中国地方官员晋升的经济学研究：20年回顾与展望*

王贤彬

(暨南大学 经济学院,广州 510632)

一、引言

作为一个地理与人口等多维度的大国的领导者，需要建立一个合理的政治组织体系实现对整个国家领土的治理。从政权稳定的角度来看，中央集权能保证政治权力集中于最高领导层，防止可能的非法势力威胁，但是，单一的中央集权往往会导致最高领导层难以真正实现对广阔疆土的治理，因此中央集权仍然伴随着某些方面和某种程度的分权。从政治组织体系的角度，中国自秦代以来的历朝历代的政治组织体系设置，皆借鉴秦的中央集权模式，同时实施多层级的政府组织，施行“郡县制”。在中央之下，设置多个同级别的地方辖区政府。中央政府对下级政府具有根本上的政治领导或者控制权，下级辖区政府的领导官员的政治前途完全由中央政府所掌控。在这种政治权力的向上统一和集中的基础上，中央政府将管理和治理辖区和地方经济社会的事务，包括相关的权利和责任，均交给下级政府所行使。这种模式就是所谓的“行政发包制”(周黎安，2014)。这种中央政府和下级辖区政府之间的权力关系，能够在多层级政府体系当中复制。这种治理模式基本上保证了庞大的中央集权国家的政令能够延伸到整个国家的众多基层。同时，由于各个层级辖区政府领导官员的政治前途都掌控在上级政府手中，从而保证中央领导层能够实现对整个政治集团的控制。中央领导集团的意志和目标，无论是政治意志还是经济社会发展目标，都能够向下级政府进行传达和发包，激励和督促各级政府予以实现。其逻辑在于，中央领导集团对下级政府领导官员的评价标准和评价结果，均掌握在中央领导集团手上，其自然而然可以以其意志与目标来评估下级政府领导官员，进而对其政治前途做出决定。综上所述，理解大国发展的制度视角，必然要落脚于大国政治体系内部的中央和地方政府关系(Xu，2011)，而中国提供了一系列不可替代的宏大素材。中国历史反映中国政治体系最重要的特点就是中央政治集权与地方行政分权的结合。

中央以集中的政治权力实现对整个政治组织体系的领导和管理，特别是向上集中的人事权，意味着在整个政治体系当中，各级领导官员具有重要影响，他们是政治权力、行政权力以及财政权力发挥作用的具体掌控者。从这个角度来看，从政治制度视角，特别是从中央和地方权力关系的视角理解中国转型与发展，不得不落脚到中国的官员治理制度安排上，落脚到官员这一微观主体上。正因如此，官员治理研究成为最近20年中国政治经济学的重要研究话题。在M型结构占主导的政治结构安排之下，同级地方政府领导官员之间形成了一种政治前途的竞争。由于整个政府组织是一种金字塔式结构，因此地方政府领导官员之间形成了一种锦标赛竞争，围绕上级所制定或者偏好的目标展开竞争。由于中央在改革开放以来显示出对经济发展的强烈偏好，因此下级地方政府领导官员展开了经济增长绩效竞争，纷纷致力于推动本辖区经济增长，以求赢得更好的政治前途筹码。

自1996年芝加哥大学政治学博士薄智跃学位论文的第四章EconomicPerformanceandPoliticalMobility:ChineseProvincialLeaders发表至今，关于中国地方官员晋升机制的理论和实证研究已经走过了20多年的历程。随着周黎安等经济学者将其提炼为“晋升锦标赛理论”，从地方政府竞争和地方官员晋升角度解释经济发展已经成为一个具有国际影响力的理论框架。在此过程中，关于中国地方晋升机制的考察和争论并未停止，而是不断更新和完善，构成整个研究话题的核心脉络。本文首先总结了中国改革开放以来的干部考核制度的演变，进而系统性地梳理了地方官员晋升机制研究的脉络，并展望了未来的研究方向。

二、经济增长的晋升机制逻辑的兴起

在我们所掌握的文献当中，社会科学领域直接对中国地方领导官员的政治升迁机制进行实证分析的学者是政治学家薄智跃。薄智跃(1996，2002)[注]薄智跃1995年在芝加哥大学获得政治学博士学位的学位论文是Economic Performance and Political Mobility: Chinese Provincial Leaders。Bo(1996)是其中的第四章，Bo(2002)是其博士学位论文的正式出版版本。收集了新中国建立以来(1949—1994)30个省份(直辖市、自治区)的主要领导官员(省委正副书记、省政府正副省长)[注]与之后许多研究不同的是，他不仅关注了党政首长的升迁情况，也将考察范围延伸到了党政副手(省委副书记、副省长)。数据，并对其职级变动做了较为细致的划分(包括晋升、留任、平调、降级和退休)，对上述省级主要领导官员的晋升影响因素进行了实证分析，分析发现省级领导人的升迁与辖区经济绩效有关，尤其是与本省上缴中央的税收规模有关。具体地，他获得了两个重要的发现：第一，经济绩效(以GDP增长率测度)对省级官员的政治升迁有重要影响，具体体现为拥有较好经济增长绩效的省级官员降级和退休的概率相对较低，拥有较差经济增长绩效的省级官员降级的概率显著较高，但是良好的经济增长绩效并未显著增加省级官员的晋升概率同时也不会显著提升其晋升概率。换而言之，良好的经济增长绩效更多地发挥了延续省级官员政治生涯的作用。第二，地方向中央贡献的税收规模显著增加了省级官员晋升的可能性，税收贡献相对于经济增长对官员晋升有更加显著的影响。从薄智跃的研究来看，基于经济增长绩效的政治升迁机制在某种程度上是存在的，但是似乎财政贡献才是中央更加关注的因素。这一研究可以说是第一个正式关注中国地方领导官员的政治升迁的经验研究，尽管早期并未获得太多关注，但却具有很重要的价值。

Maskin et al.(2000)关注的是中国政治治理体制当中的组织架构。他们从一个特别的角度验证了中国存在着基于经济增长绩效的官员晋升选拔机制，他们借助中国案例研究了M型组织架构如何更加有利于标尺竞争发挥作用。他们采用省区每百万人口中中央委员数量来代理该省区的政治地位，以省区经济增长率作为经济增长绩效表现。他们进行了一个简单而直观的实证检验，以省区在中共十三大(1987年)和十一大(1977年)之间的每百万人口中的中央委员数量的排名变化作为被解释变量，以省区在十三大前一年(1986年)和十一大前一年(1976年)之间的经济增长率排名变化作为解释变量，发现两者呈现显著的正相关关系。这提供了中国地方官员之间存在着基于经济增长绩效的晋升标尺赛的证据。

经济学领域当中，将关于地方官员升迁和经济发展之间的理论和经验研究提升为重要问题的学者是北京大学周黎安教授。周黎安1996年赴美国斯坦福大学经济系攻读博士，完成了关于中国地方官员激励与行为方面的博士学位论文，2002年获得经济学博士学位。同年8月，周黎安学成回国，受聘于北京大学光华管理学院应用经济系，并将其博士期间的地方官员研究不断推进，发表了一系列具有重要影响的学术成果。这些研究成果一经发表，就迅速在国内外学术界产生重要影响。其中，具有里程碑意义的文章是周黎安和李宏彬2005年发表在JournalofPublicEconomics上的一篇学术论文，他们运用中国1979-1995年的省级数据发现，省级官员(省委书记和省长)的升迁概率与省区GDP增长率呈显著的正相关关系，而且中央在考核地方官员的绩效时理性地运用相对绩效评估的方法来减少绩效考核的误差，增加其可能的激励效果。Chen et al.(2005)将数据样本从1979—1995年扩展到1979—2002年，进一步考察了中国地方官员晋升机制当中经济增长绩效的重要性，侧重研究了相对绩效考核在官员升迁决策中的重要性，其结论与Li and Zhou(2005)是基本一致的，并且发现了与前任官员相比，具有更好经济增长绩效的本任官员有更高的概率获得政治晋升。这些发现支持了中央政府运用人事权来激励地方政府官员促进地方经济发展的观点。周黎安2004年在《经济研究》杂志上发表了一篇文章，强调了地方官员的晋升激励对地区间经济竞争和合作的影响，阐述了周黎安关于地方官员晋升激励对我国区域经济增长格局影响的理论观点。至此，基于经济增长绩效对中国地方官员进行晋升激励的理论观点正式在经济学界确立，并对接下来10多年的学术进展产生了深远影响。

三、对基于经济增长绩效的晋升锦标赛理论的挑战

周黎安(2007，2008)进一步将其对中国地方官员激励与治理的一系列研究凝练成“晋升锦标赛理论”。周黎安(2007)指出，晋升锦标赛的有效实施有赖于基于绩效晋升的可信承诺、客观清晰的竞赛指标、可分离与可比较的竞赛成绩、参赛人努力与结果的高度关联以及参赛人不易产生合谋等。中国的政治经济体制使得其更为适合采用基于经济增长绩效的晋升锦标赛。这使得一系列相关的中国地方官员治理的研究文献有了一个较为统一的理论思路。正因为晋升锦标赛理论具有理论逻辑上的清晰性以及契合人们对中国经济的一些常规认知，于是快速地流行开来。

尽管基于经济绩效的晋升锦标赛理论具有较强的现实解释能力，但是仍然有学者挑战这一理论的合理性与解释力。最有代表性的是中国人民大学陶然教授等人的研究。陶然等(2010)对基于经济增长绩效的政绩论和晋升锦标赛理论提出了包括逻辑和实证上的全面的挑战和质疑。他们针锋相对和观点鲜明地指出，从正式制度上看，改革开放以后的中国并不存在一个从中央到省、从省到地市、从地市到县乃至乡级的层层放大的、将政治提拔和经济增长或主要经济指标直接挂钩的考核体系。他们指出，晋升锦标赛所面临的逻辑和现实挑战至少来自以下几个方面：第一，对地方官员的量化考核体系在20世纪90年代中后期才开始在全国推广，而对省级领导的量化考核体系在2006年才开始明确实施。第二，各级组织部门在提拔官员的过程中需要综合考虑候选人的“德、能、勤、绩、廉”，而经济增长指标只能衡量官员在“绩”方面的能力，其他指标难以量化。第三，中国政府作为一个集权政治体系，如果下级官员的政治升迁与可衡量及客观透明的竞赛指标高度挂钩，那么上级政府将在很大程度上丧失对下级官员的最终控制权，而这是一个集权政治体系所难以接受的。第四，如果经济指标成为考核官员的主要依据，那么地方官员就有激励扭曲数据，并且通过层层加总上报的数据扭曲程度更大。第五，晋升锦标赛理论在实证分析上所选择的政府层级可能不恰当，在介入本地经济增长的程度上，省级政府可能不如市、县政府。第六，政治关系的存在导致已有的计量分析存在严重的内生性问题，即关系背景更强硬的官员更可能被派遣到经济绩效较好的地方任职。第七，中国GDP统计1985年才开始，支出法核算1993年才正式开展，因此1993年之前并不存在GDP数据，已有的实证研究直接采用后来间接推算的GDP统计数据验证基于经济增长绩效的晋升锦标赛理论并不恰当。

在此基础上，他们采用1979—2002年中国省级党政首长和经济面板数据，对经济增长绩效是否显著影响省级地方官员的职业升迁进行了实证上的重估。实证结果表明，在省一级，官员升迁与经济增长之间的联系并不显著地存在。在此基础上，他们认为，基于经济增长绩效的政绩考核体制的产生和发展，内生于中国经济转型的过程，不应该将其作为中国经济发展和转型的逻辑起点。相应地，他们指出，以央地关系和政企关系变化为约束条件，假设地方政府追求财政收入最大化的理论分析框架，是理解中国经济发展和转型更加有力的理论范式(陶然等，2009)。

由此可以看出，中国的经济发展与转型过程当中，的确具有独特的制度背景，使得学者得以和需要基于中国情景提炼出能够解释现实的理论框架，而其中可能的视角是多元与交叉的，如何形成一个更加具有一般性又具有强大解释力的理论框架并不容易。

四、对基于经济增长绩效的晋升机制的进一步验证

在Li & Zhou(2005)以及陶然(2010)等对基于经济增长绩效的地方官员晋升机制的验证争论之下，更多的学者加入对这一重要问题的研究和探讨，提供了更多的发现与认识。这些新的文献仍然将研究重点放在考察基于经济增长绩效的晋升考核机制的存在性上。

王贤彬等(2011)通过对改革开放以来省级地方官员的横截面数据和面板数据进行实证，考察以经济增长为核心的绩效考核机制是否存在。他们发现，在省长和省委书记层面，都存在着以经济增长为核心的相对绩效考核机制。但是，这种机制的强度在两者之间具有差异，在省长层面显得更加重要，而在省委书记层面则相对较弱。在省长层面，相对绩效考核机制在决定能否晋升和是否退任上均起重要作用；在书记层面，该机制仅在决定是否退任上起一定作用。这一发现符合我国政治体制安排的需要和特点。(1)地方政府竞争是我国经济持续增长的重要动力，在省长和书记层面都实施一定程度的经济绩效考核，保证了经济发展。(2)在省长和省委书记之间，工作性质上存在一些差异，省委书记往往作为中央对地方的监督者和领导者的身份出现，这一身份致使他最重要的任务并不一定是追求本地经济最快增长，对省委书记的经济绩效考核过重可能削弱省委书记的监督、领导等职能。(3)省委书记是我国国家级领导人的重要备选群体，国家级领导人的选拔依赖于多种因素，许多因素无法通过经济绩效体现出来，从而削弱了所能观察到的经济绩效考核的显著性。

乔坤元(2013a，2013b)进一步基于改革开放以来我国省级和地市级政府的面板数据对晋升锦标赛机制进行了再次考察。他们指出，在理论上存在以下几种可能：晋升锦标赛机制并不存在于中国的地方官员当中；存在着以经济增长为关键考核指标的晋升锦标赛机制；存在着不局限于经济增长的晋升锦标赛机制。他采用实证的方式考察了中国属于何种情形，为了考察可能存在的基于多指标的晋升锦标赛机制，除了在实证回归当中考虑地方经济增长率之外，他还将教育支出占财政支出的比重、医疗支出占财政支出的比重作为解释变量，这两个变量分别代表教育发展水平和医疗发展水平。实证结果表明，在三个考察指标当中，唯有经济增长率显著正面影响了地方官员晋升概率，降低了地方官员降级概率，而其他两个指标均未显著影响地方官员升迁机会。据此，他认为中国地方存在的是以经济增长为关键考核指标的晋升锦标赛机制。这两项研究给基于经济增长的晋升考核机制提供了进一步的经验支持，但是对于晋升考核机制是否仅仅基于经济增长这一关键指标，此研究得到的结论值得慎重解读。原因在于，经济增长之所以能够成为实证上被显著识别的指标，很大程度上是因为其可测度，能够提取出与经济发展相关的必要信息；而对于其他地方官员可能会被考核评价的任务维度，可能并不存在如此清晰及单一的评价指标，从而使得我们在实证上难以发现多维度的晋升考核机制。

杜兴强等(2012)基于改革开放以来中国省级官员政治升迁的数据，再次考察了经济增长绩效对省级地方官员职业升迁的影响。他们在研究经济绩效的过程中，并非采用过往文献所采用的经济增长率指标，而是提出并采用了经济增长的加速度这一指标。他们认为，经济增长的加速度比官员任期内年平均的经济增长率更具解释力。对于官员来说，随着任期延长，既往的经济增长所提供的信息重要性呈现递减性，而临近考核时间节点的经济增长的信息价值相对更大。经济增长率在官员任期之内的各年之间可能出现增长、衰退的波动，从而给中央造成不稳定的印象。持续增长的经济增长业绩，更能够给上级留下稳中有升和后劲十足的印象，更有可能获得上级的肯定与关注。他们的实证分析表明，省级地方官员(无论是省委书记还是省长)的职业升迁机会都显著受到地方经济增长绩效(以经济增长的加速度度量)的影响。在他们的研究当中，更为重要的一个边际贡献是首次较为系统地考察了官员历练这一个因素在官员职业升迁当中的重要性。他们发现，官员历练(特别是中央工作经历和企业工作经历)对省级官员晋升发挥了重要正面作用。因此，这一研究说明即使在考虑了地方官员的某些职业背景和历练，其任职期间的地方经济增长表现仍然成了上级考核评价地方官员的重要维度。

综上所述，已有的大部分实证研究都不同程度地验证了基于经济增长绩效的晋升考核机制的存在，这种机制在众多维度上存在异质性。这表明，基于经济增长绩效的晋升考核机制在中国的应用体现了实事求是的原则，以发挥出这种机制的优势，既维持整个政治组织的稳定，又激励官员干部为完成中央制定的目标而努力。

五、基于经济增长绩效的晋升机制的微观解释与验证

正如上述文献所呈现的，经济学家一直以来希望能够准确地识别和评估地方官员对地方经济增长的影响，以及考察地方经济增长绩效对地方官员政治晋升的影响。但是，在实证考察地方经济增长绩效对地方官员职业升迁的影响时，我们很难明确地认为地方经济增长绩效究竟是代理了地方官员的能力还是代理了地方官员的努力程度亦或者代理了其他因素。在这种情况下，即使我们在实证上发现地方经济增长绩效显著增加了地方官员的晋升机会，也难以直接辨认出地方官员晋升是基于官员的能力、努力还是其他因素。

姚洋和张牧扬(2013)注意到了这一问题，借鉴微观计量经济学领域的方法，基于中国地方官员存在着异地交流制度这一背景事实，使用一个新的策略识别了地方官员的个人能力，并讨论了其与地方经济增长以及其个人职业升迁之间的统计关系，近10多年来，应用微观计量经济学发展出了准确识别个体固定效应的测度思路(Abowd et al.，2008)。这些方法不仅应用于劳动经济学、管理经济学等实证领域，也已经应用于公共经济学与政治经济学领域。最具影响力的文献是Bertrand & Schoar(2003)，他们基于1969—1999年美国企业与企业高管匹配的面板数据，借助企业高管跨企业流动任职的自然事件，识别出跨企业流动的企业高管的个人个体固定效应。这一方法成功地分离了组织的固定效应、时间的固定效应，从而可以得到更加干净的即与个人更加直接相关的固定效应。这种方法得到的个体效应确切地因每个个体而异，实现了与地区固定效应的分离，因此并不代表某种制度效应，而是指向个体的稳定和内在的特质。姚洋和张牧扬(2013)、王贤彬和徐现祥(2014)都对此思路进行了详细阐述。

中国地方官员在城市间的调动使得官员个人对经济增长贡献的比较从一个城市之内扩展到了不同城市之间。基于这样一个事实，姚洋和张牧扬(2013)利用1994—2008年我国18个省241个城市书记和市长与城市的匹配数据，识别了地方官员的个人效应。相比直接使用经济增速，个人效应更好地反映了官员的个人能力。基于测算得到的地方官员个人效应，他们进一步进行了实证分析，得到两个重要结论。(1)地方官员的个人效应对城市经济增长的影响具有整体显著性，不同的地方官员对经济增长的作用存在显著差异。(2)地方官员个人效应在地方官员晋升过程当中发挥了重要作用，个人效应对市长的晋升具有显著作用，而对市委书记的晋升没有显著作用，地方官员在职期间城市的经济增长速度对晋升没有显著作用。由此可见，地方官员个人效应与在任期间经济增长两者具有不同的内涵，个人效应尽管是从地方经济增长速度当中分离出来的，但其指向地方官员的个人内在较为稳定的能力和知识，而地方官员在任期间的辖区经济增长则夹杂了各种影响因素。第一点告诉我们，地方官员的个人能力对地方经济增长来说是重要的，这佐证了早期徐现祥等(2007)、张军和高远(2007)的发现。第二点则说明中央和上级政府一定程度上筛选出了那些个人能力较强的地方官员，并对他们委以更加重要的职位。

正如他们所指出的，研究从理论和实证两个方面证明了地方官员在不同城市(地区)之间的调动是锦标赛中的一种必要的手段。这种调动的目的未必是让官员在不同的环境下接受考验，而是通过调动把不同的地区相连，使得更多在不同地区任职的官员可以相互比较，并遴选出能力高的官员进行提拔(尹振东，2010)。这也是对周黎安(2007,2008)理论的一种佐证。周黎安曾经指出，中国的官员晋升锦标赛具有一种自我维持和强化的机制，即一旦形成了将能够实现高经济增长的官员遴选提拔的机制，则这些被提拔的官员会将这种机制维持下去。

六、标尺赛、锦标赛还是资格赛

正是因为意识到此前验证基于经济增长绩效的中国地方官员晋升机制的实证文献难以在结论上取得一致，杨其静和郑楠(2013)进一步基于中国地方官员考核过程等制度背景的讨论，对中国地方官员晋升机制究竟遵循何种理论逻辑进行了理论上的研判和实证上的考察。在实证考察上，他们以2003—2012年地级市市委书记作为分析样本。他们的发现包括以下几个方面：(1)某些市委书记可以不依赖于经济增长绩效而获得晋升，甚至可以在很短的任职时间内得到晋升。(2)市委书记之间不存在基于经济增长绩效的晋升标尺赛，即经济增长率及其排序与市委书记晋升概率之间并未存在显著的正相关性。(3)市委书记之间不存在基于经济增长绩效的晋升锦标赛，及经济增长率省内排序前N=n(n为可晋升岗位数)的市委书记与其他市委书记相比并未获得更多的晋升机会。(4)市委书记之间存在着一个较为宽松的基于经济增长率省内排序的晋升资格赛，即经济增长率省内排名前N(大于n)的市委书记拥有比其他市委书记更多的晋升机会。[注]具体的实证发现是，经济增长率省内排序前10的市委书记比其他市委书记享有更多晋升机会。总的来看，他们发现地方官员当中存在着基于地方经济增长绩效的资格赛，而并未发现存在严格的晋升标尺赛或者晋升锦标赛。

从这些发现来看，经济增长绩效只是在地方官员晋升的过程中发挥了一定程度的作用，更像是一张阶段性的入场券，而不是官员晋升的制胜武器。[注]他们还发现，与Bo(1996)相同，各市的经济规模对市委书记的晋升机会具有直接的重大影响。这种对参与晋升竞争的地方官员设定一个最低的经济增长绩效门槛要求的做法，为中央和上级组织留下了充分的人事安排处置权。这表明，基于经济增长绩效的考核机制仍然存在，并且该机制得到了中央和上级组织的相机运用，成为中央维护执政稳定性和权威性的重要工具。最后需要指出的是，尽管他们的实证结果发现只是存在资格赛而没有发现存在标尺赛或者锦标赛，但是其发现依然表明相对考核机制在起作用，并且这种机制很大程度上基于经济增长指标，支持了从地方官员政治激励的角度理解中国经济发展转型的理论逻辑。

七、关系是否影响地方官员晋升

在官员究竟因何晋升的问题讨论当中，最为受人关注的两类因素无外乎政绩和关系。大量的文献试图验证以经济增长为代表的政绩在中国地方官员晋升过程中发挥了重要的影响。但是，所有这些研究都共同面临一个挑战，那就是关系可能是官员晋升过程中非常重要的影响因素，如果没有合理考虑关系的作用，那么直接论断经济增长绩效的重要性似乎缺乏足够的说服力。但是，对于研究者而言，困难在于关系具有隐秘性，很多关系属于私人信息，难以被外界包括研究者所捕捉，甚至在语义上也并无确切定义，更加罔论对其进行全面的量化。因此，经济学者不得不从可获取信息当中提取官员的关系信息，构建相应的指标，对关系的重要性进行考察。

在相关的研究当中，首次系统性地对中国地方官员的关系禀赋资源如何影响其职业升迁做出分析的是Opper et al.(2015)。[注]这一研究的工作论文早在2007年就已经发布，因此引起了人们对“政绩论”和“关系论”争论的持续关注。Opper et al.(2015)搜集了1979—2011年的353位省长或省委书记的资料，并且构建了一个“同质指数”(homophily index)。在他们早期的工作论文当中，这一指数被称为关系网络指数。他们对关系的界定包括，省级领导人与中央政治局常委所有成员在同乡(出生于同样的省份)、同校(毕业于同样的学校)和同事(工作于同样的单位)这三方面的交集关系。他们研究发现，在1982年，55%的省级领导人与中央政治局常委存在同乡、同校或同事关系。到2011年，这一数字增长到69%。正如前面所指出的，关系是难以全面度量的，比如亲缘关系就更加难以被清晰完整地观测到，而作者所提取的3类交集则属于最为容易观测的关系。在对关系进行定义和量化的基础上，他们实证检验了“同质指数”对省级官员晋升的影响力。结果发现，“同质指数”能很好地预测官员晋升，而全省或人均的经济增长绩效则没有显著影响。这一研究发布之后，引起了中国政治经济学者的关注，乃因其研究发现否定了政绩在官员晋升中的作用，而验证了长久以来人们所广泛持有的关系论。在接下来的研究当中，关系和绩效的相对重要性和内在关系，成为学者们不得不面对的问题。因为，如果官员晋升靠的是政治关系而不依靠政绩的话，整个官僚体系是如何长期维持稳定的，改革开放以来各地的经济发展热情是如何长期实现的，都需要更加系统性的回答。

杨瑞龙等(2013)首先对经济绩效和政治关系在官员晋升中的作用进行了考察。他们将考察视角扩展到了准官员的范畴，使用2008—2011年189位央企领导的职位变动数据，研究了作为“准官员”的央企领导的政治晋升机制，重点分析企业发展业绩是否有利于央企晋升。实证结果表明，央企营业收入增长率的增加会提高央企领导升迁的概率，并降低央企领导离职的概率；拥有中央委员及候补委员或中纪委委员身份的央企领导，有更高的升迁概率和更低的离职概率。这一研究证实了，经济绩效和政治关系对官员晋升的重要性不仅存在于狭义的政府部门，同样存在于国企系统，而且两者的作用可能并不是互斥的，而是互补的。

Jia et al.(2015)也试图回答，如果中国政治组织真的只依靠关系选拔官员，那么中国持续几十年的稳定和发展该做何解释？她试图证明，中国政治组织中的官员能力和关系并非简单的非此即彼，而是互相补充。她建立了一个将晋升官员看成是一个筛选机制的理论模型，首次将关系在官僚组织的晋升选拔中的作用正规化表述。关系所可能发挥的作用包括在筛选政治同僚的过程中，“关系”发挥了三个作用：(1)确保被提拔官员的忠诚度，从而保证中央高层的政治地位不被威胁(loyalty-fostering)；(2)帮助中央高层领导了解被提拔官员的能力(ability-learning)；(3)高层领导通过与下级地方官员的紧密联系，沟通与获得有关地方经济发展的信息(communication-enhancing)。当第一种或者第三种机制起主要作用时，在地方官员晋升的过程中，经济增长绩效与关系所起的影响就会呈现出互补性；若第二种机制起主要作用，那么在地方官员晋升的过程中，经济增长绩效与关系所起的影响就会呈现替代性。

在理论讨论的基础上，Jia et al(2015)采用1993—2009年187位中国省级党政首长的职业经历和各省经济数据，构建关系变量，对理论推论进行验证。她对关系的定义是：若省级党政首长与中共中央政治局常委曾经有过共事经历(共事于同一党政机构)，则看成是具有关系禀赋。换而言之，她对关系的刻画比Opper et al.(2015)更加狭窄和严格。她也考察了同学、同乡两类关系禀赋是否起作用，但并未发现这两类关系禀赋对省级党政首长的晋升起任何显著作用。实证当中最为关键的发现是，关系与经济绩效在省级党政首长的晋升过程当中呈现出互补性作用。平均而言，那些与中共中央高层领导人具有关系的地方官员更加可能被晋升，而这种差异源于具有关系禀赋的地方官员，关系禀赋与经济绩效在晋升过程当中呈现出更为显著的互补性。从数量上看，样本的平均晋升概率是7%，而对于具有关系禀赋的地方官员，若其任职期间的经济增长绩效提高1个标准差，则其晋升概率比没有关系禀赋的地方官员高出5个百分点以上。但是，对于那些任职期间经济增长绩效不佳的地方官员而言，关系并不能提高他们晋升的可能性。换而言之，关系禀赋只对那些提供了良好的经济增长业绩的地方官员有用，因此经济增长绩效和关系在晋升过程中呈现出互补性，并非不能相容。

因此，中国的地方官员晋升制度本质上是一种维持政治组织稳定性特别是高层政治权威性的制度装置。正是通过同时基于政绩和关系的晋升机制，降低了高层对于下级官员的信息不对称程度，较好地平衡了下级官员的能力和忠诚度，达到选贤任能的目的，保持了政府组织的高效运作，最终成就了改革开放40年的经济增长奇迹。

八、基于经济增长绩效的晋升机制的宏观解释与验证

罗党论等(2015)借鉴Jia et al.(2015)的思路，再次对经济增长绩效与地方官员晋升之间的关系进行了讨论，从理论和实证两个层面进行了再考察。他们从政权合法性和政权权威性的角度对经济增长绩效与地方官员晋升之间的关联进行了解释。他们注意到，已有文献较多地关注了基于经济增长绩效晋升地方官员的激励作用机制，但是对其作为一种选拔机制的讨论不够深入，进而从信号显示的角度进行了相对充分的讨论。

执政党的首要目的是维持政权的安全性与稳定性，因此需要向外展示政权的合法性，进而实现其政权的权威性。执政党需要在两个层面传递其执政合法性的信息，维持其执政合法性的信念。第一个层面是整个官僚体系或者政治精英群体内部，第二个层面是社会民众。在社会公众层面，普通民众并无法理解庞大的政治体系，对合法性是一种缺乏理性认知基础的信仰，政府只有通过不断获得社会公众的政治信任才能巩固执政基础，获得更高的合法性(Yang，2006)。这种政治信任来源于政府带来积极成果的信念，以及对政治精英和对公共政策的信任(宋少鹏、麻宝斌，2008)。改革开放之后，执政党意识到我国落后的生产力与人民日益增长的物质文化需要之间的巨大差距与矛盾，因此将经济建设作为中心任务。自此，发展经济成为执政党获得公众信任和树立权威的最重要方式。为了将经济建设的决心和成绩以最为可信和直观的方式传递给社会大众，执政党需要将自身组织塑造成为一个持有坚定和有效的经济发展信念的执政党。由于执政党的执政官僚体系正是由官员个体所组成，因此执政党自然而然地有动机将官员塑造成具有经济建设追求和能力的政治精英。通过经济建设能力的“标签”来塑造拟晋升官员的政治“精英”形象，显然有助于提高公众对政府的信任而维护执政党的政权合法性。在官僚体系内部层面，执政党需要维持整个官僚体系的稳定性与凝聚力，使官员干部微观主体愿意和能够在这一体系当中贡献自己的智慧和努力，形成对整个执政体系的认同信念。为了塑造官员干部对整个官僚组织的组织认同，合理的官员选拔晋升机制发挥着重要的作用，这种选拔任用机制获得官员精英群体的自身认同至关重要。在政治组织当中，以个人能力和政治忠诚等因素作为决定官员政治生涯前途的关键变量，是取得官僚体系组织内部认同的重要方式。但是，官员能力往往包含多个维度，并且很多时候难以观测与度量；官员的政治忠诚有时也属于私人信息，更加难以为外界所准确把握。寻找某些能够较好地反映官员能力和政治忠诚的指标就非常关键。由于中国共产党的宗旨是“为人民服务”，在社会主义初级阶段的宏大背景之下，人民最大的诉求就是生活水平实实在在的提高，这恰需要通过经济建设实现，因此官员干部的重要任务就是发展经济。在这种情况下，经济增长绩效作为一种可量化且相对令人信服的指标，就会被中央用来作为考核和晋升地方官员的重要维度，作为缓解上级(中央)、被提拔官员与公众、官僚系统中其他官员之间的信息不对称问题的措施，从而对社会公众维护统治者的政权合法性，对官员维护统治者的政权权威。

基于这一视角的理论阐释，罗党论等(2015)基于1999—2009年的地级市数据进行了实证分析，发现地级市地方官员任期内的经济增长绩效提高了其晋升概率，而前任官员任期内的经济增长绩效被视为当期官员的比较“基准”。此发现在控制了地方官员的各类天然和任职背景和经历之后，仍然稳健地存在。这一发现在本质上与Chen et al.(2005)的发现是相同的。不过，正如大多数文献所指出，实证结果也发现了官员的政治关系和禀赋(包括学历、个人背景、职业经历等)虽然并未改变经济增长绩效对其晋升的显著作用，但对这种作用的大小有明显的改变。换言之，经济增长业绩在官员晋升机制中相当重要，但是不同政治禀赋的官员借经济增长业绩而晋升的过程中对于经济增长业绩的依赖度不同。从这一角度来看，这一研究从某种程度上弥合了已有研究不同观点之间的分歧。

九、结论与展望

综上所述，学者们对中国地方官员的晋升机制进行了大量的研究和分析，特别是从经济增长所起作用的维度进行了充分的讨论。学者们取得了不少的共识，掌握了更加丰富的典型事实。

我们倾向于相信经济增长在平均意义上对官员的职业前途有重要影响。经济增长是一个信号，它传达了地方经济发展绩效的信息，显示了地方官员治理地方经济社会事务的能力和努力。从实践来看，经济增长是我们迄今为止所能找到的最能综合反映地方经济社会发展成效的单一指标，是一个较为充分的统计量。实际上，尽管上级政府可能希望从某个指标当中获得更多的信息，但是经济增长这样的指标的信息也是不完全的。因此，这导致我们在实证上可能发现经济增长对官员职业前途的影响并不明确。

从更大的视角来看，中央和上级依据某种因素来考核下级官员，并非仅仅出于激励下级官员完成特定的任务的目的。中央采用何种标准和方式来考核评价官员，必须保证其能够有效控制和治理整个政治组织体系，进而实现其执政战略目标。正是因为经济增长在很长一段时期以来符合执政者和广大人民群众的共同利益诉求，从而成为上级考核下级官员的核心指标。这种基于经济增长绩效的考核机制既维持了整个组织的凝聚力，又有效地激励了各级官员积极作为，维护了执政的合法性和权威性。展望未来，广大人民群众的诉求更加多元化，依靠单一指标驱动各级官员作为的机制运行的难度加大，迫使中国进行国家治理体系的重构与提升国家治理能力现代化。

从基础理论的角度来看，已有研究积累下来最重要的财富在于建立了一个理解中国经济发展的制度理论框架。当前，中央主导下的国家治理体系建设步伐正在加快，中央和地方政府之间的众多权力关系正被更加清晰地界定，地方政府的“有形之手”将受到更多限制和约束。但是，正如开篇所述，中国作为一个大国，必然需要发挥地方积极性实现发展。因此，中央主导下的地方政府互动和地方官员晋升竞争仍然是未来不容错过的研究领域，只不过地方政府互动及地方政府晋升竞争将会呈现新的内容，贡献更多精彩的故事。