“设立儿童福利司”首倡者之一的欣慰与期待

中国机构编制网发布了《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》，其中单独设立的儿童福利司受到广泛关注，这是民政部首次单独就儿童福利设立相关司局。

在业内人士看来，这是一件“具有里程碑意义的重大历史事件”。

作为建立“儿童福利司”的首倡者之一，北京大学公共卫生学院卫生政策与管理系教授刘继同觉得很欣慰，多年来，他一直在呼吁建议成立专门的国家级儿童福利行政管理部门。尽管现在成立儿童福利司，还不是这项制度最终的完善，但在他看来，这已经是国家制度层面一个巨大的进步。

刘继同喜欢孩子，也喜欢研究关于孩子的问题，在他的办公桌上贴的也都是孩子的照片。他一直致力于研究中国特色的儿童福利与家庭福利制度政策框架的构建和落实。在他看来，中国特色的现代儿童福利与家庭福利制度应该是，儿童教育、医疗健康、心理等方面都纳入到社会福利体系，全方位保障儿童的身心健康成长。

概念普及——让更多人关注儿童福利与家庭福利

早在几年之前，刘继同就关注儿童福利与家庭福利的问题了。

对于“儿童福利”概念的理解，刘继同强调对“福利”一词要有充分认识。“福利就是国家的主体责任，它不同于慈善、公益，慈善和公益属于个人行为，不是政府职责。”刘继同解释，“儿童福利最大的含义就是孩子是国家的，现在理论上说孩子是父母生的，但实际上他们只是孩子的生身父母，本质上来说，孩子属于国家未来的合格公民，它是一个政治上最重要的议题。”

刘继同介绍，国外社会很早就开始注重儿童福利建设，只是之前国内在这方面一直处于探索之中。在《中国儿童福利制度研究》一书中，他专门梳理了发达国家儿童福利制度的建设情况。

以美国为例，1909年，美国召开了第一次白宫儿童福利会，会议由当时美国总统西奥多·罗斯福召集，主要议题就是处理困境儿童问题。会议的核心理念认为，“家庭生活是文明的最高和最好成果，儿童不应该被剥夺家庭生活的权利，除非因为紧急和迫不得已的原因。”

此次会议还提出了15条意见，在书中列举的6条建议中就有“联邦政府应设立儿童局，以便对儿童生活的所有阶段和福利进行调查和报告。”

在1911年，美国正式成立了美国儿童局，随着社会的发展，最终演化成儿童和家庭署。“西方国家的第一夫人大部分都是国家儿童福利形象大使，这已经成为整个西方世界的一个惯例。这也可以在侧面表现出他们对于儿童问题的重视。”刘继同说。

刘继同告诉记者，他曾经做过一个关于“福利”主题的研究。他将历史上有关“福利”的文献做了梳理，实际上在历史上中国曾有儿童福利制度的探索。

“中国的综合国力不断提高，中国也越来越接近世界舞台中央，但是未来的发展与国家间竞争，还是需要看现在孩子的状况。”他说。当前儿童的健康问题突出，青少年近视与心理问题导致的儿童自杀问题不断发生。留守儿童、流浪儿童、事实孤儿等问题相当突出。

刘继同曾经去重庆、浙江、安徽等地调研事实孤儿。在安徽，他走进过一个家庭，孩子父母因为吸毒进了看守所，孩子跟着爷爷生活，那种场景让他感触很深。

“还有父母入狱的，或是一方生病另一方出走，不管孩子的，这样的案例并不少见。”他说。

为此，刘继同一直在努力，试图在儿童福利与家庭福利领域做一些推动性尝试。从2001年至2009年，他从未停止研究与呼吁，他先后刊发了《儿童福利的四种典范与中国儿童福利政策模式的选择》《中国儿童福利政策模式与城市流浪儿童议题》《儿童健康照顾与国家福利责任：重构中国现代儿童福利政策框架》等多篇学术论文，希望让更多人去关注儿童福利工作。

在刘继同的概念里，2010年，是“中国儿童福利元年”。一个关键的政策依据是，这一年，国务院办公厅《关于加强孤儿保障工作的意见》发布，随后，民政部、财政部联合发布《关于发放孤儿基本生活费的通知》。

“中央财政安排25亿元专项补助资金，对东、中、西部地区孤儿分别按照每月人均180元、270元、360元的標准予以补助。这意味着，全国50万～60万散居孤儿纳入国家儿童福利体系，首次实现全国孤残儿童国家福利全覆盖，具有划时代意义。”刘继同说。

对比国外相关领域发展，刘继同发现，国内社会生活环境和现存儿童福利服务工作人员普遍缺乏儿童福利理念，儿童在家庭生活、社会生活中处于附属、次要地位，父母、家长通常认为儿童是自己的“私有财产”，极少有人认识到儿童与国家的关系，认识到国家应该在儿童福利服务中承担无限福利责任，而不是有限的责任。

2010年以来，中国儿童福利制度与儿童服务体系建设发生了若干重大变化。他有深切的体会，不只是专家学者，很多普通百姓和社会各界人士亲身、真实感受到儿童福利与家庭福利时代的来临。

重大进步——首设儿童福利司

刘继同认为，中国儿童福利史上更为重大的进步，来自儿童福利司的问世。

此前，很长一段时间民政部负责的儿童福利相关工作主要集中在以弃婴、孤儿为主的困境儿童的安置和收养。民政部社会福利和慈善事业促进司下设儿童福利处。“一个处就两三个人，最多四五个人，应对一个协调几十个部委的议事协调机构有些吃力，也不平衡。”相关部门负责人在民政部今年第一季度例行新闻发布会上曾表示。

从无到有，从“处”到“司”，一直为儿童福利与家庭福利呼吁多年的刘继同深知这项工作背后的艰辛，以及未来所要面临的各种严峻挑战。

“长期以来，我国儿童福利工作职责分散在多个单位和部门，缺乏有力的机构统筹协调。”刘继同曾多次研究探索，推进儿童福利与家庭福利相关部门改革“升级”。“儿童福利司建立的最大意义就是我国进入普惠性儿童福利时代”。

在这之前，1991年，国务院妇女儿童工作协调委员会制定并颁布了《九十年代中国儿童发展规划纲要》。刘继同介绍，这是中国政府首个全面、系统、综合性的儿童福利发展规划，具有划时代的历史和现实意义。

刘继同认为，儿童福利与儿童保护服务并不局限于国务院各职能部门，还涉及市场与民间组织、企业社会责任、慈善捐助等多个方面。“我们应该跳出狭义儿童福利与儿童保护的传统思维，更加注重儿童福利制度框架与福利服务体系建设的宏观制度前提和社会条件，从社会发展与社会结构的角度看儿童福利与家庭福利。”他说。

后来，国务院又发布《中国儿童发展纲要（2001～2010年）》以及《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》。刘继同也是参与者，多次参加项目督导、中期评估及终期评估。

他介绍，这3个国家级“儿童发展十年规划纲要”，为健康、教育、法律保护和环境四大领域中的儿童福利视野发展奠定了宏观政策框架和政策目标，成为新时代推进中国儿童发展与儿童福利事业的指导性纲领文件。

2011年，刘继同又主持了民政部与联合国儿童基金会联合委托的课题研究：“中国特色儿童福利制度框架设计与宏观发展战略研究”，在研究过程中，刘继同首次从制度框架设计角度描绘中国儿童福利与家庭福利制度发展蓝图。

他曾建议重组民政部社会福利与慈善事业促进司和社会事务司，组建新的“儿童福利与家庭福利司”“老年福利与残障福利司”，以便为中国特色普惠性社会福利制度框架建设奠定福利行政管理基础。在他的建议中，“儿童福利处”就设在“儿童福利与家庭福利司”。

那是他第一次明确提出儿童福利与家庭福利司的概念与政策建议。

事实上，“儿童福利与家庭福利司”也并不是刘继同心目中最终的制度设想。他个人的建议是，最终创建“国家儿童福利与家庭福利局”，作为中央政府中“副部级和专门化”的儿童福利行政管理机构，全面负责、统筹规划儿童福利与家庭福利以及与儿童福利和家庭福利相关的行政管理事务。

对此，刘继同向记者解释：以往兒童福利职责分散在多个部委，创建“副部级”中央政府行政管理机构的“局”，可以进一步增强行政协调能力，便于在财政部中央本级部门预算中单独设立账户以保障儿童福利与家庭福利所需的财政资金。

继续推动——让儿童福利与家庭福利惠及每一个孩子和所有家庭

在刘继同看来，儿童福利司的设立是在儿童福利制度发展过程中迈出的关键性一步，让关注对象不只是福利院的孩子，更涉及医疗、教育与家庭等多个部门。而未来，真正需要做的是推动儿童福利与家庭福利进入普惠时代，打造中国特色的现代儿童福利制度。

“每一个普通家庭的孩子都应该享受到福利津贴。”他谈到，过去儿童福利只涉及孤残、流浪儿童等部分困境儿童以及福利院的孩子，现在要做的，是努力将儿童福利范围扩大到所有儿童。同时，要将儿童福利与家庭福利放在一起。“需要由以儿童为本的福利转向以家庭为基础的儿童福利，尤其是针对事实孤儿问题，要让他们在家庭的关爱中成长”。

“儿童福利院很多都是弃婴，有些孩子虽然生病，但其实他们非常需要关爱，他们也渴望在家庭的环境中成长。”时隔多年，刘继同仍然记得，几年前去广东调研时一个当地省妇联负责人向他讲述的故事。

那位主席去福利院慰问，一进门就有个患病的孩子张开双臂“求抱抱”。读懂诉求的主席走过去拥抱了那名孩子。没想到，孩子指了指旁边的小伙伴，意思是也抱抱他的这位朋友。讲这些时，那位省妇联的负责人动容了，刘继同听着也满是心酸。

刘继同有个观点，对儿童最好的“福利”环境是在家庭。

“儿童是最需要国家保护、社会关爱、家庭照顾的“依赖性人群”，童年期是儿童身心健康发展和培养完善人格的关键时刻，因此世界各国政府普遍重视儿童福利工作，普遍将儿童福利与家庭福利置于国家发展优先领域。”他解释，随着社会的进步，儿童福利的服务需求发生了变化。怎样支持孩子在家庭长大而不是在福利院，怎样让孩子身心健康成长成为关键，而不再仅仅是解决温饱或者衣食无忧。

今年，他一直在努力做着一件事——在卫生系统，推动成立妇女儿童与家庭健康社会工作委员会。他认为，普通儿童温饱和受教育的问题现在已经解决的很好了，应该把关注点更多地放在其家庭环境和身心健康上来。

“根据儿童群体的真实问题和需要，也可以设置新的儿童福利服务机构，比如遭受家暴的孩子可以让他们有临时庇护所，流浪儿童也应该有专门的服务机构。”他说。

他还倡议成立专门化与全国性的中国儿童福利协会，举办相关的儿童福利政策论坛，探讨破解更多的儿童福利与家庭福利问题，研究更科学的儿童福利与家庭福利制度。

刘继同认为，结合中外儿童福利与家庭福利制度的历史经验，中国特色现代化的儿童福利与家庭福利制度框架，在设计中应该遵循现代化建设的原则，国家承担主体责任，以儿童为中心、以儿童生活需要满足为中心和确保儿童身心健康成长为宗旨，充分尊重和保障儿童权利和儿童利益优先、最大化原则，要遵循普惠性和全民性原则、而非选择性和部分群体的原则。

同时，他还强调，在中国，现代儿童福利与家庭福利制度框架设计必须遵循连续性原则，充分考虑儿童少年的不同生命周期和不同阶段的优先需要，依据儿童身心健康成长的发展阶段与过程，建立和设计相应的福利服务体系，且前后衔接、相互配合，形成一体化儿童福利与家庭福利制度框架与服务体系，确保儿童在人生成长每个阶段得到需要的帮助。

“儿童福利制度框架设计应以综合化福利服务为主，满足少年儿童多样化的基本需要。”刘继同说，要努力打破各职能部门兴办儿童福利事业的制度局限，以发展性和预防性福利服务为主，努力降低或淡化刑法化、负面社会结果化和犯罪化倾向，转变价值观念，改变传统思维模式，从全新的角度看待儿童福利、儿童发展与家庭福利问题。