实施金融监管与鼓励创新的平衡问题——政策目标和经营目标的统一*

刘秀光

(广东白云学院 国际经济与贸易系，广东 广州 510450)

一、引言

如何维持金融监管与金融创新的平衡是金融领域存在且不能回避的问题。对金融业实施监管的是以中央银行为代表的金融监管机构，而致力于金融创新的是银行和非银行金融机构(简称金融机构，下同)。

金融监管政策目标的最大化是金融体系的效率和稳健，而金融机构的经营目标则是通过创新金融产品和服务实现利润最大化。如果政策目标和经营目标的共同实现，就是金融监管与金融创新的平衡状态，也是政策目标和经营目标的统一。

但是，金融监管的政策目标和金融机构的经营目标并不总是一致。如果金融监管与金融创新不是处于平衡状态而是处于失衡状态，政策目标和经营目标都难以达到最大化。当金融监管和金融创新处于极端不平衡状态时，往往存在着不是过度监管就是过度创新的问题。

过度监管是指压制或者约束有价值的金融创新的监管。如果金融监管对金融机构采取“保姆式”的监管方式，使得金融机构在经营过程中不能越现有规矩的“雷池”一步，那么这种监管毫无疑问就是过度监管。如《独立宣言》的起草人托马斯·杰斐逊认为银行“比长久的敌人还危险”；过度创新是指那些没有价值的产品和服务的“创新”。如一个公司(杠杆公司)利用垃圾债券收购其他公司的杠杆收购，曾经被认为是20世纪80年代的一个创新，但随着80年代末杠杆公司的衰落和垃圾债券市场的崩溃，充分证明这种“创新”是没有多少价值的。

在平衡实施金融监管与鼓励创新两者之间的关系方面，金融监管机构主要是中央银行占据主导地位。不过，在金融监管的过程中，中央银行往往面对一个两难困境：如果对金融市场的监管表现得含糊或者暧昧，那么，某些缺乏监管或者放松监管的领域，要么野蛮生长，要么违规经营；如果对某些金融领域不是精细化而是不加区别地实施监管，就很可能扼杀有价值的金融创新。尤其是在互联网金融时代，伴随着技术进步的金融创新，更需要平衡实施监管与鼓励创新的关系。如何在对某些金融活动做出限制或者规定的同时，不会压制或者约束那些有价值的金融创新。总之，如何实现金融体系的运行更有效率和更为稳健，是摆在金融监管面前的永恒课题。

在中国经济社会发展的进程中，金融的地位和作用愈加重要和突出，金融创新的步伐不断加速，金融创新的成果也层出不穷。但与此同时，金融领域隐含的和已经暴露出来的种种问题，对金融秩序乃至金融体系带来了危害。因此，平衡金融监管与金融创新之间的关系必然是一个重要课题。

二、金融监管是金融体系的“守护神”

(一)金融事件的主因是监管缺乏效率

尽管金融监管常常给人一种保守的印象，但是在金融监管的历史上，如果没有对金融体系卓有成效的监管，金融体系的脆弱性就越发显著，甚至会爆发货币危机和金融危机。尤其是对金融业那些风险程度高的经营行为的“放纵”，必然为货币危机和金融危机埋下隐患。

例如，在美国联邦政府颁布《1935年银行法》之前，银行业实行自由经营政策。于是，美国银行业的危机不断，最为严重的银行危机发生在1873年、1884年、1890年和1893年。银行业危机表现为银行挤兑、中止客户提现和破产倒闭，以及社会公众对更多银行破产的广泛恐惧。1907年银行业危机的又一次爆发，(公众)对银行业体系的不满最终达到了极点。[1]5

20世纪80年代，日本由“金融锁国”的金融体制转向金融自由化以后，由于放松监管，致使金融领域的投机盛行和不断爆出金融丑闻。与此同时，随着经济泡沫的不断累积，日本股票市场终于在1990年10月1日迎来了“黑色星期一”。此后，日本经济在相当长的时期内表现非常惨淡。

1994年12月，以墨西哥比索汇率和股票价格狂跌为特征的金融危机爆发，使得墨西哥比索汇率崩溃和经济严重萎缩。墨西哥金融危机的“龙舌兰效应”蔓延至拉丁美洲和东亚的新兴市场国家的金融体系中，致使这些国家深受墨西哥金融危机之害。造成墨西哥金融危机的重要根源，是金融监管对金融体系的控制缺乏效率。当1989年墨西哥取消资本管制以后，投机性短期资本在内的外资大量涌入，严重危及其金融体系的安全和稳定。

从上述列举的几个案例中可以得出一个清晰的结论：缺乏效率的监管是所有金融事件的主因。

(二)不断完善的中国金融监管体系

在金融监管措施的选择方面存在着“时间不一致”问题：当一项监管措施在时间t0可能是最优的选择，而该监管措施在时间t1就不是最优的选择了。因此，金融监管体系需要不断完善，金融监管方式要持续不断创新。

例如，中国人民银行对第三方支付机构收取的客户备付金，最初采取的是一种宽松的监管方式，允许第三方支付机构存放客户备付金。为了鼓励第三方支付的发展，这样的监管方式应该在当时是最优的选择。然而，第三方支付机构收取的客户备付金，不少第三方支付机构出现了被挪用和利用它超范围经营，以及退押金难和携款跑路等种种问题。为了防范第三方支付机构违规使用客户备付金的风险，中国人民银行办公厅发布《关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》，要求到2019年1月14日实现100%集中交存由中央银行来监管。

中国正处于结构调整和经济转型的关键时期，中央审时度势首先将防范金融风险放在战略性地位来对待。2017年4月，习近平总书记在主持政治局就维护国家金融安全进行的集体学习时强调，维护金融安全是关系经济社会发展全局的带有战略性、根本性的大事。

金融监管是否能够准确地捕捉到那些潜在的风险，并将其消灭在萌芽之中，是否有能力及时化解暴露出的金融问题，对于金融监管都是严峻的考验。如果不能实现金融体系效率和稳健的目标，金融监管就失去了作为金融体系“守护神”的职能。金融监管的目标是防控金融风险，实现金融体系的效率和稳健。而金融体系的效率和稳健，则是为了更好地服务于实体经济。金融与实体经济之间紧密相连，实体经济健康可持续发展，既是金融发展的坚实基础，也是金融发展的动力源泉。

中国在改革和完善金融监管体系方面，不仅从未迎合西方国家的金融自由化，而且始终“坚持问题导向”不断改革和完善自己的金融监管体系。金融监管模式的探索与设计，以及金融监管机构的设置，是改革和完善金融监管体系的两个重要内容。

在金融监管模式的探索与设计方面，1986年国务院颁布的《银行管理暂行条例》就已经明确了中国人民银行作为金融监管者的法律地位；1993年《国务院关于金融体制改革的决定》确定了金融业实行“分业经营”并分业监管；1998年成立证券监督管理委员会和保险监督管理委员会，2003年成立银行业监督管理委员会；2009年开始研究宏观审慎监管[注]审慎监管包括两方面内容：监管机构制定审慎经营规则，评估金融机构执行审慎经营规则的情况，并及时进行风险预警和控制；金融机构执行监管机构制定的审慎经营规则，加强金融机构内部的风险管理。框架，2016年正式推出宏观审慎评估体系(MPA)，从而弥补了货币政策框架和微观审慎监管的空白。

2010年12月巴塞尔银行监督管理委员会发布《第三版巴塞尔协议》，确立了微观审慎和宏观审慎相结合的金融监管新模式。中国人民银行借鉴《第三版巴塞尔协议》，以提升中国银行业的稳健标准，将宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合，科学设计出了资本充足率、杠杆率、流动性和贷款损失准备等监管标准，以及合理确定监管要求等。在中国共产党第十九次代表大会的报告中指出，健全货币政策和宏观审慎政策“双支柱”调控框架，是深化金融体制改革的重要目标。

在金融监管机构的设置方面，在国务院、部委和地方政府层面，分别有国务院金融稳定发展委员会、“一行三会”(2018年3月将银行业监督管理委员会和保险监督管理委员会合并为“银行保险监督管理委员会”)和地方金融管理局。金融监管机构是金融监管体系中的执行机构，而合理设置金融监管机构，对于金融监管内涵从分业监管走向功能监管，以及金融监管力度和效率的提升都提供了有力保证。

三、实施金融监管与鼓励创新的平衡

(一)金融创新的关键是为实体经济服务

金融创新涵盖了金融市场、金融工具、技术和管理等诸多方面，但金融创新最为关键的是为了服务于实体经济，这主要源自金融的本质。对于金融的本质有多种表述，如“金融是现代经济的核心”和“金融是现代经济的血液”。这些命题的基本含义，具体表现在以下两个方面：

1.金融经济和实体经济相互促进和发展。现代经济是市场经济，而市场经济的本质是一种金融经济。金融资源的配置效率，反映在货币资金的筹集、融通和使用等方面。因为只有满足了生产所需要的金融资源，才有一系列生产性活动。所以，金融体系的效率和稳健运行至关重要的。

2.金融是现代经济中调控宏观经济的杠杆。政府根据宏观经济形势的要求，通过中央银行制定和实施货币政策，并且运用各种货币政策工具，来调控经济中货币供给的数量、结构和利率，从而调节经济发展的规模、速度和产业结构，促进实体经济健康可持续发展。在2018年12月召开的中央经济工作会议上再次强调，稳健的货币政策要松紧适度，保持流动性合理充裕，提高直接融资比重，解决好民营企业和小微企业融资难融资贵问题。

(二)金融创新的最优价值和次优价值

尽管助力实体经济是金融创新的源泉，或者金融创新的关键是为实体经济服务，但是并不否认金融创新的其他作用。如金融创新对于增强经济中的流动性、转移风险、创造信用和创造权益等都有积极作用。其中，提高金融工具的货币性和可转让性能够增强流动性；利用利率或者汇率的期货和期权、货币互换或利率互换来转移风险；发行以特定建筑物为担保的证券，或者运用利率或货币互换发行证券来创造信用；发行可变利率的优先股股票和权益合约票据能够创造权益。[2]

由于经济社会的存在与发展，需要的是机器设备和厂房等生产要素用于生产，而需要面包和可乐等商品，以及医疗和理发等服务用于消费。同时，经济高质量增长的本质，是实体经济的高质量增长。因此，金融创新只有表现为实体经济的增长才是最优价值。如果金融创新的金融工具只是单纯为了增强流动性或者转移风险等，其作用则是次优价值。这是因为，没有实物资产属性的金融创新的货币，只能作为交易媒介，或者是一种虚拟资产。当然，金融创新的最优价值和次优价值，不仅并行不悖而且可以有机结合。将金融创新的最优价值和次优价值结合起来，就会对过度监管和过度创新形成有效约束。

如果金融创新脱离了服务于实体经济这一根本，尽管经常会带来金融市场某些时期的繁荣，而这种虚假繁荣只是过度创新给人们造成的一种“创新幻觉”[注]本文作者将坎特伯里在《经济学简史：处理沉闷科学的巧妙方法》一书中的“创新幻觉”概念与“过度创新”概念联系起来使用，旨在说明金融市场某些时期由过度创新造成的虚假繁荣是一种创新幻觉。。实际上，那些没有实体经济支撑的虚假繁荣迟早都会“谢幕”，其后果会由此给金融体系造成灾难。在这个问题上，美国经济的沉痛教训值得反思与汲取。美国的20世纪80和90年代被称为“思想激流时代”。思想激流时代人们专注于用钱生钱，而把商品生产的困境抛到脑后。[3]7当时，反对政府干预经济的自由化思潮席卷了整个美国经济。自由化思潮在金融领域的反应就是所谓金融自由化，这也是美国金融监管与金融创新失衡最为严重的一段时期。

1980年，美国国会通过了《放宽对存款机构管理和货币管理法》，拉开了金融业放松甚至解除某些领域监管的大幕，于是美国的金融体系开始变得脆弱起来。一个重要原因，是金融自由化过程中的过度创新，五花八门的金融衍生工具纷纷登场，并且在金融市场上滥用这些金融衍生工具。同时，金融衍生工具的交易诱使大量金融资源脱离实体经济，而流入虚拟经济领域。同时，金融自由化伴随着美国“去工业化”的浪潮，美国的汽车、钢铁和纺织等制造业的规模逐渐萎缩，国际竞争力也不断下降。在此情况下，许多工厂破产倒闭，制造业的失业率随之急剧上升，尤其是原来制造业集中的中西部地区，出现了不少机器设备荒废的“铁锈地带”。

金融自由化过程中放松和解除某些领域的监管，引发金融危机是一个严重的教训。也就是说，如果一个国家经济中有充裕的流动性，同时其金融生态环境恶化，金融投机交易就会猖獗起来，而股票和房地产则是主要的金融投机资产和实物投机资产。如果不能及时有效地抑制这些资产的过度投机，投机泡沫不断累积最终会引爆货币危机和金融危机。其基本原理是，一旦投机泡沫破灭，借贷者就不能如期偿还债务，那么金融机构将出现大面积倒闭，由此爆发货币危机和金融危机。

中国特色的金融创新有两个重要前提：鼓励金融创新，但不跟风金融自由化；加快发展现代服务业但不搞“去工业化”。具体地说，一方面，金融创新的确给了金融机构更多的“自由”，如存贷款利率的浮动、某些金融产品和服务的自主定价权等。但金融业的特殊性，决定了金融业内部有限竞争和外部对其审慎监管。因此，中国特色的金融创新不等于“自由化”。

另一方面，对于发展服务业与制造业(和实体经济)的关系，《国务院关于加快发展服务业的若干意见》(2007年)就明确指出，大力发展面向生产的服务业，促进现代制造业与服务业有机融合和互动发展。这清楚地表明，并不是丢弃制造业去发展现代服务业，毕竟制造业才是实体经济的核心内容。正如2017年12月习近平总书记在视察江苏时要求的那样，必须始终高度重视发展壮大实体经济，抓实体经济一定要抓好制造业。

(三)实现金融监管与鼓励创新的平衡

首先，金融监管与被监管者之间的关系，的确存在着博弈关系，因此常被比喻为是“猫抓老鼠的游戏”。而在历史上许多金融创新也是以规避金融监管为前提，被监管者总是采取不同的手段巧妙地规避监管。例如，今天广泛使用的自动取款机，最初就是为了规避美国联邦政府《麦克法登法案》(1927年)禁止商业银行跨州设立分支机构的技术创新。现在，为了利益最大化的目标，被监管者规避监管的金融创新也时有出现。可见，“猫抓老鼠的游戏”并没有结束。

世界经济一体化是现代市场经济的特征，由此加强了各国金融机构之间的联系，同时也加剧了彼此之间的竞争，于是迫使金融机构必须通过不断创新产品和服务来取得竞争的优势。因此，金融监管与被监管者之间的关系，如果继续演绎那种“猫抓老鼠的游戏”，其结局肯定是作茧自缚。监管者实施监管和被监管者金融创新，只有都坚持为提高金融业国际竞争力的立场才是最优的选择。

其次，将金融监管与金融创新结合起来的分析，就是两者如何达到平衡状态的问题。实施金融监管与鼓励金融创新之间的合理取舍，是平衡监管与鼓励创新之间关系的基本准则。具体地说，金融监管机构应该提高预判和鉴别能力，对那些试错中的金融产品和服务，并且有可能发展成为创新的金融产品和服务，要采取宽容的态度，要在一定范围内多一些“摸着石头过河”，允许实验甚至在某些细节的失败。如在“金融改革试验区”和“绿色金融改革创新试验区”中的多项改革，基本原则是“先行先试”，目的是探索可复制和可推广的经验。既然是实验，就可能有成功也有失败。这就要求金融监管对金融改革试验既不放任自流，又要容忍失败而鼓励创新。总之，要采取“包容审慎”的监管方式。

当前的监管手段或许无法与迅猛的技术进步取得同步，但绝不能将有价值的金融创新被过度监管扼杀在摇篮中。同时，要体现审慎监管而不是自由放任。如第三方支付在萌芽状态时，国有控股商业银行曾经试图联合抵制第三方支付，但中国人民银行采取了支持发展第三方支付的立场。最近几年，包括国有控股商业银行在内的数家商业银行，纷纷与支付宝等为代表的第三方支付机构结盟，借此拓展其业务范围，共同打造新型互联网金融生态圈。与此同时，中国人民银行颁布《非金融机构支付服务管理办法》(2010年)加强了对第三方支付的监管，直至经常对那些明知故犯的违反金融服务管理规定的第三方支付机构开出巨额罚单。毕竟中央银行是基于社会福利函数的角度实施其决策的，因此中央银行被视为“仁慈的独裁者”。如果它不能及时有效地实施监管，就是一种失职行为。

将金融监管与金融创新之间的关系进行梳理，可以分为三种方式，理想的方式应该是第Ⅲ方式的实施监管与鼓励创新的平衡状态，而第Ⅰ和第Ⅱ方式都是两者的失衡状态，如表1所示。

表1 金融监管与金融创新之间的关系

为了实现监管与鼓励创新的平衡，金融监管机构需要充分利用信息技术和先进的分析手段，如大数据和人工智能等，对新的金融产品和服务进行动态监测和分析，实时追踪和事前预警可能存在的监管漏洞，预判和预防新兴业态可能游离于金融监管体系之外，消除由于不完全信息导致的道德风险和逆向选择，从而构建起监管者与被监管者之间的新型关系。既做到审慎监管，又使得有价值的金融创新不断涌现。相关部门尽早制定出“监管沙盒[注]监管沙盒(Regulatory Sandbox)概念首先由英国政府于2015年3月提出。英国金融行为监管局将其解释为，监管沙盒是一个“安全空间”，在这个安全空间内，金融科技企业可以测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式等，而不需要在相关活动遇到问题时立即受到监管规则的约束。计划”，借此促进金融创新以及提升金融产品和服务的效率与竞争力。

四、结语

综上所述，如果金融监管不能统揽全局，及时有效地铲除货币危机和金融危机的苗头，金融监管机构就很可能对一场货币危机和金融危机束手无策。中国的金融领域确实存在着许多亟待解决的问题，因此金融监管对此决不能有丝毫松懈。在深化金融体制改革的进程中，不断完善金融监管体系，筑牢防范金融风险的闸门，确保金融体系的效率和稳健。

只有永不止步的金融创新，才能促进经济社会可持续发展。监管与创新不是对立而应该是统一的。金融监管与金融创新达到实施监管和鼓励创新的平衡，既有利于金融由高速度发展转向高质量发展，又能够体现金融助力实体经济的本质特征。

金融创新有表现为实体经济增长的最优价值的创新，也有单纯为增强流动性或者转移风险等次有价值的创新。将金融创新的最优价值和次优价值结合起来，既有效约束过度监管和过度创新，又实现了实施金融监管与鼓励金融创新的平衡。