试论我国地方债务风险化解对策

雷雨戈

[摘 要] 进入新的时代，我国城镇化水平得到大幅度提升，人民生活正在向“强起来”大踏步迈进，而与此同时，地方政府债务也随之快速增长。文章阐释了地方债务风险的内涵，明确了地方债务风险带来的影响和冲击，对地方政府债务风险现状进行了论述，并提出了相应的化解对策。

[关键词] 地方债务 债务风险 现状

中图分类号：F812.5 文献标志码：A

对于地方政府债务风险防控问题，国家在财政政策目标方面实施了重大调整，以“区间制”作为总量目标，同时，新型战略产业发展及供给侧结构性改革成为政策实施关注的重点。随着经济增长速度逐渐放缓，地方政府债务的规模和风险指标持续增高，债务风险问题亟待解决。

一、地方政府债务风险概述

（一）地方政府债务风险内涵

地方政府债务风险是地方政府对于债务无法履行相应的职责，这种情况下易引发债务风险。也就是说，受不确定性因素影响，地方政府债务运行结果偏离了政府主观预期，对于当期、到期的债务，地方政府无力偿还，从而引发违约风险。其中，不确定因素涵盖了两个方面，一方面是债务风险客观状态存在不确定因素，另一方面是认识主体进行主观判断，存在着一定的随机性。

（二）地方政府债务风险的影响

地方政府债务风险的影响主要体现在以下四方面。第一，使政府信誉度受到影响。若初期不控制政府债务规模的增长，后期待规模扩大到一定程度，不但极难加以控制，如果此时再出现一些外来因素冲击，则债务链条就面临断裂的危险。这种情况下，政府部门无法支付工程款项，工作人员薪酬无法及时发放，社会公众就会质疑政府信誉，甚至会使国际货币系统遭受冲击。第二，对实体经济造成冲击。从经济学角度来看，企业与政府是两个不同部门，二者相关的研究应有所不同。银行贷款可视为是一种资源，且属于有限资源，则政府、企业就是在贷款资源之间展开竞争的两个不同部门。以银行的维度来讲，由于政府信用度明显要高，因而银行贷款更多地会向政府部门倾斜，企业就不易得到贷款，同时，企业就会转而向高成本资本“要”资金，这就使企业成本大大增加。而政府在基础设施建设方面投入的资金较多，使其他领域的发展无形中受到制约，从而影响国民经济的有序发展。第三，财政保障力度被削减。地方政府举债的目的是将未来财政资金用到当前项目中，其结果可能会使未来现金增加，也有可能加重政府债务负担，还会对未来现金流量造成影响，使经济发展缺少后劲。正常情况下，对政府财政资金进行预测，得到的结果极可能就是一个能够稳定预估的数值，在基建、民生方面投入的资金总量如果确定的话，为减轻债务压力、偿还政府债务，政府就会压缩民生、基建方面的投入，这种情况是较为常见的。所以说，地方政府债务风险对其财政保障力度会造成影响，在基建、民生保障中投入的比例失衡，会给社会和谐发展造成一定制约。

二、地方政府债务风险现状

（一）地方政府负债规模大

目前，地方政府债务规模在不断扩大，同时，债务增速也持续提升。我国财政部门出具《关于化解地方政府债务有关情况的报告》，提出当前债务余额的规模较大，债务增速较快，这是地方政府债务在当前和未来一段时期内面临的最大威胁。地方政府负债水平的红线，按照国际标准，负债率达到60%即达红线，但我国一些地区的负债率，尤其是地方基层政府部门的负债率甚至超过了百分之百，足以表明地方政府面临着很大规模的负债压力。

（二）抵御风险能力不足

随着市场环境的变迁，地方政府均存在不同程度的、形式多样的负债。一方面，合法正规负债的范围有限，仅有财政周转金、国债转贷金，还包括《预算法》中明确规定的相关资金。由于地方政府债务透明性差，有着较大的随机性，稳定性比较欠缺，地方财政职能发挥受到限制，给经济可持续发展造成困扰。另一方面，地方政府缺乏风险抵御能力，大多数地区的还款来源都依赖土地，而我国房地产政策调控力度不断加大，加剧了债务风险，加之全球经济环境变化较快，其中存在着大量的不可控因素，若在某环节引发危机，整体经济发展态势就会受到蝴蝶效应影响，使地方政府部门抵御风险能力急剧下降，并且短时间内很难走出困境。此外，在融资方面，地方政府对银行过度依赖，尽管一些地区不断创新融资手段，但并未形成主流融资渠道，可供选择的融资路径仍然单一，影响着地方政府对债务结构的改进完善，尤其是期限结构方面，对政府债务风险有着极大的负面影响[1]。

（三）缺乏有效监管

从借款来源上看，地方政府获得借款的方式较多，在实际操作中，担保、借款及挂账等形式存在较多，这对于债务监控来说，无疑加大了监控难度。如一些地区建立了相应的融资平台，借助平台优势实施统借统还。然而在实践过程中，债务的使用方与来源方往往相互分离，融资平台实现借款之后，一般会交给其他单位，而在建设使用某融资项目的整个过程，融资平台都不予参与，这就使资金使用的“全貌”难以得到监控。此外，由于监控信息不对称，监控渠道不畅，质量不高，制定的各项监控措施难以切实执行，从中央对地方政府债务的监控来看，时常会出现脱节现象，这一因素同样阻碍着债务监控的有效性。

三、地方政府债务风险的化解对策

（一）摸清债务规模

目前，我国地方政府债务规模较大，且尚有隐形债务未被发掘。从2016年IMF的测算数据来看，我国地方政府债务规模约有19.1万亿元，且以基层地方债务规模占比为多，所以要摸清地方政府现有债务规模，特别是基层地方政府债务规模，并且还要深度挖掘隐形债务规模，这将是一段时期内地方政府抵御债务风险的有力抓手。一是要完善对地方政府的制度引导，对其负债规模进行科学引导。二是要求各级地方政府必须树立风险意识，掌握识别债务风险的有效手段，对负债规律进行针对性把控。三是針对隐形债务，要建立相应的追责制度，以硬性条款约束，实现债务规模的不断减小，分担地方政府的还债压力。

（二）拓展融资渠道

针对地方政府抵御债务风险缺乏能力的问题，除了要集中进行学习培训，增加地方政府人员识别债务风险的知识技能以外，还要在融资渠道方面进行创新，不断拓宽融资渠道。首先，要结合地方实际情况，保证政府发债权限。由于我国区域发展不平衡，且这种状况短期内较难得到缓解，因此，地方政府可以结合自身实际，自主决定发债，这种方法实事求是，只是在发债过程中具体的细节需要向上级部门汇报，提请通过后，按照正规的财政模式进行发债，及时接受社会大众的监督。其次，基于法律法规规定的范围，适度放开管理权限，尝试在金融市场竞争中引入融资平台，以对其资金结构进行改进完善，从而逐渐摆脱对银行的过度依赖。最后，在公共投资项目中，引导民间资本加入其中，特别是那些大型基建项目，在国际上经受了极大考验的大型项目，在利用民间资本进行融资方面，要鼓励其进行大胆尝试[2]。

（三）强化债务监管

导致地方政府举债艰难的重要原因之一是缺乏有效监管。一方面，我国当前的监管机制并不健全，基于此，国家财政部2017年与其他五个部门联合出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，这项规定的发布，对地方政府债务的监管起到了一定的强化作用。另一方面，要完善信息披露机制。对地方政府债务进行管理监督，就要让社会大众具备一定的监督知悉权限，确保社会监督的有效性。

综上所述，短期来看，不断扩大地方政府债务规模，对于地方经济增长或有裨益，但从长远的角度来讲，会造成债务风险的急剧增加，从而阻碍经济的有序稳定发展。因此，要缓解地方政府债务风险，就要摸清债务规模，持续拓展融资渠道，严格债务监管，以降低债务风险造成的损失。

参考文献：

[1]张同功.供给侧结构性改革背景下我国地方政府债务风险变化趋势分析[J].发展研究，2018（2）：36- 37.

[2]白景明.安徽、河南、河北三省“降成本”调研思考与相关建议[J].财政科学，2016（11）：25- 44.