城市公益性公墓规划编制方法研究——以威海市环翠区为例

宋丹丹 梁红丽

（威海市规划设计研究院，山东 威海 264200）

1 概念解析

公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施，包括公益性公墓和经营性公墓。我国公益性公墓一般被认为是农村公益性公墓。随着社会的发展和天价墓地带来的社会矛盾，墓地的公益性向城市倾斜，出现了城市公益性公墓的概念。城市公益性公墓是不以营利为目的，为公民提供安葬 （安放） 骨灰的社会福利设施。威海现状的公益性公墓基本上以村级散坟的形式存在，服务农村村民或村改居前集体经济组织成员及其家庭成员。本次就是对这部分公墓进行重点研究，做出未来的规划布局，同时，对规划区内城镇人口的安葬需求予以考虑安置。

2 现状公墓存在的问题

规划滞后，现状公墓形成已久，随着城市规模的扩大，原来位于城市边缘的公墓设施逐渐被城市建设用地包围，个别墓地位于规划城市建设用地内，对城市建设产生不利影响。建设理念及形式落后、功能单一。墓地布局分散，墓穴面积超标，造成土地浪费。过多使用不可降解材料，绿化覆盖率较低。管理不规范，缺乏日常维护，整体环境较差。

因此，从空间布局入手，规范公墓建设和管理，编制公益性公墓布局规划成为迫切需要。

3 规划策略

《威海市环翠区公益性公墓布局规划》遵循合理布局，统筹兼顾；节约资源，保护生态；因地制宜，逐步推进；以人为本，公益惠民四项原则，采取定性、定量及定位相结合的分析方法，对城市用地进行空间分析，最终确定较合理的公墓发展规模及布局。

3.1 公墓发展趋势

3.1.1 节地生态化

树葬、草坪葬成为节地生态葬的主流，既符合我国人多地少的现实国情，又满足“入土为安”的传统观念，且大大提高墓地的绿化率，实现人与自然的完美统一。

地下（ 半地下） 壁葬的创新，将地上壁葬改为地下、半地下，地面栽种树木、花草，建设开放式公园，形成一个祭奠和游憩相结合的场所，非常适用于丘陵地形。

3.1.2 循环利用、可持续性

一是建立墓穴循环使用机制——国务院《殡葬管理条例》规定，“严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限”，我省规定墓穴使用时间为二十年。二是推广使用可降解丧葬用品等环保殡葬新技术、新产品。

3.1.3 内涵式、艺术性、文化性

将殡葬看作精神生活的一部分，墓地成为人们参观、游览、探索地方历史和文明发展的场所，是城市规划的重要组成部分。

3.2 规模预测

公墓规模主要通过墓穴需求量、葬式比例、墓穴占地标准三个方面进行预测。

影响墓穴需求量主要因素包括规划期内累计死亡人数的需求量、迁移安置量及不可预知量，并扣除规划期内产生的无主坟量。与本规划紧密关联的是户籍人口，考虑中国“落叶归根”的传统习俗，规划数据的预测以2015年末环翠区村及村改居户籍人口为基数计算。

参照其他城市的相关经验，结合环翠区的具体情况，分阶段提出各类殡葬形式的比例建议。按照政府文件要求，新建单个墓穴不超过0.5 m2，双穴不超过0.8 m2（其他葬式占地结合相关研究，骨灰寄存每穴占地约为0.1 m2，生态葬每穴占地约为1.7 m2）。

通过墓穴需求量、葬式比例和墓穴占地标准面积，可分别预测出墓穴需求总量、各级墓穴需求量等。

3.3 选址原则

3.3.1 充分利用现状设施

利用历史形成的墓葬点，整合现有农村公益性公墓，实行生态化改造，有条件的应适当集中，村 （居） 联合建设。

3.3.2 合理服务半径

公墓选址应当满足合理服务半径，避免出现服务空白区和服务严重重叠区，方便各镇街居民使用。

3.3.3 较好景观条件

应选址在景观资源相对较好的地区，尽量掩映在绿林丛中，但要避开风景区、生态保护区等生态、景观敏感区域，不能影响风景区以及城市重要进出通道的视线景观。

3.3.4 较好用地条件

尽量远离城镇集中建设区和农村居民点集中区，避免对居民生活产生影响；临近但不紧靠城市主要道路，方便居民可达的同时，避免对主要道路沿线景观视线产生影响。

4 规划内容

总体布局划分三级等级规模体系：区级、镇 （街道） 级、村 （居） 级。公益性公墓布局引导方式主要有四大类型：改建升级、选址新建、整治提升、闭园搬迁。改建升级，主要是针对镇街公墓使用的现状公墓；选址新建，主要是针对独立选址新建的区级、镇街级公墓；整治提升、闭园搬迁主要是针对村居级现状公墓。

表1 公益性公墓布局及实施策略

5 实施建议

5.1 加强组织领导，健全工作机制

加强公益性公墓建设和管理，形成党委领导、政府负责、部门协作、社会参与的工作机制。 优先发展公益性公墓，保障用地需求，依法使用土地。

5.2 实行以奖代补，完善投入机制

将公益性公墓建设纳入基本公共服务保障范畴，加大财政投入，鼓励社会捐助，禁止社会资本合资、合建。制定并落实节地生态安葬奖补政策。

5.3 加大舆论宣传，强化政策引导

充分利用各类媒体开展殡葬改革宣传，为城乡公益性公墓建设、深化殡葬改革营造良好舆论氛围。

5.4 开展治理检查，完善监督机制

各有关部门要按照殡葬有关法律法规要求，认真履行职责，加强对公益性公墓的日常监管，有关情况纳入殡葬工作年度目标考核和绩效考核。

6 结语

公益性公墓建设是体现社会公平，关乎每个公民切身利益的重要公共事业，合理规划和建设公墓体系，对土地资源的节约利用、生态环境的保护、引导新兴殡葬产业的发展、促进健康殡葬文化的转型将产生重大影响，对城市的可持续发展具有重要意义。