基层央行纪检监察部门履行监督责任路径探析

刘伟厚

党的十九大提出，坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，健全党和国家监督体系，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。党中央扎实推进纪检监察体制改革，推动纪律监督和监察监督全面覆盖。人民银行总行党委、派驻纪检监察组按照中央要求，深入推进系统内纪检监察部门“三转”，切实履行《党章》赋予的职责。作为人民银行分支机构内设的纪检监察部门，如何完善优化监督工作机制和工作方式方法，认真履行好监督职责，对于推进人民银行全面从严治党责任落实、保障有效履职具有重要意义。

一、基层央行纪检监察部门履行监督责任现状

党的十八大以来，人民银行党委高度重视纪检监察工作，根据中央要求加强纪检监察干部队伍建设，不断完善工作机制，丰富监督手段，构建了较为完善的监督体系。

（一）组织架构情况

近年来，人民银行逐步优化纪检监察部门机构设置。2012年，印发了《关于加强和改进中国人民银行纪检监察组织建设的实施意见》，要求人民银行各级分支机构应同时设立纪委（纪检组）和监察室，纪委和监察室实行合署办公。同时，规定各级纪检监察机构接受同级党委（党组）和上级纪检监察部门的双重领导。下级纪检监察部门负责人定期向上级纪检监察机构汇报工作、述职述廉，及时报告重大问题。

2016年，中央纪委驻中国人民银行纪检组成立，原人民银行纪委、派驻监察局的职能归并到中央纪委驻人民银行纪检组。2018年，根据国家监察体制改革要求，中央纪委驻中国人民银行纪检组变更为中央纪委国家监委驻中国人民银行纪检监察组，各分行、营业管理部、省会（首府）城市和副省级城市中心支行、分行营业管理部、地（市）中心支行以及县（市）支行纪检监察部门保持现有机构框架不变。

（二）监督方式和监督手段

基层人民银行纪检监察部门监督方式主要包括以下几种：一是日常监督。包括对新提拔干部进行任职廉政谈话，对所在单位同级和下级领导班子成员开展廉政提醒谈话；建立领导干部廉政档案，通过谈心谈话、座谈交流等方式，准确掌握党员干部的思想、工作、生活情况；在民主生活会和组织生活会上开展批评和自我批评，等等。二是专项检查。围绕全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作，经常性开展相关监督检查。重点围绕贯彻落实上级党委、纪委和所在单位重大决策部署，以及选人用人、会计财务、执法检查、外汇管理等重要岗位和关键环节进行监督。三是信访监督，按照拟立案、初步核实、谈话函询、暂存、了结等处置方式和标准，严格规范处置问题线索。按照有案必查、有腐必惩的要求，严肃查处干部职工违纪违法行为，坚决查处侵害群众利益的不正之风和腐败案件。

从监督手段分析，主要包括以下几种：一是教育引导，通过开展反腐倡廉教育活动，把党风廉政建设贯穿于领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个方面；深入剖析违纪违法案件，加强警示教育和岗位廉政教育，提高干部职工风险防范意识；加强廉政文化建设，引导干部职工树立正确的世界观、人生观、价值观。二是制度约束，通过构建惩防制度体系，突出“权、钱、人”三项重点，努力构建案件风险防控长效机制；坚持用制度管权管事管人，规范决策权限和程序，明确界定重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用的界限和标准，坚持“三重一大”事项集体研究决定；建立制度执行考评和责任追究机制，坚决维护制度的权威和刚性约束。三是强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使。强化对民主集中制执行情况的检查监督，落实集体领导和分工负责、“三谈两述”和函询等监督制度，发挥党内监督专责部门作用。四是开展执纪问责。按照“三转”职责要求，加强责任传导，正确区分集体责任和个人责任、主要责任和重要责任、领导责任和直接责任，确保责任明确、有责必究、追责必严。

二、基层央行纪检监察部门履行监督责任工作成效及存在的问题

当前基层央行纪检监察部门形成了较为系统的内部监督管理体系，在监督关口前移、监督资源共享等方面取得了一定的成效。但在当前的工作体制下，纪检监察工作的独立性、纪检工作人员的监督意识等还存在一些问题，一定程度上制约了监督职责的履行。

（一）工作成效

基层央行纪检监察部门在同级党委（党组）和上级纪检监察部门的双重领导下，按照党章赋予的任务和职责，认真履行工作职责，取得了一定的成绩。

1.实现了党委统一领导下的“两个责任”有机统一。在当前体制下，基层央行全面从严治党工作由各级党委（党组）负总责，各级纪委（纪检组）与其他党务部门及各党支部等基层党组织分工协作，各司其责，共同落实全面从严治党“两个责任”。如，在开展廉政教育过程中，在党委统一领导和组织下，纪委与宣传、组织人事部门既有分工，又有协作，由纪委制定年初的廉政教育规划并纳入组织人事部门的教育培训计划，宣传部门将廉政教育内容纳入党委中心组学习和文明单位创建，机关党委将廉政教育内容列入党支部“三会一课”，多方发力，共同营造出廉政宣传教育的良好氛围。

2.实现了监督关口前移，充分融入各项业务工作之中。纪检监察部门积极践行监督执纪“四种形态”，以“第一种形态”为主，把监督关口向业务岗位一线移动，实现监督工作与业务工作的有机结合。如，在岗位风险和廉政风险防控工作中，基层央行纪检监察部门通过风险监督管理系统对人民银行各项业务进行全覆盖，促使各业务部门认真梳理工作中的岗位和廉政风险点，及时录入系统，实现了监督工作与业务工作的有机融合。

3.实现了监督资源的共享。基层央行纪检监察部门积极建立“大监督”工作机制，通过召开监督部门联席会议等形式，有效整合办公室、内审、人事、会计、事后监督、巡视等部门的监督信息。纪检监察部门与办公室、组织人事部门建立信访资源共享机制，在办公室的统筹协调下，按照各自的业务管辖权限，开展信访的接访、核查等工作，提高了工作效率。同时，纪检监察部门在开展监督检查时，可以根据工作需要抽取相关业务部门的骨干参加，为纪检监察监督提供专业支持。

（二）存在的问题

1.监督效能弱化。基层人民银行纪检监察部门具有特殊的职能特点，其监督体系既有从分行到地市中支再到县支行的垂直层级监督，也有基层人民银行各级行本级的同级监督。但是，基层人民银行纪检监察部门既要接受同级党委（党组）领导又要监督同级党委（党组），导致履职的权威性和独立性受到限制。目前，基层人民银行纪检监察部门的人员任免、职级待遇、评先评优等取决于同级党委（组）决策，存在“既要服从领导又要加强监督”的两难境地。鉴于此，基层人民银行纪检监察部门监督效能受到影响。

2.监督意识不足。调查发现，部分基层人民银行部分纪检干部对当前新的工作要求不适应，对于“三转”思想认识不到位，存在不敢“转”、不会“转”等现象，主责主业意识不强，担当不够，提醒监督作用发挥不够。“不会主动监督，‘好人主义’没有彻底根除，遇事‘网开一面’思想还不时作祟”。[1]部分纪检干部“专职不专干”、“主业不主抓”，监督执纪问责“宽松软”，降低了履行监督责任的权威性和严肃性。

3.监督手段单调。目前基层人民银行纪检部门的监督手段尚且单一，监督工作还主要停留在查资料、看台账、听汇报上，大数据等科技手段应用不足，风险监督管理系统的运行使用尚处于起步阶段，岗位廉政风险系统信息资源没有得到综合运用，监督合力有待提高。

三、基层人民银行纪检监察部门监督模型

基层人民银行纪检监察部门内部监督包括对领导班子的监督和对干部职工个人的监督，在这一监督模式下，纪检监察部门和被监督对象将如何做出自己的行为选择，并实现帕累托均衡？本文在做出基本假设的基础上，运用博弈论工具，在既定规则约束条件下，建立动态博弈模型，研究纪检监察部门和被监督对象选择各自怎样的策略和行动，来实现监督绩效最大化或监督成本最小化目标，以期改进基层人民银行内部监督工作机制，取得更好的监督成效。监督既然是一种管理控制活动，必然存在实现管理效益最大化动力追求，因此，监督绩效的最大化就成为纪检监察部门履行监督职责的内在要求。

（一）基本假设

1.基层人民银行内部监督只存在两个主体，纪检监察部门J（下称纪检部门）和被监督者G（领导班子或领导个人），它们都是“经济人”，以“自身利益最大化”为目标，双方不存在任何形式的串通和共谋行为，纪检部门具有自主权和独立性。

2.纪检部门有两种策略，分别是监督和不监督。在监督策略下，分别有监督成功和监督失败两种情形；纪检部门在监督过程中，除有工作要求之外，监督也给他们带来相应的收益，假定监督失败或者不监督的收益为F，监督成功的收益为S，监督成本为C，因此纪检部门在监督成功和不监督（或监督失败）条件下的收益分别为S-C和F。

3.被监督者有两种策略，分别是违规和不违规。选择违规被监督收益为L，不违规不被监督收益为M，选择违规不被监督收益为N，三者的关系为L＜M＜N。

4.纪检部门进行监督的概率为p,监督成功的概率为q,被监督部门不违规的概率为r。

（二）动态博弈下的监督模型

现实之中被监督部门违规往往并非一次而是多次，通过构建动态博弈模型分析纪检部门与被监督部门的最优解。假设下列几种收益：被监督部门选择不违规时收益为M，纪检部门收益为P，被监督部门违规被查处收益为L，不监督或者监督失败收益为N，纪检部门监督违规收益为S-C。如下图所示：1代表被监督部门，2代表纪检部门。

现实中被监督部门的日常工作分为有限多个阶段，在不同阶段，纪检部门都有监督或不监督两种选择。 如果纪检部门成功监督违规事件，则该阶段结束；如果没有监督成功或者选择不监督，则被监督部门有两种策略选择，即违规和不违规，选择不违规则该博弈结束；被监督部门会根据现实情况选择是否继续违规。现阶段对于被监督部门的监督频率不是很高，并且监督成功率也较低，从本模型来看，若被监督部门在前一阶段违规，在下一阶段选择不违规，其收益也将大于不违规时收益。作为一个理性人，如果风险在可接受范围之内，被监督部门还是会冒着风险违规。

如果在最后一阶段，纪检部门监督违规收益小于不监督的收益，则纪检部门会选择不监督，这种情况下，被监督部门收益也将大于被监督时的收益，所以在最后双方最优决策是不监督和违规。依此类推，必然会得到最后的最优决策是最初阶段被监督部门选择不违规，当然，这是在理想状态下。但是在现实情况中，很多违规部门会在被多次监督过程之中，选择在某一阶段停止违规。所以作为纪检部门必须加大监督频率，从而使被监督部门选择不违规，同时提高监督成功率。

四、促进基层人民银行纪检监察部门履行监督责任的路径选择

基层人民银行纪检监察部门应致力于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从体制上强化对权力运行的有效制约，从决策和执行等环节加强对权力的监督，通过制度机制创新，加大监督检查频率、加大违规问责力度，实现利益最大化或成本最小化目标，以期改进基层人民银行内部监督工作机制，取得更好的监督成效。

(一)创新监督机制

1.建立监督效果的评估应用机制。“健全的纪检监察工作机制是实现纪检监察功能的主要依托和抓手”。[2]在上一级纪检监察部门主导下，设立监督效果评估指标和分值权重，按年度开展对纪检监察部门的监督效果进行评估，将评价结果与年度评先树优、晋职晋级挂钩，与纪检监察人员的绩效相联系，调动其履行监督职责的积极主动性。

2.健全制度建设长效机制。通过制定主体责任清单，明确基层人民银行党委（组）书记、行长、分管副行长、支部书记等落实主体责任的职责任务，便于提升纪检监察部门开展监督的针对性、时效性和全面性。要探索制定统一、规范的能够融入核心业务又便于实施的监督操作规程，使纪律要求有机融入到各类业务制度、操作规程和管理文件中，以确保监督能够持久、有效地进行。

3.构建各类监督检查信息强制报送机制。建立业务部门向同级纪检监察部门监督信息报送机制，对党风廉政建设、岗位廉政风险、重大业务违规等问题实施“零报告”制度。

4.建立纪检监察和内审协同监督工作机制。“审计工作在发现腐败线索方面具有至关重要的作用”。[3]基层央行纪检监察部门应充分加强和内审部门的信息沟通，包括履职审计、离任审计等情况，建立问题导向，提升检查质效。

（二）突出监督重点

1.要运用好监督执纪的“四种形态”，特别是在第一种形态上下大力气。党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数。

2.加强对同级领导班子的监督提醒。适时采取集体谈话、个别谈话、廉政提醒等方式，“多咬耳朵、勤扯袖子”。

3.抓重要环节，“既要把握全局、科学谋划、整体推进，又要注意突出监督的重点内容，着力抓好重点环节”。[4]加强对重点岗位及重点人群的监督，突出重点对象、重点部位、重点事项的监督，重点关注一把手和涉权涉钱重点领域、易发频发案件关键环节的问题线索。

4.强化“八小时以外”监督。进一步完善工作机制，通过亲情关怀、工作通报、座谈会等形式，关注员工八小时以外活动，建立定期报告和重大事项报告制度，切实排查职工“八小时以外”行为风险，加强对非正常原因不在岗、退休职工异常状况等人员的管理。

（三）改进监督方式

1.依托风险监督管理系统实现监督效能最大化。“大数据时代，随着业务网络化的加快，日常工作、业务日趋电子化、无纸化”。[5]要有效利用风险监督管理系统和大数据，发挥好风险监督管理系统的监督、提醒和背书作用，以科技手段的准确性、独立性和系统性，把制度监督与技术监督有机结合起来，增强权力运行的透明度，拓展监督的范围和领域。充分发挥业务条线的作用，采取自上而下管理模式，由总分行各专业通过风险监督管理系统实施对下级专业的风险监督和管理，并将相关情况纳入各专业考核，确保采集的监督信息全面、真实反映人民银行基层行各专业及岗位的履职情况。通过基层人民银行各专业、岗位主动监督管理，实现基层人民银行纪检监察部门监督效能最大化。

2.通过动态监控实现基层人民银行纪检监察部门监督效益最大化。基层人民银行分支机构层级较多，工作涉及面广，风险点多，除业务风险外，还有工作人员思想方面的风险等等。基层人民银行纪检监察部门不可能通过事前落实监督措施完全拦截各类风险的发生。因而，应立足业务和工作人员的风险防控，结合被监督对象的动态情况，从动态的角度防患于未然。为此，应充分发挥基层人民银行各党支部纪检委员的监督作用，延伸监督触角，实施动态监控，全面实现基层人民银行纪检监察部门风险防控和监督工作效能最大化。

（四）加强宣传引导

1.强化责任担当意识。加大有关党风廉政建设“两个责任”、纪律规矩“红线”、制度规范等方面的宣讲力度，在单位、部门营造良好的廉政文化氛围。基层人民银行纪检监察部门要破除惯性思维和传统工作理念，将履行监督责任作为主责主业，强化“三转”，从“执行主体”向“监督主体”转变，摆正监督与被监督的关系，进一步规范工作方式和程序。

2.营造责任落实良好氛围。创新宣传教育方式方法，充分利用党员活动室、内联网、微信群等宣传阵地和平台作用，及时进行落实全面从严治党、党风廉政建设责任的宣传引导和监督提醒。完善责任落实的配套实施细则和操作规程，形成制度汇编，便于学习操作。同时，积极进行教育引导，开展党风廉政知识测试，增强干部职工对自觉执行制度的认同感，增强守纪律讲规矩意识。

(五）强化履职能力建设

1.完善内部管理机制。建立基层人民银行纪检监察人员任职资格审查制度，选拔信念坚定、勤政务实、清正廉洁的干部充实到纪检监察队伍，严把纪检监察人员的“入口关”；引入淘汰机制，严把“素质关”。加强对纪检监察干部执行党的政治纪律、组织纪律等情况的内部督查，将不作为、不称职或监督工作出现严重失误者调离纪检监察岗位。

2.严格监督执纪。盯住责任主体，对违规违纪问题，坚持“一案双查”和“零容忍”态度惩治腐败，既追究当事人责任，也倒查追究相关领导责任，真正用严格的问责追责，倒逼责任主体履职尽责。对违纪违法行为，发现一起坚决查处一起，问责一起。通过解剖个案，切实发挥查办案件工作在治本抓源头方面的作用，充分运用典型案例进行警示教育，起到“处理一个，警醒一片”的作用。