电子政务背景下政府信息共享存在的问题及对策

辛凯 李增元

[摘    要] 信息化是当今世界的发展趋势，它对于提升政府信息共享的速度、增加信息共享的规模、降低共享成本发挥着重要作用。但是，当前政府信息共享的过程中仍存在信息标准化建设不足、信息共享与信息保密的矛盾突出、政府部门间信息资源相对封闭的问题。对此建议通过建立完善的信息标准体系，加强信息立法，加大信息共享监督力度等多种举措，有效提升政府信息共享水平。

[关键词] 电子政务;政府信息;信息共享;信息标准化;信息保密

[中图分类号] D63  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2019）07-0055-09

跨部门的政府信息共享对于提升政府行政效率与服务水平具有重要意义。“十三五”以来，国家高度重视“互联网+政务服务”体系建设，这给电子政务背景下的政府信息共享带来了新的机遇和挑战。当前，我国政府信息共享改革已取得了众多成果，但仍面临着标准化建设不全面、信息保密和部门封锁等问题，笔者认为需立足于政策建设和行动者要素，针对存在的问题寻找解决之策，加大政府各部门间的信息共享，提高信息资源的利用率。

一、政府信息共享过程中存在的问题

政府信息共享是我国电子政务建设的重要任务，跨部门的信息共享能够在提高政府行政效率上发挥巨大作用。但是，政府信息共享是一个复杂的过程，在运作中会受到多种因素的影响。如果这些因素处理不当，就会对共享过程产生负面影响。当前，我国政府信息共享过程中在标准化建设、政府信息保密以及政府部门间交流这三个方面存在的问题尤为突出。

（一）信息标准化建设存在不足

近年来我国在信息共享上取得了较快的发展，但根据联合国的评估，我国的电子政务建设与发达国家仍存在着较大差距。其中标准化建设不足是导致差距的主要原因。反映在信息共享上主要涉及以下几个方面：一是在信息建设上缺乏统一规范，政府信息建设标准不一致。信息的标准化建设是在原有信息和原有标准基础上，整合各个部门的情况，并结合当前的技术、资金、资源等进行的建设。但目前我国的信息资源缺少统一的规划，各部门存在信息标准化认识不够深入、部门本位意识较强等问题。在这种“缺规划少标准”的背景下为了信息化而信息化[1]，这就导致标准过多，大多数部门已有的信息模式不统一，各个部门间无法进行沟通和交流。另外，在这种情况下盲目地进行信息标准化建设也导致了资源浪费和地区部门难以协调的状况产生。二是信息标准化建设水平较低，存在片面性。只注重技术层面，而政府信息资源管理过程的标准化工作没有得到信息主管部门的关注，例如在信息交换和业务流程上都没有制定严格的标准来进行规范。同时这种片面性也表现在信息主管部门对硬件建设比较重视，大规模建设基础设施和引进先进硬件设施，但是对信息共享所必需的软件等重视情况不够，导致了信息孤岛的增多。三是缺乏信息标准化的超前意识。一些部门只注重局部和短期利益，制定出的信息标准可能存在一定的滞后性，不但消除不了原有的“信息孤岛”，反而产生了新的“信息孤岛”。

（二）信息共享与信息保密的矛盾突出

在我国，信息保密与个人利益、社会经济发展和国家的安全息息相关，一些重要信息和保密信息只供部分人员、部门、地区使用。如果在信息共享的过程中分寸把握不当，则容易造成信息泄漏，酿成无法挽回的后果。就目前来看，尤其是在半公开信息和保密信息的共享和使用上存在着一些问题。政府部门信息中如果涉及到国家重要机密需要绝对保密，但是信息资源共享却要求信息的高度公开，这就可能会使有的重要信息受到损害，而一旦受到损害，政府部门就要承担一定的责任。面对这种可能存在的风险，政府就会选择放弃共享来确保信息保密与安全。这种信息共享与信息保密、安全之间的矛盾在一定程度上增加了跨部门政府信息资源共享的难度。笔者认为，在保密信息共享方面存在以下问题：第一，政府信息保密和共享的界定存在问题。一方面，《中华人民共和国政府信息公开条例》对政府信息共享中政府所遵循的原则、信息共享的范围等作出了规定;另一方面，《中华人民共和国保守国家秘密法》又对信息的保密范围进行了严格的限制。在共享和保密没有完全理顺的情况下容易造成保密和定密的范围过大以致于不能实现共享或者造成政府信息的过多泄密。第二，在保密信息共享的安全问题上，目前我国保密信息安全保护技术主要有加密、认证、防火墙等，虽然这些技术在一定程度上解决了保密信息共享过程中的泄密问题，但是它们自身却存在着一定的问题，比如防火墙不能防止内部人员在共享时的泄密。第三，在新形势下，高科技在丰富信息数量和传播方式的同时，也形成了一些新的泄密载体，新型信息传输渠道的出现使信息的保密和共享工作充滿了挑战，特别是计算机及泄密网络的安全问题不断加剧。

（三）政府部门间信息资源相对封闭

为了适应信息化时代的需要，政府部门陆续建立起各自的网站以及数据库，这些数据库是按照各政府部门的实际情况而建立的，具有各部门独特的信息特点。然而我国的政府部门间信息资源处于相对封闭状态，建成的官方网站和信息系统缺少专门人员的管理和维护，各部门的工作特点和需求存在差异，各个信息系统依据的标准也不统一。由于各部门的行业性质以及行政特点也不同，导致各个信息系统出现了很多不同的形式，难以形成统一的大型数据库，使政府各部门的信息数据无法有效地进行交流共享，同时在整合的过程中也会出现很多问题，尤其是出现同类数据在不同部门重复建设的情况。以2014年江苏省某市为例，政府各部门大多独自建设机房和设备，这种重复投资造成各种资源浪费，带来了较严重的信息孤岛问题。同时，由于地方政府信息整合工作相对封闭，给各部门的工作带来了大量的消极影响。例如在2018年，某市市政府召开信息化会议，在会上多个部门互相埋怨。卫生局和药监局都认为工商局不给他们提供医疗机构的登记注册情况给他们的卫生监督管理工作增加了负担;工商局则认为卫生局和药监局隐瞒了对医疗机构的监管情况，使一些违反规定的公司得不到应有的处罚;而劳动和社会保障局则认为工商局没有向其提供相关医疗机构的批准审查清单导致违法行医行为难以被发现。其实这些问题的存在都归因于部门间相对封闭，缺乏有效及时的沟通，导致数据信息系统不能获得新的内容，部门间的信息共享无法实现，从而对社会总体利益造成损害。

二、政府信息共享存在问题的原因

政府信息共享在运行过程中存在的问题严重影响着该体制作用的发挥。针对上述政府信息共享过程中存在的三个主要问题，结合政府信息共享的具体现状，笔者从技术视角、法律政策视角、组织和管理视角等三个角度来进行原因分析。

（一）信息技术水平发展的不平衡

信息技术进步能够促进跨部门协同的效率和效能，但是信息技术发展的不平衡也给信息共享造成了极大的障碍。主要表现在：第一，在硬件、软件和信息系统的建设水平上存在差距。在现代信息技术飞速发展的条件下，跨部门协同的条件和效能都得到了极大的丰富和提高。信息技术的提升给当局的信息系统更大的选择空间，使其根据自己的实际选择不同的硬件、软件和信息系统，而它们之间往往存在差距[2]。不同的硬件、软件和信息系统使政府部门在分享信息时不能确保需要分享的信息数据能全部转换到其他部门的数据库之中。因此为了实现政府间信息的共享，必须要对这些不同的软硬件和信息系统进行大规模的整合。第二，各政府部门的信息技术能力存在差异。政府部门信息技术能力的高低决定着部门信息共享水平的高低[3]。信息技术能力较强的部门能够利用自身充足的资源、优秀的人才快速解决问题。在我国，数据鸿沟现象存在于各个区域，不同的主体在信息技术和获得信息资源上存在着能力上的分化，而这种分化也直接造成信息资源在获取和使用这两个层面上存在巨大差异。第三，信息技术的外包也加剧了信息技术发展的不平衡。一方面，部分外包服务商编写的系统不权威，甚至存在许多漏洞，以至于信息的格式不统一、不规范，影响信息共享的效率。另一方面，一些外包服务商受客观因素的影响，不参与市场，导致政府部门得不到数据，就会使信息停留在原来的水平。这就要求政府需要花费大量资金对原有信息系统进行更换，来实现与其他部门的信息共享。

（二）法律和政策建设不完善

政府各部门间的信息共享不仅涉及到有效性，而且还与安全性和合法性有关，只有完善相关法律政策，才能为信息共享的有效性提供保障。但是我国与此相关的法律政策还处在一个相对落后的水平，不能有效控制政府部门间的信息共享内容和过程，使得政府信息的安全性、合法性及有效性不能得到保障，从而限制了政府跨部门信息共享的步伐。首先，法律缺乏对信息保密和信息共享两者之间的协调。在日常工作中，由于缺乏相关法律规定，信息工作人员常常只对信息进行保密而不共享，因为不共享就不必承担由共享不当所带来的风险和责任。同时一些法律规定过度强调保密而对共享没有进行完善的法律要求，所以政府部门更多倾向保密而不共享。其次，关于信息共享的经济政策规定不完善。共建是信息共享的基础条件，但在共建的过程中需要耗费大量的人力物力财力。由于经济政策法律不健全，会使信息资源丰富方在共享自身资源时不能得到相应的信息和资金等资源的回报，而影响信息共享的积极性。最终从部门的利益出发拒绝信息共享，即使参与信息共享，也只是共享少量信息或者次要信息。再次，法律缺乏对信息共享效果和过程的监督和评价。良好的监督和评价能够提高政府信息共享的效率和效果，当前政府部门信息共享的监督和评价主要来自于上级部门，而大部分上级部门对于信息共享的评价都是依据部门实际情况制定规则的，对于各部门来说，这种规定不具有普遍适用性，无法对政府部门间的共享起到促进作用。最后，关于信息共享标准规范的法律和政策的缺失，信息在加工、传播、储藏等方面标准的不统一而使信息共享受阻。

（三）组织和管理的不统一

政府部门间信息共享的实现在很大程度上依赖于部门之间的相互信任，而统一的组织和管理就是政府部门信任的重要来源。当前，信息共享的过程缺乏统一的组织和管理。首先，政府信息共享上缺乏统一的指挥和领导。许多政府部门把自己部门所拥有的信息看成是私有的，并且十分排斥部门间的信息共享，这不仅会出现资源浪费和重复建设的问题，而且还会对政府部门的服务水平产生消极影响。其次，在组织和管理上缺乏统一的成本补偿机制。在市场经济迅速发展的大背景下，部门间的信息共享也与成本问题存在着必然的联系。一方面，本部门向外进行信息共享之前，需要花费大量的资金成本来进行信息处理，包括收集整理信息以及对信息进行加工和传输等，并且这种支出具有长期性，因此对这些信息提供部门来说，如果上级没有给予其足够的补偿，那么他们对于信息共享的积极性将会逐渐降低。例如在某些城市，政府各部门认为建设与维护数据库需要花费巨大的资金，同时还要承担因共享而出现的經济与安全风险，但是如果政府能够给予适当的激励，大部分部门还是愿意参与跨部门信息共享的。另一方面，在成本补偿机制不完善的情况下，信息强势部门将更排斥信息共享。因为将本部门的信息进行分享之后，他们就失去了原来强势的信息垄断地位。再次，在组织和管理上各部门存在不同的文化和价值观。一些政府部门工作人员、没有意识到政府信息资源共享的价值所在，根本不知道应该采取什么样的共享方法，甚至不知道何为共享。绝大多数的工作人员把共享看成是简单地将一些政策性文件收集在网站里，并且认为这些都是网站维护人员的职责，缺乏端正的信息共享态度。在思想理念上，部分部门工作人员想利用信息分布的不平衡来凸显个人影响力，缺乏共享意识和合作精神。另外，传统的官僚主义意识也在一定程度上禁锢了政府工作人员的思想，一些政府职能部门仅仅追求政绩，盲目地建设政府网站、计算机、设备等硬件设施，而忽视了政府信息共享的实践这一重要工作。从近几年的投入资金上来看，硬件设施的建设资金约占总投入资金的80%，这意味着在政府信息资源的软件和维护工作上的投入资金非常匮乏，导致共享系统形同虚设，不仅造成了巨大资金浪费，而且难以实现有效的信息共享。

三、解决政府信息共享所存在的问题的对策

政府各部门间的信息共享，能够实现政府信息资源最大程度的开发，提高信息资源的利用率，为政府履行职能提供必要的信息基础，有助于推动构建服务型政府。因此，针对政府信息共享过程中存在的主要问题，建议从以下几个方面进行改进：

（一）建立完善的信息标准体系

信息标准化建设是一项长期的、复杂的系统工程，要发挥它的真正作用不能单单依靠单一技术的加强和某些管理标准，更需要的是形成一套完备的科学信息标准体系。“因为技术达到一个什么样的标准，是由制定的体系是否合理决定的”[4]。信息标准体系的建立首先要紧跟新技术的发展和政府部门体制的变革，适时修订相关的标准，填补我国标准体系上的空缺。同时，对原有信息标准化中过于宽泛，缺乏可操作性的规范进行废除和修改，制定一些具体的细则和条例来指导和规范信息共享工作。其次，在体系的设计上，要积极借鉴国际经验，从而提升我国的标准化建设水平，提高信息共享能力;再次，建立完善的信息标准体系需要统一的领导。统一的政府领导机构能够协调各个部门在信息共享标准化建设中的利益平衡，较少甚至避免受到市场化所带来的多种标准限制。在着眼新技术发展的同时，应该发挥其主导作用，对于一些各部门均已使用的较领先的信息标准，政府要对其进行适当的选择和整合，并经由法定程序进行承认;对尚未形成标准的先进技术、信息系统和管理方式，要进行大量的调查研究和实证研究，经过反复论证制定最佳的信息标准。最后，建立完善的信息标准体系还需要对各种社会力量进行整合。如针对信息技术外包服务商，要建立有效的管理机制和激励机制。加大吸引社会力量参与的力度，拓宽各种社会力量参与信息共享建设的途径。政府部门的相关工作人员也要加强专业学习，消减信息外包可能带来的不良后果，并引导社会力量对资源相对较少、信息力量薄弱的地区和部门进行“补位”，减少“信息孤岛”现象。

（二）加强信息立法

制度层面的平衡是实现现实权力（利）平衡的基础[5]。在电子政务背景下，有必要进一步完善信息立法，通过法律来规范信息资源共享过程中的各种行为，促进和保证信息共享的发展。具体而言，首先，加强信息保密的立法。在电子政务环境下，通过信息保密立法，能够防止信息共享过程中的泄密，使政府的信息和利益得到保障。此外，也使信息共享的内容更加明确，使信息共享更具有操作性。其次，加强对信息标准化的立法。在电子政务背景下，政府信息共享是要把来自于不同空间、时间，不同技术开发、不同格式的信息整合到一起，并通过政府部门的相互联系、网络的相互联系来实现自由流动和分享。通过信息立法，将以往存在各种差异的信息联系起来，有效解决信息孤岛问题，避免重复建设，从而提高政府信息共享水平。最后，用法律来对信息共享过程中的利益分配和补偿进行规范。通过立法确定信息资源共建共享活动经费在国家信息基础设施建设经费中的合理比例及增长速度，明确拨款渠道、支配权限与责任等，为信息共享奠定良好基础。尤其是对于信息丰富的部门和地区而言，通过信息立法能够使这些信息输出方得到利益补充，提高他们在信息共享中的积极性。

（三）加大信息共享监督力度

“公共选择理论认为，政府必须能够保持相对独立，同时它是作为理性经济人的角色而存在的”。在现实生活中，这种情况表现为“实有机能”出现膨胀，而“应有职能”过分萎缩[6]。政府可能会为出于自身利益考虑，而减少应该的信息共享，因此必须对政府信息共享的机制和运行进行监督。首先，设置信息共享的监督部门，严格对信息共享工作进行监督。一是对各部门开展信息共享工作的积极性进行监督，检查其在建设信息共享系统的过程中，是否符合统一的规定和标准，防止因失误导致“信息孤岛”的出现;二是对地方政府的跨部门信息共享进程进行监督，根据其发展程度来判断其信息共享工作是否有效，在监督的过程中提高政府行政效率;三是对各部门信息共享投入的资金进行监督，即资金的使用和分配是否合理;根据处理成本经济理论，资金和利益的分配和补偿对于跨部门政府信息共享也具有非常重要的影响作用[7]。政府要想获得更多的信息，必须有足够的人员和资金来支撑，部门如得不到相应的保障，这时他们就会比较消极，影响资源的共享。四是“为使信息共享做到科学有效，可以给予数据管理体系部分管理和监控能力。与此同时，政府机构还需要关注自身，找到自身存在的不足并借以改善，树立科学信息和资源共享目标，从而提高信息和数据资源的安全性”[8]。其次，完善绩效评估指标体系也是实现良好监督的重要保证。“电子政务信息资源共享绩效评估，即绩效评估主体应用科学的标准和程序，对电子政务信息资源共享的服务质量、责任、任务完成度等方面进行客观的评价，对其执行过程当中的投入和产出所反映的绩效进行评定”[9]。在进行政府跨部门的信息共享绩效评估时要注意：第一，完善评估指标体系，使其具有科学性、系统性和可操作性，这是绩效评估的关键点和难点所在;完善的评估指标体系能够为评估工作提供科学的依据，但是也应该注意到，各部门对评估工作意见不一，因此在制定评估指标的过程中可能会产生巨大的意见分歧，因此，在制定绩效评估指标时，应该遵循统一性、可行性、实用性以及可操作性的原则。第二，成立专门的绩效考核小组，定期   考核各部门的信息共享工作。根据考核结果，有针对性地对各部门进行细节上的指导，帮助其总结经验，找到本部门存在的不足之处，从而进行改善，逐步提高政府跨部门信息共享的能力。

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[责任编辑：朱苗苗]