位及城市居民委员会的职能服务服从于国家职能。基本公共服务、基础设施和公共工程通过各级政府提供和投资建设，对人民基本上实行免费或收取低廉费用开放。财政一方面作为社会再生产的投入环节由国家统一安排，另一方面作为解决人民生活问题的基本物质文化保障也由国家统一安排。财政作为人民集体财富通过国家的分配环节，再次进入到生产领域和人民的生活领域之中。在计划经济条件下，财政预算既是生产预算、建设预算，又要保障和体现全能型政府职能。因此，在国家与社会一体化下，财政问题几乎变成了一个社会化再生产中以国家的名义的分配问题，预算的经济性问题融入财政公共性之中。与此相对应，早在1949年10月，千家驹的《新财政学大纲》提出了“财政是国家的经济”，揭示了财政的政治和经济的双重属性。1962 年邓子基提出财政本质是国家为实现其职能所形成的一种分配关系，即财政分配关系。[1]1964 年8月，财政部在辽宁旅大（大连）市召开了财政学讨论会，国家分配论获得了共识。此后关于财政是国家为主体的权威性分配就成为主流的财政本质观。这样一种财政本质观是对全能型政府及相应的建设财政功能定位的集中体现，全能型政府及相应的建设财政功能定位基于国家要满足全体人民共同需要的观念，只不过全体人民的共同需要又是以国家需要的名义所表达的。因此，公共性成为财政预算不言而喻的根本属性。

改革开放后，随着市场化取向的改革的推进，国家与社会开始分离，财政收入在国民生产总值中所占的比例开始下降，财政在社会分配中的功能作用逐步减弱，社会的贫富差距拉大，社会公共问题凸显，而社会公共问题的解决需要增加中央财政收入。为此，财政管理体制逐步由“包干制”演变为“分税制”。包干制就是中央和地方在财政收支方面 “分灶吃饭”，中央向地方和企业放权让利。分税制是中央和地方财政收入来源渠道和管理的双分离，支出由中央根据财政事权和支出责任的划分及地方财力差异情况，统筹安排。分税制是有分有统、统分结合的新模式，不仅适合市场经济体制，而且适合中国特色的政治和行政管理体制，有助于解决经济社会体制转型过程中，财政预算的经济性和公共性都显得不足的问题。与此相对应，有财政学者将西方“公共消费论”“公共产品论”的财政观点引入到社会主义财政理论中来，或者按照传统的习惯和观点，将财政局限在预算收支的小框框内，单纯争论比重，忽视了财政的治理作用。[2]不过，“公共财政论”“双元财政论”双元财政论认为，“双元财政”指的是在社会主义市场经济条件下，由相对独立的公共财政和国有资产财政组成的有机统一体。等范畴曾引发过我国财政理论界的质疑。其实，在市场经济条件下，一些社會问题，尤其是公共事务仅仅依靠社会自身是难以解决的。这就要求政府必须通过财政的途径解决。因此，“公共消费论”“公共产品论”等财政观点的引入不是对财政治理作用的忽视，恰恰是对财政职能内涵的拓展。党的十六届三中全会提出要“健全公共财政体制”;十六届六中全会提出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”;党的十七大提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”我国学界政界逐步对我国财政的公共职能形成共识，共同认识到公共财政的核心是满足社会的公共需要。为此，有学者呼吁，在财政研究中，财政学者们要转变研究范式，把研究的视野转移到人类社会财政发展全部实践上来，正确把握财政一般与特殊的关系。[3]

（二）美国预算实践与理论演进分析

无论实践上，还是理论上，美国预算在西方发达国家中都具有代表性。然而，美国的财政体制与中国的财政体制有本质的区别，要实现的政府职能也有本质的不同。美国在追求预算经济性的过程中，始终面临着公共性困境，从而给世界其他国家在市场经济条件下如何实现预算经济性和公共性的统一留下了一些启示。

19世纪末20世纪初以来，随着美国统一市场的建立，累进税改革运动、科学管理运动等政治和社会势力的壮大，以及更为细分和专业化的政府项目的出现，为美国建立基于集中统一的行政权的预算体系提供了更加有效的动力。[4]3 1912年塔夫脱委员会塔夫脱总统（William Howard Taft）任命 “经济和效率委员会”（Commission on Economy and Efficiency，俗称“塔夫脱委员会 ”），该委员会的主要报告《国家财政预算之必要性》（The Need for a National Budget）认为，政府是人民的受托者，而政府官员是政府的代理人，政府需要“预算”这个工具来指挥和控制官员和工作人员，这样才能节省资源，提高工作效率。报告提出要建立由行政主导的全国性预算体系，以提升政府机构整体的工作效率，提升财政资金的经济效益。由于该报告所提出的关于预算过程的主导权问题在立法和行政之间的分歧由来已久，因而美国国会很快就否决了塔夫脱委员会的建议。

第一次世界大战后，美国总统威尔逊再次提出要建立预算管理机制，但仍因与国会意见分歧而未能实现。在预算实践中，预算规模由于控制不力而不断增长，预算在美国国会审查批准中暗箱操作、互投赞成票、议员无原则地为地方争取建设经费等问题引发了美国民众越来越多的不满，民众甚至对“美国制度”的运行体制产生了敌对情绪。[1]11因此，1921年《会计与预算法案》最终成为美国法律。依据该法案，美国建立了一个预算局（隶属于财政部），以及向国会负责的会计总署，从此由总统开始主导预算编制。1939年，预算局成为行政首脑的直属工作机构。从1921年到1939年期间，美国预算把责任和控制，即经济效益作为根本。1940年后，美国预算局开始推行预算绩效评价，不断完善和强化预算的管理职能。此时期的预算注重的是各部门的预算效率提升问题，效率成为重中之重。多个预算方案之间比较也是效率问题，然而各个部门之间却缺乏具体的比较，只是不断扩大自身部门的预算规模。[5]

1940年，美国政治科学家凯伊（V.O.Key Jr.）认为，预算理论必须对“将X美元分配给A活动而不是B活动的决策基础（理由）是什么”这样的核心问题作出科学回答。回答这一问题的关键在于确立预算分配的标准是效率还是价值;或者说就一个具体的预算项目来说，工具理性和价值理性可否统一。在凯伊（V.O.Key Jr.）看来，虽然对预算行为到底是经济行为还是政治行为的争论是不会有结论的，但是对于有关公共支出的研究和行动，经济理论家的观点和思维模式是有意义的。预算制定者从来没有足够的资金来满足所有支出机构的资金请求，但是必须决定（当然根据法律程序）如何在各种支出用途中分配不足的收入，而最后完成的预算文件所反映的就是对不足的收入的分配带来最大化的社会效用的一种判断。[4]24凯伊（V.O.Key Jr.）倾向于将预算看成是政府的经济活动，因而其预算理论的基础仍是经济学原理。对于如何具体将公共收入在不同支出项目间进行分配，凯伊（V.O.Key Jr.）认为英国经济学家庇古（Piguo）的边际效应理论具有借鉴意义。庇古（Piguo）指出：“与支出总额不同，当涉及在政府的不同领域中进行分配时，非常清楚的一点是，正如个人将通过在不同支出类型中保持某种平衡以从其收入中获得更大满足，大众也希望通过其政府实现这一目标。资源在不同用途上分配的结果应使各种支出的边际满意度相等。”[6]31不过，凯伊（V.O.Key Jr.）又指出，建立一套预算官员们据此可以设计分配财政资源方法的原则还尚难以确定，对此从经济理论和政治哲学的视角开展进一步的研究可能会产生有价值的结果。实际上，在市场经济分析中得到充分发展的边际效用理论，不太适用于公共支出分析。这是因为在公共资金使用最大化中，有些目的之间缺乏进行价值比较的最大公约数。凯伊（V.O.Key Jr.）认为此问题应是政治哲学问题，可能是相互竞争的集团的相对政治影响力而不是其对支出回报价值的估计最终影响了预算决策。[4]27可见，在凯伊（V.O.Key Jr.）的预算理论中，还包含着政治的维度，只不过他对此并未展开阐述。

“凯伊的问题”引发了美國预算理论发展的不同理路和范式建构。1952年，凡尔纳·B.里维斯（Verne B.Lewis）指出，不同的东西的相对价值不能进行比较，只能通过评价它们在服务于一个共同的目的时的相对有效性来比较它们的价值。因此，按照在达到一个同样目的时的相对有效性来比较，是预算分析的另一个基本方法。具体来说，价值就是有关需求及其随时间而变化的函数。比如，在比较枪支和黄油的相对价值时，就要寻求它们在不同方面和不同时间的平衡，即取决于是否陷入战争，或是冷战，还是根本没有战争。而像消防这样的预防性费用是很难估算其实际所产生的价值的。在他看来，哲学家帮助人们决定人类应该追求什么目标，而经济学家只是帮助人们更经济地达到哪些目标。不过，他确信以边际效用理论解决价值难题的方法可以是一种预算的有效方法。[6]41-42

凡尔纳·B.里维斯（Verne B.Lewis）认为，在一个民主社会中，相对于预算分配如何做出，人们更关心的是谁做出这些决定，民主的典范是人民应该控制政府的行为。国会议员做出关于政府服务的最终目标的基本决策，而这些决策以法律和拨款法案的形式给行政机构提供了经济核算的基础。对于联邦政府来说，这就意味着国会要由人民掌管，其基本职责就是决定政府对有关资源最佳利用的结构。国会拨款正像市场价格那样指明了人们选出的代表愿意为政府提供的产品和服务支付多少。从这一意义上看，国会议员就像美国人民的采购代理人。在凡尔纳·B.里维斯（Verne B.Lewis）的预算理论中，清晰地表达了经济学方法论维度;同时，又主张财政的功能定位问题应是一个哲学问题。总的来看，凡尔纳·B.里维斯（Verne B.Lewis）一方面强调预算的经济属性，另一方面又承认预算中蕴含有政治属性，即预算决策者应代表民众的利益，以体现预算的公共性。这就显示了可以从受益人的角度去看待和分析预算，即可以从“谁决定谁受益”这一政治学的维度去分析预算的新思路。

这里所讲的分配主要指的是社会分配。在国家条件下，国家成为人类的合作共同体。国家的分配主要体现在财政预算上。社会的合作方式决定着社会与国家之间的合作方式。社会与国家之间的合作方式决定财政预算安排。由于合作的方式不同，因而导致财政分配就不同。只有合作是公平公正的，财政分配才能体现出真正的公共性。只有财政分配（预算）是公平公正的，体现出公共性，人的公共性才能得到真正发挥，从而产生最大經济效益。这也就是马克思主义所讲的生产力和生产关系的辩证关系。生产中起决定性因素的是劳动者，调动劳动者的积极性，就是使其公共性得到充分发挥，从而形成最大的生产力。劳动者积极性的调动又离不开劳动成果的公共性分配。

唯物史观否定之否定规律决定人类合作方式必然是一个由自发合作到非自愿合作再到自觉自愿合作的过程。自觉自愿合作是人类真正意义上的合作。对此，1875年，马克思对资本主义经济制度及其运动规律作了深刻系统地考察之后，在《哥达纲领批判》中指出：“在共产主义社会高级阶段上，在迫使人们奴隶般地服从分工的情形已经消失，从而脑力劳动和体力劳动的对立也随之消失之后;在劳动已经不仅仅是谋生手段，而且本身成了生活的第一需要之后;在随着个人的全面发展生产力也增长起来，而集体财富的一切源泉都充分涌流之后，——只有在那个时候，才能完全超出资产阶级法权的狭隘眼界，社会才能在自己的旗帜上写上：各尽所能，按需分配！”[11]这时，需要本身成为供给，或供给与需要同一化，公共性与经济性自然而然同一化。在马克思主义看来，人存在的意义就在于创造满足人类需要的产品，或者说，劳动本身就是人的需要。当然能够创造人类需要的产品就意味着合作的实现，意味着人的公共性的实现。只不过，在等级社会中，人们把占有劳动产品的多少看成是人的等级地位的标志，把谋取人的所谓更高的社会政治地位看作为人存在的意义，从而扭曲了人的存在意义，导致预算公共性的扭曲，进而使预算的经济性难以彰显。

公共性的外在表现是无差别服务或对所有成员开放或服务。因此，有了人的公共性认识，就可以重构禀赋论。无论从人的活动的共时看，还是历时看，都是关联性的一体化的。从纵向，即历时看，是积累性的，继承性的;从横向，即共时看，是共享性的，互为依赖的。原来总有些人把基于人们的禀赋不同因而角色不同从而实行等级化分配看作是合情合理的。从人的公共性来看，所谓禀赋差异只是人类合作的必要条件，基于禀赋差异进行角色分工可以使合作的效率更高，成果更多，但并不是禀赋本身先天决定合作成果的规模和质量。即使禀赋没有差异，人类也可以合作，不同的个体也可以承担不同的角色，只不过不是固定化的，而是随着境况的变化而变化。可惜的是，我们往往把角色差异有时混同于禀赋差异，从而使分配结果等级化，进而影响了经济性。我们在现实分配中实行差异化，其实主要是为了激励合作中的积极作为者，并对搭便车者和剽窃者予以惩罚而已。压垮骆驼的并非最后一根稻草，而是所有的背负物。一个球队的胜利，并非仅仅靠几个明星球员。我们常常用中国象棋解释合作中基于禀赋的角色分工，而忽视了仅仅依靠位置的配合与禀赋完全没有关联的中国围棋的哲理。因此，只要我们认识到公共性与人的活动的同一性，就会看淡角色分工与禀赋差异的必然联系性，认清等级化分配的历史性，从而更加注重不同角色从根本上讲所体现的是生命自由形式的多维性，这样才能从思想根源上真正认清经济性问题。

三、现代治理视域下的政府预算经济性与公共性的统一

我国提出全面实施预算绩效管理之所以能够做到经济性和公共性有机统一，就是把财政作为国家治理的有机组成部分，在治理视域下看待和解决政府预算问题。治理视域下政府预算安排能够做到经济性和公共性的统一，克服以往预算实践和理论的缺陷，实现预算实践和理论的新发展。

关于现代治理的绩效和合作的维度，我们可以从治理涵义的演变及当今实际的使用得到说明。一般认为，英文中的“治理”（governance）概念源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，具有控制、引导和操纵之意。[12]20 世纪 90 年代，西方学者采用“治理”一词，强调基于目标一致的自觉自愿活动。全球治理委员会（Commission on Global Governance）在1995年发布的《我们的全球伙伴关系》中对治理的定义，强调了治理主体的多元性。由于治理对象是共同事务，因而依照正式和非正式的制度安排在共同活动中可以调和与化解利益差异或冲突。也就是说，治理方式是依照制度安排的持续的自觉自愿活动，治理目的是实现共同目标。财政预算依照现代治理的要求，就不能服务于特定的利益群体，而应是取之于民，用之于民，体现公共性。也就是说，政府参与社会分配的广度和深度都要以人民的需要为出发点和落脚点。

由于逐步认识到并非所有的国家治理都是好的，而且原有的单维度的治理概念无法对国家治理的有效性进行衡量，因而世界银行开始用善治（good governance）来评价一国国家治理的绩效。也就是说，为了突出基于合作的结果导向，即公共事务的满意解决，西方学者用善治代替了早已存在的治理一词。所谓善治，就是“以负责、问责和透明的方式运作，以效率、合法性和协商一致的原则为基础，目的在于促进每个公民的权利和公共利益，从而表示政治意志的行使，以确保社会的物质福利和带来社会正义的可持续发展。”[13]善治突出了政府、经济社会组织与公民之间解决公共事务和公共问题的方式中所要求的自觉自愿、共识、责任和效能。对财政预算来说，就是财政资金的使用主体及其协同方式的确定，既要考虑其满足公共需要的职能定位，也要考虑其在提供公共产品和服务方面的比较优势。这样才能既有利于解决公共事务和问题，也有助于提高财政资金的使用效率。

中国传统文化中虽然没有西方现代意义上的“治理”概念，但是就治理而言，在传统文化中是按照“治国理政”的意义来阐述其含义的。[12]现代治理作为对统治和管理的超越，是在主体、对象目标、依据、方式等方面的根本转向。这一转向既是对西方新公共管理的理论和实践的发展，更是人类自然历史发展的必然选择。基于当代中国治理实践，2014年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调，治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。[14]这就表明，从治理方式讲，要体现系统性、综合性;从治理依据上讲，要注重法律制度;从治理主体和对象上讲，要突出问题的直接相关者和根源性问题。虽然人类的活动方式和形态多种多样，而且不断发展变化，但从根本上讲，就是生产和分配。生产问题是经济问题，而分配问题既是经济问题，也是政治问题。从前述可知，无论是生产还是分配都离不开合作。基于生产和分配的不同要求和不同认识，人类社会形成了统治、管理和治理三种自我协同和约束模式。治理与统治、管理的最大不同就是人类共同体成员之间关系的去等级化。人类从等级社会迈向形式上平等的社会最终走向实质上平等的社会。财政作为公共资源的权威分配不仅体现了人类的生产方式，反映了人类合作的理念，而且塑造着人类社会的合作方式。在现代治理理念看来，双方和多方关系之间一定不是等级化的，维护关系的中介一定是公正的、确定的、统一的，即得到关系各方所认同的，否则，就不会形成自觉自愿的一致行动。因此，在我们看来，现代治理不仅要维护稳定的社会秩序，而且能促进国家发展和人民生活的改善。现代国家治理的实质在于建立在公共利益认同基础之上的合作系统。正如有学者所言，现代国家治理，讲究的不是“上对下”的统治，不是单纯的“控制”和“被控制”的关系，而是更加崇尚协商、合作、妥协、共容的精神。[15]这就表明财政预算的安排只有服务服从于合作的需要和要求，才能发挥其国家治理的基础和重要支柱的定位，从而体现经济性与公共性的统一。

治理以权力为焦点，管理以资源（有效利用）为焦点。如果不能有效约束权力，财政资源的有效利用就是一句空话。为管住权力，我们亟须将国家治理的公共利益至上、受托责任、透明度、预见性、参与、竞争、行为规范原则充分融入财政制度建设。[16]在詹姆斯·布坎南（James M.Buchanan）看来，所谓治理，起源于人作为一种社会性的存在，基于共同利益而发起的集体行动，并以约定的方式支付行动成本和分享行动收益的过程。国家治理是指在一国范围之内，基于国家强制力量和国家制度而实现的集体活动。在不同的国家制度之下，这些集体活动的目的、参与人、决策机制、成本—收益结构、实施机制、后果都是不同的。财政资金筹集过程对应着国家治理中的需求，揭示资金运用过程对应着国家治理中的官僚机构运作，控制和决策过程对应着财政预算与立法机关表决，财政过程的另一面就是国家治理和民主制度的运作过程。[17]詹姆斯·布坎南（James M.Buchanan）把财政预算看作是民主机制、治理机制，以突出预算安排的经济性与公共性的二重性。

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。这就表明，财政作为国家治理的基础和重要支柱，要成为让发展成果更多更公平惠及全体人民的基础和支撑性渠道。2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中提出，国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。经过实践探索和理论思考，中国共产党人找到了答案。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。习近平总书记关于国家治理的重要论断强调了国家治理的途径和形式是党和国家各领域的科学完善且协调一致的制度体系，党、国家、社会各项事务的处理都要制度化、规范化、程序化，要真正做到以制度为根本，以人民为中心。由于制度体系中包含有不同的制度，不同的制度在整个制度体系中所发挥的作用也各不相同，运行方式也不同，但各种制度之间要协调一致，形成合力。习近平总书记对于国家治理的重要论述深刻揭示了国家治理的科学内涵和基本遵循。

现代预算制度从诞生以来的实质要义就是注重公共利益和人民本位。[18]“作为各级人民代表大會审批的一个重要文件，政府预算还是人大代表和全体人民监督政府收支运作的途径和窗口。通过政府预算，我们可以评价政府收支运作的成本，考核国家治理工作或活动的绩效;作为必须经过各级人民代表大会审批才能生效的一部具有法律效力的文件，政府预算也是控制政府支出规模的一个有效手段。通过政府预算，我们可以形成对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制。”[19]也就是说，现代预算制度和人民代表大会制度不仅都要致力于完善和发展中国特色社会主义制度，而且现代预算制度的建立和运行要充分体现人民代表大会制度的内在要求和优势，人民代表大会制度的运行要充分发挥预算制度的作用。无论是人大对预算的审查监督，还是全面实施预算绩效管理，都要充分体现现代治理思维、治理方式，通过预算让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发以体现其经济性，通过预算使发展成果更多更公平惠及全体人民以体现其公共性，从而实现政府预算经济性和公共性的有机统一，推动预算实践和理论的不断发展。

[参考文献]

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