乡村振兴与新型城镇化协同发展路径——基于供给侧结构性改革视角

姜 凌

（安庆师范大学经济与管理学院，安徽安庆246133）

一、问题的提出

城镇化是人类社会不断发展的必然趋势，城市的集聚效应、协同效应、分工效应、规模效应对经济增长产生了巨大的推力[1]。改革开放以来，具有中国特色的城镇化建设取得了巨大的成就。国家统计局2017年1月20日公布的多项宏观经济数据显示，城镇常住人口79 298万人，城镇人口占总人口比重（城镇化率）为57.35%[2]。在这一过程中，无数农民从土地中解放出来，进入城市，成为第二、第三产业的劳动力，在增加收入的同时，为经济增长创造了较好的人口条件，各行业不同程度地从人口红利中获益。斯蒂格利茨曾多次表示，美国的高科技与中国的城镇化将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题。

但是，中国城镇化在取得重大成就的同时，也逐渐暴露出一些深层问题。中国是一个农业大国，《国家新型城镇化规划（2014一2020年）》指出，城镇化是解决“三农”问题的重要途径[3]。然而在传统的城镇化进程中，“三农”问题并未得到较好的解决，甚至产生了新的矛盾。首先，农民虽然已经不再受土地的束缚，但并没有成为真正意义上的“市民”，由于户籍管理等相关制度的限制，农民在医疗服务、子女教育、社会保障等方面难以享受和城镇居民同等待遇，这就形成进城农民既无法真正融入城市生活，又不愿意回到农村的尴尬局面。劳动力的身份并未随着地理迁移而变化，仅仅在空间上实现城镇化，因此也被称为“空间城镇化”。其次，随着大量农民进入城市，常年缺失青壮年的农村地区留下的是老人、妇女与幼儿，不平衡的人口结构不仅使农业产业化难以开展，造成了较为严重的社会问题。再次，由于农村人口结构日益畸形，农业与其他产业之间的对接成本越来越大，农业生产无法形成规模，农业服务业不够规范，农产品进入城市的成本增加，农业渐渐割裂。最后，农民进城在带来低成本的劳动力的同时，对现有的城市居住与休闲空间、公共服务资源带来了巨大的压力。并且由于农民难以融入城市，造成劳动力的供给出现时间上的较大波动。可以说，中国传统意义上的城镇化不但没有解决好农村问题，甚至在一定程度上导致了乡村的边缘化和空心化，这一阶段的城镇化是城乡发展不平衡的城镇化，是农业与其他产业割裂的城镇化，是低质量低水平的城镇化。2017年10月18日，党的十九大报告提出乡村振兴战略，发挥农民主体作用，坚持城乡融合发展以及人与自然和谐共生，走因地制宜、循序渐进的发展道路。这意味着城镇化的成果要全民分享，城镇化要与乡村振兴协同发展，比翼齐飞。

二、乡村振兴与新型城镇化协同发展的机理

（一）城镇化进程中乡村衰落的直接原因——供给要素单向流动引致的产业割裂

1984年，国务院放宽农民进镇落户限制和建制镇设置标准后，县域经济不断发展，乡镇企业层出不穷。空间上毗邻农村的小城镇发展在一定程度上促进了农村经济增长，农民生活改善。但是，在市场配置资源的机制下，小城镇的发展远远赶不上大中城市的发展增速，城乡差距逐渐拉开，各项供给要素迅速向大城市集中，农村、农业、农民被相对忽略。这和城镇化与新农村建设双轮驱动的现代化进程目标脱离。供给要素的单向流动具体表现为：

1.劳动力涌向大中城市。如果说传统城镇化最突出的表现是人口从农村向城镇移动，那么2000年之后人口移动终点直接指向了大中城市，导致农村常住人口年龄结构失衡。根据国家统计局的数据，2002年中国21 044个建制镇中仅有1 069个镇区人口大于3万，占总数5.08%，更有24.7%的建制镇人口低于2 000人[4]。2006年，国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题组在全国范围内进行了调查，共涉及17个省（市、区）、20个地级市、57个县（市）、166个乡镇、2 749个村庄。结果显示，仅有25%的农村还有40岁以下的劳动力,有效耕地面积无法容纳大量农业人口，传统农业产出低下，农民收入难以支撑生活，因此农村劳动力大批量的向城市转移[5]。

2.资本向大城市集中。随着青壮年劳动力大量从农村向城市移动，农村里留下的几乎都是老人和幼童，农业生产的规模化难以实现，农业服务业无法有效开展。对于资本而言，向高回报地区流动是基本规律，农村人口结构不平衡，缺乏有效需求，农村市场变得吸引力不足，资本远离农村是市场逻辑使然。

3.城市空间规模扩大背后的耕地递减。在城市化进程中，城市扩张速度不断加快，尤其是大中型城市的空间扩张更是惊人。北京城市实验室（Beijing City Lab,简称BCL）对1980年和2010年中国地级以上城市的城镇建设用地面积进行统计分析后，发现六成以上的城镇建设用地面积翻倍，有19个城市的面积甚至翻了五倍以上，其中京津冀、长三角和珠三角正是城市扩张程度较为显著的区域[6]。城市空间不断扩大的背后，农村耕地逐年减少，中科院地理资源所区域农业与农村发展研究中心2012年发布的《中国乡村发展研究报告》显示约1.14亿亩农地荒废[7]。

传统城市化使得劳动力、土地等供给要素持续向城市集中，这些要素的缺失让农村在经济增长中逐渐边缘化，和制造业升级、服务业的发展相比，农业现代化目标的实现变得困难重重，农业与国民经济发展呈现“割裂”的局面。如图1所示

图1 供给要素单向流动引致产业割裂（城乡二元经济）

稳妥推进城镇化和扎实推进社会主义新农村建设，是统筹城乡发展的两个重要方面，要把两者结合起来，使之“成为我国现代化进程的双轮驱动”。城镇化与新农村建设是不可分割的整体，经济增长不能仅仅是城市规模的增大、城市经济的发展，忽略农村与农业发展的城镇化只能是畸形的城镇化。

（二）乡村振兴与新型城镇化协同发展的动力机制——在城乡融合与产业互动中实现供给要素的自由流动

1.乡村振兴与新型城镇化协同发展的前提——产业互动与城乡融合

新型城镇化是我国城镇化发展的新的起点，也是城镇化发展到一定程度的必然要求。新型城镇化是城市与农村共同发展的城镇化，是产业融合与互动的城镇化。和前一阶段的城镇化进程相比较，新型城镇化坚持城乡融合发展，用产业互动破解发展难题。

事实上，自人类进入大工业时代之后，各大产业间已经开始自发地进行互动与融合：农业产成品进入工业生产流程，以原材料、辅料等形式成为工业的输入，经加工制造后成为工业产成品，通过服务业中的商贸流通业进入市场，最终实现价值增值。但是，由于城市对供给要素的聚集效应，供给要素向大中城市流动，供给要素的流失造成农业现代化程度相比其他产业严重不足，直接导致了产业结构不平衡，城市与乡村的空间边界形成了无形的壁垒，伴随着城市服务业日益创新，高端制造业不断升级的同时，农业产业化目标实现困难增大。表1是2016年我国三个产业发展的基本情况，可以看出，农业对国民经济的影响较为微弱。农业的滞后发展，农民收入不足，自然难以聚集供给要素，各种要素资源的缺失进一步导致农村经济落后，无法与其他产业对接融合。

表1 2016年我国第一、二、三产业结构（根据国家统计局2016年度数据整理）[8]

农业落后、农村荒芜、农民贫困已经成为阻碍民族复兴的重大问题。过去，解决这一问题的主要方式是“工业反哺农业”[9]，即在大力发展工业的前提上，通过公共财政支农等具体途径对农村进行扶助。然而，实践证明这种方法难以持续地发挥作用。换言之，乡村振兴不能把农村排除在外，它需要现代化的农业及其释放出的对各类要素的吸引力，在此基础上，突破城乡的空间鸿沟，建立科学的产业体系，实现现代农业与其他产业的互动。

2.乡村振兴与新型城镇化协同发展的关键——供给要素在城乡间自由流动

如前所述，相对落后的农业导致供给资源向其他产业倾斜，同时造成农村衰落与城镇化动力的不足，破解之道在于发展现代农业，实现城乡融合与产业互动。一方面，提高农业现代化与产业化水平的过程中，在市场机制作用下，回报率高的地区将对要素资源产生巨大吸引力，劳动力、资本等供给要素必然向农村有效流动。另一方面，回流的人口在提供劳动力资源的同时，必将进一步催生农产品加工、农产品配送、农业旅游以及围绕着人力资源再生而发展的商贸流通、教育、医疗等产业发展，实现产业融合。

图2 乡村振兴与新型城镇化协同发展机理

依照以上假设，解决农村发展的关键就成了如何引导供给要素回到农村。均衡理论认为，当要素不断向大城市集中后，在城市的要素供给和需求将在动态中趋向平衡。由于信息具有滞后性，要素短期内依旧向着曾经高回报的区域流动，平衡很容易被打破，此后要素的供给将逐渐超越需求，要素价格面临下降的可能性，要素将寻求有着更高回报的区域。供给要素从城市到农村的流动并非不可能，而造成以往要素流动方向的单一性的根源恰恰是人为设置的各种要素管理机制。均衡理论的实现前提是自由市场，要素只有在自由流动的情况下，才可能配置到最合适的地方。现阶段应该从供给侧入手，让供给要素自由流动，与产业发展形成良性互动，推动城乡协同发展。

三、供给侧结构性改革助力城乡协同发展的路径

乡村振兴与城镇化质量提高的关键在于产业融合与互动，建立科学的产业体系，推动农业现代化。通过供给侧结构性改革，推动农业发展中供给资源的调整，是乡村振兴与新型城镇化建设协同发展的可行路径。

（一）促使农民转型为新型劳动力

新型城镇化的重要特征是“人”的城镇化[10]。农民进入城市务工，冲破产业边界限制，不再局限于农业劳动者的身份，然而其生活质量的提升仍然无法脱离农业户籍的桎梏，在工作机会、福利保障、公共服务等基本权利方面远远低于城镇居民所获得的待遇。造成这一扭曲现象的重要原因是户籍管理制度以及社会保障制度、公共服务体系难以适应经济发展的要求。

1.继续推动户籍制度改革

进一步深化户籍制度改革，让户籍仅仅成为身份的证明和所有人自然属性的标识。将绑定在户籍制度的教育、医疗、社会保障、公共服务等权利剥离出来，提高劳动力的生活质量，推进劳动力的自由流动，使其在最合适的劳动岗位发挥作用，最大限度地激发劳动力的潜能。

2.鼓励商业资本进入农村社会保障市场

户籍制度的改革还必须着力解决社会保障问题，如养老保障、医疗保障、失业保障等。现阶段，距离覆盖全社会的社会保障体系完全建成依然存在相当距离，在政府不断完善社保系统建设的过程中，可以引导商业资本进入农村社保市场，为农业劳动力的释放提供保障基石。

3.整合城乡一体化社会保障体系

劳动力在市场配置资源的机制作用下自由流动是其发挥最大效用的前提，要保证其自由流动，就要破除劳动力身后的一系列地域束缚，社会保障必须摆脱城乡限制，实现无差别服务。在“互联网+”时代，充分利用大数据技术打造突破空间局限的社会保障平台，是整合城乡一体化社会保障体系的重要手段。

4.统筹分配公共服务资源

教育支出、医疗支出是劳动力成本结构中不可忽视的组成部分，由于经济发展的局限性，出现了此类公共服务资源在城乡地区分布不平衡情况。面对乡村振兴与城镇化协同发展的要求，公共资源必须做到城乡统筹分配，营造无差别社会氛围。改革财政、税收政策，促使社会资本注入相关领域，在资源投入时寻找政府投入与市场化之间有效的平衡点。

（二）充分发挥土地资本作用

新型城镇化过程，实质上是对传统农业进行产业化改造，将农民从土地上解放出来，变成城镇居民的过程。在新型城镇化建设中，伴随着劳动力的自由流动，土地这一供给要素的优化配置，也成为亟待解决的问题[11]。

1.整合农业用地

如前所述，农业产业化是农业现代化的主要途径之一，分散的土地资源是无法实现农业规模化、产业化的。如果能将千家万户独自经营的土地集中起来，进行整合，通过产业化生产，实现规模效益，益处多多。首先，集中化生产能大量使用农业现代化机械，降低成本，提升农业产出；另外，集中式生产有利于基于大数据技术的农业商业化平台的作用发挥，有效解决农产品的供需平衡问题；最重要的是，集中式农业生产能解放大量农业人口，促进农业劳动力的工业化转移。这种方法的主要实现途径是鼓励资本下乡，有效盘活土地资产。在此过程中，要注意商业资本的终极目标是获取回报，因此政府要提供政策条件，保证资本能合理合法地获取经济回报，吸引更多社会资本下乡。

2.盘活用足土地资源

我国社会保障制度明确了农民的失业保险与社会救助体现为土地保障，作为一种重要供给要素，土地的资产性得不到有效体现，要将土地从原始生产资源转化为资产，必须完善土地承包法规，规范土地流转市场，将承包权的效用发挥到最大化。

3.开展农村土地综合治理

我国农村地区土地由农地和建设用地以及荒地组成，宅基地是建设用地中出现乱象较多的领域，主要表现有违规建房、证件不全、私搭乱建等。在产业聚集发展代替小农经济的同时，以集体建房、集中居住的形式告别原有的农户分散生活的方式，将富余的宅基地转化为耕地，提高土地资源的利用率，解决宅基地使用的各种纠纷，创建和谐乡村。

（三）加快农村金融体系改革创新

乡村振兴与城镇化的协同发展的前提是产业间的融合与互动，而产业融合与互动的条件是农业实现现代化，农业现代化离不开资金的助推[12]。

1.改革财政资金投入机制

金融市场化是长期的发展过程，必须对相对落后的农业切实加大财政资金的持续投入。在保证“三农”优先、向“乡村振兴”倾斜的前提下，实现财政资金投入机制的改革，充分发挥农业农村部的统筹作用，整合各层级、各行业财政资金，防范资金供给出现冲突，发挥政府的引导作用，撬动更多资金投向现代农业，建全农村金融担保系统，发挥杠杆作用，为更多资金流向“三农”提供坚实保障。

2.推进农村金融体系产权多元化

随着金融市场化的不断深入，金融主体越来越多元化。要鼓励社会资本进入农村金融市场，让农业资金供给方式更丰富，农村金融体系更多元。在此过程中，要考虑到社会资金的目的是获取经济回报，必须建立合理的利益链接机制，在强调社会责任、发挥社会效益的同时，实现经济效益。

3.建立农村金融风险防范系统

和实体产业相比，金融业本身就潜伏着较大的风险性，而农业生产由于受气候、地形、季节等因素影响，也存在着不稳定性。这就使得农村金融的风险比其他领域更为突出。在金融助推乡村振兴的进程中，建立全方位多层面的风险防范系统格外迫切[13]。政府应在宏观层面统筹规划，加强顶层设计，进行战略级风险预警，加强银保合作、银担合作，引入农业期货、期权等避险金融模式，防范和化解农业金融风险。