贵州省自然资源统一确权登记的做法与思考

■ 张星星蔡 青/何军军

（1.贵州省国土资源勘测规划研究院，贵阳 550000；2.贵州省自然资源厅，贵阳 550000；3.贵州省水利科学研究院，贵阳 550000）

0 引言

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度[1]。2015年，党中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，自然资源资产产权制度是2020年构建生态文明制度体系的八项制度之一，产权清晰则是产权制度的核心要义。另外，习近平总书记指出，“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实”。开展自然资源统一确权登记，全面落实自然资源的权利主体、保护责任，并通过登记的法律手段予以公示，将从根本上解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题，有利于生态环境保护。2016年12月，国土资源部联合中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局“关于印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》的通知”（国土资发〔2016〕192号）明确，贵州省作为生态文明先行示范区，开展自然资源统一确权登记试点工作，与福建、江西一同开展全要素登记，旨在探索国家所有权和代表行使国家所有权登记的途径和方式。目前，关于自然资源统一确权登记的系统性研究成果较少，多停留于宏观层面的政策解读，本文着重介绍贵州省试点的成熟做法，同时以赤水市、绥阳县、钟山区、普定县、思南县5个试点地区为例，分析自然资源调查的成果，并对发现的问题进行讨论，旨在为全国开展此项工作提供参考。本文只研究水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂6类自然资源的统一确权登记，不包括探明储量的矿产资源。

1 研究区概况

贵州省地处云贵高原，在长江和珠江两大水系上游交错地带，生态地位重要，是国家生态文明试验区，总面积176099km2，占全国土地总面积的1.83%。贵州省的主要河流有乌江、赤水河等，流域面积115747km2，多年平均水资源总储量为1035亿m3，居全国第9位。全省2015 年末森林面积达880万hm2，森林覆盖率 50%。另外，贵州素有“公园省”之称，全省有国家级风景名胜区18个，省级风景名胜区53个，自然遗产地8个（其中世界级自然遗产地3个，国家级自然遗产地4个，国家自然与文化双遗产地1个），国家湿地公园37个，国家级水产种质资源保护区12个，省级水产种质资源保护区2个。贵州省有丰富的自然资源，资源禀赋好，开展自然资源统一确权登记试点工作极具代表性。本文选取自然资源部、贵州省人民政府批准的赤水市、绥阳县、钟山区、普定县、思南县等5个试点地区作为研究对象。

2 工作步骤

贵州省试点地区自然资源确权登记工作主要包括准备工作、通告、调查、审核、公告、登薄等环节，具体流程参见图1。

2.1 数据的收集与处理

数据来源主要包括由试点地区自然资源部门提供的2016年度土地利用现状调查、第二次全国土地调查、地理国情普查、地质公园、集体土地所有权确权登记、国有建设用地确权登记等资料与数据；林业部门提供的林业普查、林业资源调查数据及后备资源数据库、林权登记、森林公园等资料与数据；水力资源主管部门提供的省河湖及水利工程划界确权调查、全省水资源普查等资料与数据；农业资源主管部门提供的农村土地承包经营权确权颁证、全省草原资源调查确权等资料与数据；省环保主管部门提供的全省自然保护区、生态红线保护红线、湿地环境保护区、饮用水水源地保护区等资料与数据；住房和城乡建设主管部门提供的全省风景名胜区、城市公园、湿地公园、山体公园等资料与数据。数据处理主要包括：梳理数据；分析数据的现势性、权威性、准确性等；将纸质资料矢量化；将不同来源的数据统一到同一空间坐标系下，进行空间叠加、扣除等分析。

2.2 发布通告

2.2.1 制作工作底图

结合最新的优于0.2分辨率的航摄影像，在2016年土地利用现状图上扣除耕地、园地、建设用地（国有、集体）、设施农用地、集体土地承包经营权范围，叠加集体、国有的林场和农场等界线，完成自然资源统一调查确权的工作底图，得出自然资源空间分布情况和已确权登记的范围。

图1 技术路线图

2.2.2 预划登记单元并发布首次登记通告

国家明确要求县级以上人民政府按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等原则，组织相关资源管理部门划分自然资源登记单元。登记单元分为其他（全要素）登记单元和独立登记单元，国家公园、自然保护区、水流等属于独立登记单元。试点首次明确了登记单元的划分标准，优先预划省级以上水流、世界自然遗产地、自然保护区、风景名胜区（不含已登记的设施）、森林公园、城市公园、湿地等独立登记单元，再预划水流、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源作为其他登记单元。其中，独立登记单元范围线为行政机关审批的保护或管理范围界线（无论是国有还是集体），若风景名胜区、自然保护区、森林公园等多个审批范围界线交叉重叠，为涵盖所有的保护要求，合并界线作为预划单元线。可作为独立登记单元的省级以上水流与保护区交叉重叠时，优先保留省级以上水流的范围线。其他登记单元范围线为权属界线封闭且具有生态功能、使用价值的自然资源空间，试点重点调查国有的其他登记单元，即全民所有的6类自然资源。

2.3 开展调查

在制作工作底图和预划登记单元的基础上，开展自然资源基本信息调查，包括各类自然资源类型、边界、面积、数量和质量等现状，以及登记单元的权属和公共管制情况。其中，现状调查以实地勘测为准。权属调查着重划清全民所有和集体所有、不同集体所有者之间、不同类型自然资源的三个边界，国有自然资源边界以国有土地（林地）等登记成果或建设用地批准、划拨、征拨文件为确定依据，若国有、集体权属界线有争议且暂不能调处的，划出争议区范围，并进行实测埋桩，避免国有自然资源被进一步侵蚀。公共管制情况调查以收集的各资源管理部门在用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定等的管理内容为基础，进行复核调查。调查期间，由政府组织，自然资源部门牵头，相关资源部门配合，研究解决调查中遇到的难题，不断调整预划单元，完善调查内容。另外，试点采取第三方质检的方式，通过内、外业检查，着重检查是否划清权属边界，权属调查资料来源是否真实可靠，图、表、簿、册是否一致，数据库建设是否符合标准等内容，质检通过表示调查完成。

为保证调查工作的顺利开展，针对以往自然资源类别认定标准不统一、统计数据口径不一致的问题，贵州省通过查阅宪法及相关法律、辞海、现代汉语词典和水利、林业、草原等部门规范，首次明确了自然资源是天然存在（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物，包括陆地、海洋、生物等。因土地的面积有限性、位置固定性等自然特征，所有自然资源都是以土地为载体[2]，因此试点采用定性和定量结合的方法，明确了以土地为载体的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等6类自然资源的内涵和外延，为调查工作统一了标准，并具有可操作性。例如：水流是指陆地表面承载流动水且水体长度超过10公里的土地或陆地表面常年蓄水、水面面积超过50公顷的洼池土地和其承载水体的总和，分为江河、湖泊（江河上的水库纳入江河，其他水库归为湖泊）；森林是指地面主要生长树木和其他木本植物、面积超过30公顷（450亩）的土地和其承载植物的总和；山岭是指面积超过333.33公顷、地表起伏相对高差500米以上的地貌，但因为山岭在空间上会和水流、森林、草原、荒地和滩涂重叠，只将山岭作为属性要素进行调查，不单独统计面积。

2.4 审核与公告

登记机构依据自然资源调查成果和相关审批文件，结合相关资源管理部门的用途管制、生态保护红线、特殊保护规定等公共管制要求或政策性文件，以及不动产登记结果资料等进行审核。审核通过后，在自然资源所在地县级人民政府门户网站及指定场所进行公告，公告期不少于15日。

2.5 登簿

公告期满无异议或异议不成立，登记机构依法将登记事项记载于自然资源登记簿，并与不动产权利（集体土地所有权、国有土地上的用益物权）关联。为避免与不动产登记重叠，试点明确独立登记单元范围线是特定生态空间的保护界线，独立登记单元是对特定生态空间确权，登记国家所有权或集体所有权；其他登记单元范围线是国有自然资源的权属界线，其他登记单元是对国有自然资源确权，登记国家所有权，不登记资源禀赋好、集中连片的集体其他登记单元。

3 结果与分析

3.1 自然资源现状分析

表1为5个试点地区自然资源情况统计。从表1来看，5个试点地区自然资源总面积为4559.42km2，占行政区划面积的55.68%。按集中连片、生态功能完整等原则，5个试点地区预划了267个自然资源登记单元，经调查，剔除了权属边界封闭但面积过小的单元，最终确定了167个自然资源登记单元，其中有26个登记单元分布在山岭上，登记单元内自然资源面积为1472.50km2，占登记单元的78%，其余部分为扣除的耕地、园地、建设用地等。最终，登记了104个独立自然资源登记单元和国有其他自然资源登记单元。

表1 5个试点地区自然资源情况统计表

5个试点地区的自然资源以森林为主，为4134.18km2，占县域内自然资源面积的90.67%，其余依次为草地、水流、荒地、滩涂，面积分别为271.14km2、111.65km2、39.11km2、3.34km2，占县域内自然资源面积的5.95%、2.45%、0.86%、0.07%。登记单元内各类自然资源的情况与县域内各类自然资源的情况基本一致，其中，因省级以上河流面积较大，作为独立登记单元单独划定，水流所占比例增加了4.28%。森林分布相对集中，所占比例有所增加。草地、荒地、滩涂分布较分散，与集中连片的划定原则相反，所占比例有所下降。（参见图2）

3.2 自然资源权属分析

5个试点地区共设定了7641个界址点，划出994个权属单位的边界（国有185个，集体 809个），划清了权属边界。从表2来看，167个自然资源登记单元关联了685个集体土地所有权，以及56个国有土地上的用益物权，实现了所有权边界的无缝衔接。其中，因乌江横穿整个思南县域，思南县登记单元与集体土地所有权的关联个数高达312个；而钟山区因县域面积小，且位于六盘水市的中心城区，自然资源少，关联不动产权利相应较少。除赤水市外，登记单元内集体自然资源面积占70%以上。普定县、思南县、钟山区国有自然资源面积占25%左右，绥阳县国有自然资源仅有7.56%，出现这种局面主要是由于集体土地所有权是按行政区划进行确权的，并且国有土地所有权未登记、权利主体缺失，导致国有自然资源少，不断被集体侵蚀。赤水市争议区有679.33km2，占登记单元的89.34%，这是因为之前国有与集体、集体与集体间的权属界线没有划清，且自然资源多数以竹林为主（竹子为短期经济作物），矛盾突出、调处困难。

图2 5个试点地区各类自然资源的面积和比例

3.3 自然资源公共管制要求

5个试点地区的登记单元划定了生态红线、特殊保护要求、用途管制要求范围，查清了单元内的规划布局、保护范围、功能分区、管控要求等（详见表3）。其中，生态红线范围为2163.56km2（包含禁止开发区、公益林地、生态敏感区和生态脆弱区、其它具有重要生态保护价值的区域），特殊保护要求范围为613.92km2（包含自然保护区核心区、缓冲区、一级水源保护区、二级水源保护区、河流保护界线），用途管制要求范围为1894.19km2。赤水市的禁止建设区和限制建设区占到登记单元的97.79%，且生态红线要求范围大于划定的单元面积，这是因为赤水市自然资源丰富，森林覆盖率达74.2%，并有“千瀑之市”“丹霞之冠”“竹子之乡”“桫椤王国”的美誉，生态保护要求高，各种公共管制范围存在交叉与重叠。这说明，资源禀赋越好，生态保护要求越高，划定的公共管制要求范围越多。

4 讨论

第一，试点工作是围绕水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂6类自然资源开展的，6类自然资源面积只占5个试点地区的55.68%，并没有涵盖所有自然资源类型，也没有涵盖全部国土区域。笔者认为，耕地、园地、建设用地虽然已被人们加以利用，但本质上还是自然资源，也应该纳入调查，自然资源调查应该是覆盖陆地、海洋所有国土空间的调查。另外，试点发现各行业主管部门原有的资源调查标准不一致，原有的调查成果相互间也没有衔接，存在面积不一致和相互重叠的问题。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，水利部的水资源调查，原农业部的草原资源调查，原国家林业局的森林、湿地等资源调查管理职责统一整合到自然资源部，进行统一调查和确权登记。笔者认为，统一调查标准是当务之急，在原土地、水资源、森林、草原等调查分类标准的基础上，应尽快制定涵盖所有类型的、新的自然资源调查分类标准，确保调查不漏不重，为统一国土空间规划、自然资源用途管制等提供基础数据支撑。

表2 5个试点地区自然资源的权属情况

表3 5个试点地区自然资源登记单元内公共管制要求面积统计表（单位：km2）

第二，试点工作通过开展自然资源统一权属调查，采取现场指界确认、权属纠纷调处、划定争议区等手段，基本解决了自然资源所有权边界模糊、自然资源国家所有权不断被蚕食等问题。但试点发现因资源管理部门不同，存在“一地多证”问题，如普定电站移民安置征地范围内，有农村土地承包经营权、林权。明确的产权是“保证每一经济主体追求自利最大化并为此强化自身管理、提高生产技术、参与市场竞争的全部经济活动的基础”，是自然资源发挥其最佳效用的关键，是自然资源资产产权制度改革的基础[3]。笔者认为，权属争议的解决应以合同、批文为权属来源依据，从尊重现状、尊重历史、尊重群众意愿出发，划清权属边界。普定县以征地范围线为权属界线，修正了其他权利范围。

第三，试点工作集成了用途管制、生态红线、特殊保护要求等公共管制范围线，明晰了自然资源保护和监管的重点区域、开发强度、保护效果、权利职责等情况。分析可得，对于自然保护区、风景名胜区等重要生态保护区，虽然相关主管部门划定了管理范围，提出了保护要求，但是多头管理、国有与集体混有、保护区核心区范围过小，不利于维持自然生态的整体性和系统性。如绥阳县宽阔水国家自然保护区核心区9269hm2，缓冲区6550hm2，其中集体自然资源13153hm2，占核心区缓冲区的83%，农户在保护区内生产生活，已经多年监测不到食物链顶端的云豹活动痕迹了。笔者认为，对于自然保护区（核心区、缓冲区）、一级水源保护区等重要的保护区域，可以将集体自然资源通过征收、赎买、划转为国有，统一保护区内自然资源的权属管理，统一明晰国有所有权人以及所有权代表行使主体和内容，认真执行各项公共管制要求和生态保护修复政策，建立自然资源资产有偿使用和收益分配制度，有利于自然资源的整体保护、综合治理和产权管理[4-5]。

第四，根据自然资源部（原国土资源部）的要求，试点只探索了如何开展自然资源的调查、确权，登记为全民所有或集体所有，未探索所有权行使主体、所有权代表行使主体、行使方式和代表行使的权利内容等权属内容。而权属状况是自然资源统一确权登记的核心，是自然资源资产产权制度改革的基础。一方面，“绿水青山就是金山银山”，自然资源是重要的资源性资产。根据《宪法》第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”；《物权法》第四十五条规定，“国有财产由国务院代表国家行使所有权”。笔者认为，在保护的基础上，应重点考虑如何合理利用，因地制宜促进当地经济发展，给当地老百姓带来实惠，可以由中央政府直接行使国家级自然保护地、大江大河、湿地等自然资源所有权，由中央委托地方政府代为行使省级及省级以下的自然保护地、河流等自然资源所有权。另外，登记机构可以向所有权代表行使主体或委托代表行使主体发放证书。另一方面，2018年国家机构改革组建了自然资源主管部门，其职责之一就是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。考虑到自然资源的管理主体为自然资源主管部门，要有效行使保护、监管职责，可以由自然资源主管部门作为所有权代表行使主体，行使的内容应包含所有权的占有、使用、收益和处分四项基本权能。但需要指出的是，由于我国实行土地社会主义公有制，其所有者权利主体只能是国家或农民集体，所有权的买卖、赠与等交易行为在法律上是不被允许的。