外汇管理领域长臂管辖的应用研究

■国家外汇管理局江西省分局课题组

随着我国高水平开放，对资本项目可兑换要求不断的提高，以合规监管为主的外汇管理方式已不能适应开放发展的需要，亟需加快建立并不断完善跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体的管理框架。长臂管辖以最低限度的联系为理论基础，联接宏观形势分析预测与微观主体行为监管，在实践中能够更大限度地施加监管影响力，更广范围地投射监管触角，成为深化外汇管理改革的探索方向。在借鉴欧美发达国家“反逃税”“反洗钱”等领域长臂管辖经验的基础上，剖析我国外汇管理与统计存在的问题及制约因素，从长臂管辖角度进行外汇管理改革探索，补充和完善现有管理框架。

一、现行长臂管辖的国际经验与启示

随着全球跨境金融活动日益频繁、交易模式日趋复杂，由此带来的压力促使各国产生了延伸监管视角和触角的迫切需求。当前在“反逃税”“反洗钱”等领域已形成了较为系统的国际通行监管标准，各国监管理念加速融合，成为促进国际金融监管协同、实施长臂管辖的常见模式。

（一）加强境内外协作，实现信息整合

对比研究“反逃税”与“反洗钱”现行的国际监管标准和要求发现，二者均将信息采集作为实施长臂管辖的基础，关注账户持有者身份、账户和实际控制人等跨境活动中的关键信息。“反逃税”体系中监管目标相对更为单一和明确，主要聚焦于账户持有人、实际控制人的税收居民身份，以及居民境外账户的收入和余额信息等。“反洗钱”的监管目标则在于预防和阻断各类经济犯罪中的洗钱活动，因而其关注的信息更为宽泛，除上述三类信息外，还会采集交易信息。总体看，二者体现出以跨境交易活动为主线，具有关联性和延伸性的特点。

“反逃税”监管体系的核心内容《金融账户涉税信息自动交换标准》（Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters）就跨境交换的信息类型、交换的时间和方式等相关问题提供了标准化的解决方案。目前包括我国在内，全球已有一百多个国家和地区加入该协定，税务领域的全球信息交换网络逐步形成。反洗钱金融行动特别工作组（FATF）制定的《40条建议》（FATF 40 Recommendations）则进一步提出通过国内协同监管和加强国际合作的方式，达到全面整合跨境活动信息，还原跨境交易全貌的目的。根据这一指引，欧美等发达国家发展出了不同的信息交流和整合机制。如英国采取建立跨部门工作组的方式实现境内信息整合；美国财政部则授权由金融犯罪执法网络（FinCEN）负责监测各类交易活动，分析相关数据，识别和发现相关风险，为联邦政府、州政府、当地合作伙伴和国际组织提供信息支持。

（二）间接监管为主，强化尽职审查

长臂管辖所要求的各类信息主要来源于履行报告义务的金融机构，信息的真实性和准确性有赖于金融机构的尽职调查。“反逃税”体系将金融机构作为监管的施力点，通过规定履行信息申报义务的金融机构范围，明确不同类型账户的尽职审查程序和信息申报内容等措施，有力督促金融机构落实业务的真实性管理。以美国为例，其《海外账户税收合规法》（Foreign Account Tax Compliance Act）要求外国金融机构承担向美国税务当局报告美国纳税人相关税收信息的义务。20世纪90年代跨境对美证券投资迅猛发展，为对大量的外国个人投资者进行有效征税，美国自2001年开始实施合格中介制度，鼓励外国金融机构，即外国中介与美国国税局自愿签署协议，负责向扣缴义务人正确报告其客户由美国证券投资所得而产生的预提税税率。

而“反洗钱”体系除着眼于金融机构尽职审查外，还将视野扩大至其他中介机构的真实性管理义务。例如，新加坡自2015年起推行守门人注册制，对代理他人设立法人的从业人员和注册中介机构实行资质管理：个人必须经会计与商业注册局（ACRA）注册，成为注册执业资格人员（RQI），而提供法人注册服务的机构也必须成为注册代理机构(RFA)。普通公众依然可以为自身设立法人，但作为守门人的代理中介机构和人员必须经过注册并履行反洗钱和反恐怖融资义务。监管部门还将定期检查注册代理中介机构的法定所有人、实际控制人、董事、合伙人、经理的背景信息，查看其历史行为与合规性，督促其履行守门人义务。西班牙则建立了有效的公证制度。在公司成立阶段需要公证人的参与，确保商业注册信息的准确性和有效性。公司成立后的所有权转移也需公证人进行认证。2014年3月，西班牙实际控制人数据库正式启用，该数据库汇总了公证人提供的实际控制人尽职调查信息，以及由连续的股权转让信息加总而获得的受益所有权信息。

二、当前我国外汇管理与统计存在的问题

（一）对外净资产统计仍需完善

我国外汇管理现有的监管框架并未将中国居民对外资产情况纳入统计范围，未掌握居民境外经营活动以及资金的走向，导致对外债权统计不完备，难以准确估算资本外流情况。

1.经常账户盈余与对外净资产数据差异大

由于中国是经常账户顺差国，进而表现为中国对外净资本输出。但国际收支平衡表中经常账户与国际收支头寸表中对外净头寸变动存在较大差异（图1）。二者差异为经常账户盈余漏损，其通常由两部分原因造成，一是净误差与遗漏项，二是非交易调整因素，如债权人单方面撤销债务、持有收益/损失和重新分类等。2009～2017年净误差与遗漏项累计负9893亿美元，同期经常账户累计顺差18881亿美元，二者占比为52.4%。净误差与遗漏项占比较高，反映出目前缺乏有效的统计手段了解居民对外投资的实际情况。

2.资本外流或引起净误差与遗漏项单边分布

2005～2017年国际收支平衡表（图2）显示经常账户持续顺差，资本与金融账户（含储备资产）自2005～2015年连续逆差，2008年为近10年新低，逆差4394亿美元，2016年后呈现顺差并呈现增长趋势。二者差异为净误差与遗漏项，自2009年以来一直维持逆差，且逆差幅度持续上升。净误差与遗漏项是由于统计资料来源和时点不同等原因造成经常账户与资本和金融账户不平衡，进而形成统计残差项。通常统计学上的残差项表现为白噪声，即符号随机分布而非单边变动。然而，我国自2014年二季度以来，误差与遗漏项走势与统计意义上的残差项不符，与美国净误差与遗漏项（图3）对比差异明显。

（二）居民资产跨境摆布规避监管

从经常项目来看，机构在人民币汇率贬值预期下利用经常项目的渠道实现资金跨境流出的趋势明显，并通常以贸易信贷和贸易融资的名义对外转移资金，主要表现形式为增加出口延收和进口预付等。从国际收支平衡表可以看出（图4）中国贸易信贷的资产和负债走势大体一致，但在2008年和2015年贸易信贷的资产和负债均变现为资金流出，即机构增加出口延收和进口预付，以及债务偿还。2015年正逢“8·11”汇改，人民币贬值预期加强，机构通过此渠道加速资金的流出。

从资本与金融项目来看，机构则通常利用增加对外直接投资、证券投资等方式将资金转移到境外。图5显示，对外直接投资在2015年四季度达到近十年来的峰值666亿美元，同时证券投资的资产流出近年来也不断增长。

由于相关管理部门对资金在境外的流向、用途知之甚少，使得部分资金得以转变形式回流国内，形成事实上的假外资。以外商直接投资形式的资金回流为例，主要表现为三种形式：一是在中国香港、中国澳门及国外有实体经营的中资企业出于发展的需要，以设立“外资”企业形式回流境内，并从事外商直接投资；二是出于海外融资目的，注册海外空壳公司后返程收购，以红筹形式上市的原内资企业；三是出于政策性寻租，于离岸金融中心注册空壳企业，然后以外资身份从事外商直接投资。空壳企业的主要注册地除实行低税率的中国香港、中国澳门外，还包括英属维尔京群岛、开曼岛、萨摩亚等地。根据国家统计局数据，2016年上述地区来华直接投资额为950亿美元，占2016年全年总额的75.4%。若假外资受相关政策奖励、市场利差和汇差等因素驱动，集中流入或撤资流出，将对我国的跨境资金流动造成巨大冲击。

以上现象充分说明，当前外汇管理在对外投资监测统计和跨境资金流动监管中面临缺少数据和信息的挑战。随着跨境资本流动便利化、规模化，愈发凸显出当前我国对外投资或债权统计基础较为薄弱，同时对跨境交易的动机、实际控制人等业务背景信息穿透度不足。

三、当前我国外汇管理制约因素分析

（一）长臂管辖体系仍处于探索起步阶段

虽然伴随外汇管理改革的历程，监管思路逐步形成，手段和方式也日渐丰富，但是长臂管辖理念尚未系统全面地融入当前的管理体系。不论是外汇管理部门，还是外汇业务经营机构对于长臂管辖的管理目标、管理边界、管理原则和监管模式尚无系统的认识。

一是对于外汇领域长臂管辖目标的认知，还停留在“服务国家对外开放新格局，服务实体经济，推动金融市场双向开放，防范跨境资本流动风险，维护国家经济金融安全”的总体目标层面，缺少更为细化、更有侧重的管理目标指引。二是长臂管辖必然会突破和扩展当前的管理范围，但其边界止于何处还需结合新形势下的监管需求进行诠释。三是在加强监管的大背景下，长臂管辖与宏观审慎、微观审慎、穿透式监管等监管理念互有交叉，应进行有机结合并明确提出适应外汇管理领域的管理原则。四是长臂管辖作为外汇管理深化改革的组成部分，管理方式也应随之而变。现有管理方式如何适应、调整和改进有待探索和论证。

（二）境内外采集数据共享程度低

当前外汇管理以市场主体发生于境内的外汇收支和外汇经营活动为侧重点。数据采集与管理相一致，对于涉外企业和个人在境内的账户信息及变更、结售汇、资金划转等形成了较为完善的数据采集机制。但随着我国外向型经济规模迅速增长，交易方式日益复杂化，资金周转速度加快，数据和信息的欠缺成为外汇管理工作中的掣肘因素。一是境内信息来源仍然以自身采集信息和数据为主，对市场主体信息、实际控制人、交易信息等延伸性业务背景信息的掌握和整合程度低。从涉外交易全链条行为的角度来看，其中涉及的物流、票流、资金流等数据和信息以碎片化形式存在于海关、税务、商务、外汇等多个职能部门，未能实现有效整合利用。二是缺少境外信息数据的采集、交换渠道。

（三）金融机构落实展业原则意识不足

虽然外汇管理中已经明确要求银行在办理外汇业务时应遵循展业原则。但从现阶段实际情况看，银行等金融机构对于“了解客户、了解业务、尽职审查”等展业原则的理解和执行仅局限于按照外汇局发布的业务操作指引中的基础性指导意见办理业务，缺少深挖和考量业务真实性、合规性的意识和观念。实际业务操作中则表现为金融机构依照客户提交的审核材料进行基础性数据采集。一方面，对客户资金来源和实际控制人等重要关联性信息的关注和审查力度不足；另一方面，普遍在客户身份的持续识别和业务的后续跟踪管理环节较为薄弱。

四、落实宏观审慎新监管理念的外汇长臂管辖

（一）外汇管理长臂管辖框架

我国外汇管理领域的“长臂管辖”可以依据两项约束条件勾勒出大体框架。一是应与现有“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架实现有机融合，相辅相成；二是应对多领域现有的长臂管辖实践经验甄别借鉴，有的放矢。因此我们认为应从管理目标、管理原则和管理边界三个维度重塑外汇管理模式。

1.管理目标

我国外汇管理长臂管辖应立足微观业务管理，同时与宏观审慎管理相配合，有效防范和化解风险，并为中长期内建设自由开放的外汇市场保驾护航。因此提出以下三点管理目标：一是提升微观监管的有效性。在微观层面，遵循长臂管辖理念加强境内数据整合，强化境内外数据采集获取能力。借助长臂管辖打破由于业务条线、资金性质、地域阻隔造成的监管局限。二是融入宏观审慎管理理念。以宏观审慎管理的评估体系和调控方向为指导，通过原则监管与规则监管有机结合的方式，重点强化对金融机构落实展业原则的指导，将外汇管理的审慎性传导至微观监管层面。三是强化境内外监管合作。建立自由开放健全的外汇市场，提升人民币可兑换程度是我国外汇管理改革的长期目标。该过程将伴随着对监管合作诉求的增加，以及更多地借助国际通行标准、区域性协议等替代原有的部分外汇限制措施。因此，应逐步提升外汇管理部门在相关监管规则制定中的参与度和话语权，进而借助通行标准的推广形成监管合力，进一步强化长臂管辖。

2.管理原则

以上述三点管理目标为导向，分别对应三项管理原则。一是透明性原则。应不断提升跨境交易透明度，在现有外汇局系统数据的基础上，扩大信息采集面，为微观监管提供信息支持，提高监测分析的准确性，提升异常交易模式的识别能力和打击精准度。二是审慎性原则。审慎管理不能仅依靠宏观层面的逆周期调控等措施，而应贯彻于日常微观监管中。以风险防控为核心，通过原则监管加强对行为结果的控制监管，同时通过规则监管对业务过程进行监督评价，以此达到对集中性、趋势性的跨境资金异常波动风险防患于未然。三是协同性原则。应促进联合监管，共享监管资源。跨境活动天然地牵涉到境内外多个管理部门，实现联合监管、促进跨境监管合作有利于外汇局突破现有桎梏，进一步追溯跨境交易的上下游环节，施加更大的监管影响力。

3.管理边界

目前我国外汇管理的边界在地理空间上主要集中于境内，以居民和非居民在境内开立的外汇账户管理和基本信息的登记为主要落脚点。而借鉴国际现行长臂管辖经验，突破地理边界限制，逐步扩展信息采集范围的趋势明显。因此，外汇管理部门可沿着现有管理范围的三个维度，即地理空间、市场主体和管理内容，有限度地拓宽和建立新的管理边界。从地理空间角度看，外汇管理应跟随境内机构和个人的交易活动从境内扩展到境外。从市场主体看，应重点对居民跨境交易活动的境外环节加强管理。从管理内容看，应扩大境内和境外信息采集的覆盖面，以账户信息和客户基本信息为线索，加强实际控制人管理，并将交易信息纳入收集范围。

4.监管模式

（1）信息收集。多方位多渠道收集信息和数据。一是来自跨境交易相关主管部门的管理信息，包括商务部门的工商和技术监督的注册变更及年检信息和相关商务管理信息，税务部门的纳税管理信息，海关管理及关税信息，司法部门的市场主体违法负面信息等。二是来自银行涉外收支业务中收集的交易情报数据,包括身份核心信息、实际控制人、交易合同、账户外汇收支和结售汇、投融资信息、人民币存贷款信息等。三是来自国外监管部门的共享或交换数据。通过地区性或国际性的信息交换平台获取国外监管部门的情报数据。四是来自商业数据库，包括邓百氏（财务评定公司）、征信机构，以及商业渠道的“政治接触名单”。借助多重数据源的交叉比对，识别和分析潜在的外汇违法违规活动。

（2）监测分析。一是完善非现场监测指标和数据库建设。将各业务条线的数据与跨境资金流动监测协同互通,优化阈值设置及启动机制，构建覆盖面广、科学精准的立体监测网络，探索构建宏观审慎框架下的主体跨境资金流动管理体系。二是微观主体管理应与宏观数据分析相结合。自上而下，运用宏观数据指导对机构、业务的分类监管。通过宏观数据分析跨境资金双向流动的均衡性、判断资金流量的合理性或异常性，确定监管重心和监测方向，并进一步找出核查的重点项目、关注行业、重点地区等。自下而上，识别微观主体行为模式并上升到宏观趋势性分析。通过合理预设系统指标阈值，对微观主体进行定期和灵活筛查，核查其交易的真实性与外汇收支一致性，评估辖内市场主体行为模式的趋同性，对具有趋势性、集中性的跨境资金流动提前预警。

（3）依据风险程度实行分类管理。借鉴宏观审慎评估体系（MPA）的量化评价做法，改进当前外汇局仅依据银行和涉外企业合规考核结果实施分类监管的评估方式。将分类管理的核心由定性地评价合规性转向从业务规模、业务性质差异等多角度综合衡量银行、企业经营稳健性和风险程度。对应的管理措施应按照风险程度区分重点。一是按系统性风险程度将市场主体分为银行、非银行金融机构、准金融企业、普通企业，采取有针对性的管理方式。二是依照工作职责确立监管重点项目，涵盖资金、账户和交易行为。三是在信息采集要求方面，按重要程度分为境内市场信息、离岸市场信息和一般境外市场信息。

（4）重点强化银行尽职审查义务。以督促银行落实展业原则为主要抓手，强化银行在跨境交易活动中的审查义务，赋予其外汇管理第一道防线职责。银行对客户的尽职审查（CDD）应包含四大核心要素。一是客户身份识别和验证；二是实际控制人身份识别和验证；三是分析客户与其建立业务关系的本质和目的，并初步形成客户风险预测；四是持续监测并报告可疑交易，保存和更新客户信息。当某一账户被金融机构的客户尽职审查程序判定为高风险时，此类账户应进入加强尽职审查程序（EDD）以确保其符合监管要求。

（5）业务核查。外汇局定期对银行外汇业务经营稳健性、外汇业务合规性等情况进行调查和评估，重点关注银行展业原则的落实情况。一是穿透境内外投资企业的实际控制人。核实境外投资企业和境内投资主体之间，以及境内投资企业和境外投资主体之间的实际控制模式和实际控制人的背景，判断其境外投资的合理性和真实性。二是穿透资金来源，明确最终出资来源和方式，排查资金来源合法性，进一步验证投融资行为的真实性、合规性。三是穿透资金使用情况，加强对投融资资金流向、使用和相关交易的调查、核查，借助发改委、商务部门、银行境内外分支机构、公开信息渠道等对大型投资项目进展情况进行调查，核实投资真实性。

（二）完善长臂管辖的工作建议

为推动形成全面开放新格局，近年来我国金融监管体系改革力度不断加大。在此背景下，长臂管辖作为外汇管理改革的一个探索方向，应有机结合各项改革工作有序推进。

1.完善信息采集规范和管理

一是制定居民申报其控制海外机构、账户和资金情况的相关法规，明确信息申报类型、要素和标准。搭建信息采集电子渠道，提升信息采集效率。二是配套制定相应的处罚规则，以强化信息申报的重要性和严肃性，改变目前仅重视交易合规性的监管模式。参照美国《海外账户规则》的处罚规则，对故意违规和故意虚假申报行为除处以更高罚金外，将故意不申报和虚假申报行为人记入失信人员和机构名单，采取民航、高铁限乘措施；若故意违规和虚假申报的同时还涉嫌违反其他法律，必要时可考虑民事处罚与刑事处罚并处。

2.加强实际控制人管理

加强对外汇业务主体实际控制人的管理是实现跨境交易业务穿透、资金穿透要求的重要抓手。借鉴反洗钱管理经验，通过加强对银行落实展业原则的指导，提升实际控制人管理质量。一是加强客户基本信息真实性审核。二是强化客户资金来源审查措施。以高净值客户的资金来源为审查重点，综合判断客户资产的合理性，分析其建立业务关系的目的和实质。三是重点识别控股股东或实际控制人信息。交叉比对企业信用信息公示系统、权威外部信息网站等信息，最大化确保信息的真实性、完整性。四是履行持续识别职责。对于身份证件信息即将到期的客户，金融机构应以及时性提醒、限制交易等方式督促客户进行信息更新。

3.强化境内外监管合作

在对内层面，加强外汇局与发改委、商务、海关等部门的协作，同时与人民银行反洗钱、金融稳定、征信等部门强化信息共享，推动联合监管。建立在线监管平台，将各部门条块式监管信息进行有效整合。推动监管成果互认，研究将现存于各部门的市场主体分类标准和差异化管理方式进行对接，充分发挥守信联合激励和失信联合惩戒制度。

在对外层面，深入研究国际外汇市场相关准则、管理指导意见，在推动我国外汇市场全面开放的过程中，适时参与相关标准的研究、制定和执行，提升我国在外汇市场国际或区域组织中的话语权和影响力，加强外汇管理的双边交流与合作。