我国现行行政审批制度中存在的问题及改革构想

邓嘉宝

摘 要： 建国初期，我国在现代化进程的分岔口选择了公有制，计划经济随之诞生，经济、政治、文化、国防各方面的资源都由国家统一调控。随着经济体制的转型，市场经济诞生，由于市场经济趋于市场的自由、资源的市场配置，因此，旧的行政审批制度与市场经济发生了激烈的碰撞。在此背景下首先对我国的行政审批制度进行了初步的了解，并基于我国行政审批制度历史进程，阐述了我国现行行政审批制度的现状、分析了其中存在的问题，最后对未来的行政审批制度进行了改革性的构想。

关键词： 行政审批制度;市场经济;体制转型

中图分类号： D9      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.076

1 对于行政审批制度的初步了解

1.1 行政审批制度的概念和背景

行政审批是在产品流入市场的过程中国家对于产品安全的保障及市场秩序的维护，其主要指行政机关利用国家行政权力对于个人、法人或组织的申请，在经过依法审查后，进行批准，确定特定的民事关系或民事权利。1978年第十一届三中全会召开之后，我国逐渐由计划经济过渡到社会主义市场经济，私营企业、民营企业逐渐活跃在市场中，但由于计划经济留下的后遗症，市场上行政审批过于严格，而在产品流通环节却存在许多制度空白。现行的行政审批与市场管理制度由于市场形式的改变、经济制度的变革，相较建国初期已经发生了很大的改进，例如对审批制度的取消，权力的下放等，但仍不能满足现行市场形式的需要，存在许多问题。市场管理异常疏松，造成了‘严进疏管的局面。此外，对于现行的行政审批部门与部门之间权限划分不明确，部分部门之间的权限有重合，导致审批效率低下。市场监管的不到位致使市场秩序混乱。因此，国家有义务维护市场秩序，建立和完善新的市场制度迫在眉睫。

1.2 行政审批制度的种类划分

行政审批制度有普通许可、特许、认可、核准和登记五类。其中，普通许可是指对于符合法定条件的人行使某种权利的准许，一般指直接关系到国家和社会安全或财产及人身安全的经营活动，如对烟花爆竹生产经营的许可;特许是指国家行政机关授予被许可人某种权限或对于有限资源进行调配的权力。一般用于公共资源的配置或资源的开发利用，例如出租车经营许可等;认可即对相关人员是否具有某项资格的认证。主要用于为公众服务，对象一般是具有特殊信誉或特殊技能的自然人、法人。例如对会计师、医师资格的认可，且通常采用颁发相关资格证书的形式正式批准;核准指的是行政机关按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具备特定标准的审核和认可，一般用于直接关系人生命健康、财产安全或公共利益的事项，如事实设备的建设、使用，对食品、疫苗的检验和检疫等;登记即行政机关对个人、企业是否具有特定民事權利能力和行为能力的资格和身份的确定。例如婚姻登记、企业注册登记等。未经合法登记的相关权利和事项是不受法律保护的。

1.3 行政审批制度一般流程

行政审批制度的流程包括申请、受理、审查、决定和送达五个环节。实践中，首先由申请人向窗口提交材料，窗口部门相关人员在对材料进行审核后，决定是否受理。对符合条件的申请予以受理，不符合条件的出具不予受理的告知书，材料不全的告知申请人补正材料后重新予以提交申请。

窗口人员及相关股室对予以受理的申请材料进行审查，若许可事项关系到他人重大利益，应告知利害关系人，需要听证或公示的应及时进行听证、公示。之后，由局领导或首席代表审查决定是否批准，若准予许可，应授予许可证书或及时告知;若不准予许可，应通知本人并告知理由。最后是送达环节，部门应在十个工作日之内，通过窗口传达申请人。

2 行政审批制度的历史发展变化

我国行政审批制度与我国20世纪中期以来的各种历史事件及经济、政治制度的改革息息相关。从历史角度大致可以将其分为如下四个阶段：

（1）行政审批制度的婴儿期——1953年到1977年（即一五计划到改革开放前）。一五计划期间，我国农业、手工业、工商业都逐渐完成了社会主义改造。为了集中力量发展重工业，国内在生产资料的调配以及产品的消费方面均依赖政府的指令性计划。因此，在此时期，虽然行政审批制度刚刚萌芽，但由于社会管制是依靠政府行政命令实现的，故其发展的规模微乎其微，发展前景也并不明朗。

（2）行政审批的发展期——1978年到1992年。1978年十一届三中全会的召开推动了改革开放和经济体制的变革，这一阶段是由政府干预经济向市场经济转型的过程。因此这一阶段的目标是政府逐渐将行政审批的权力下放给地方。1982年国务院在机构和人员方面进行了大幅度调整;1987年中共十三大提出了转变政府职能的要求，在这期间审批环节大量减少，审批期限也大幅缩短，但仍存在各级部门的工作人员缺乏对行政审批制度的认识，部门之间权限划分不明确等诸多问题。

（3）行政审批制度的成熟期——1992年到2000年。1992年第十四次全国代表大会确立了社会主义市场经济体制。经济制度的变革也同时推动了政治体制的改革，以便加强对市场的管理。因此，这一时期的审批制度主要集中在经济方面。1993年，国务院秘书长罗干在会议中提出政府要减少对于企业的直接管理，把属于企业的权利交给企业自己管理。早在1997年，深圳市就率先对于审批制度进行了整理和创新。在全国范围内，虽然政府逐渐将权力下放给企业，但由于市场经济的影响，下放的权力仅仅主要集中在经济领域，在其它方面并未有很大建树。

（4）行政审批制度的完善及创新时期——2000年至今。在这一新时期，行政审批在权力下放方面具有多元化的特点，由过去的仅限经济层面发展成为社会生活的方方面面。不仅加强了经济建设，同时也为丰富人们的物质文化生活提供了政治上的保障。2004年7月1日《行政许可法》的颁布实施，推进了我国行政审批制度的科学化、规范化、法制化。在新时代的潮流中，行政审批制度仍在适应社会变革而不断发展和完善。

3 我国现行行政审批制度中仍存在的问题

3.1 审批中心授权不到位，部门权限划分不明确

从表面上看，现行的行政审批制度已渐趋完善，审批对象深入到餐饮、卫生、环境、交通、地产等方方面面，但其实在实践和落实过程中仍存诸多问题。如对于行政审批服务中心的定位十分模糊。顾名思义，审批服务中心应当是对企业等审批对象进行审核，从而使合格的部分能够快速进入市场，起到提高行政效率的作用。但事实却不然，从现状看，审批服务中心既不是审批主体，也不是监督主体。由于对其定义模糊，致使行政审批中心变成了“消息传递中心”，也就是说很多审批在这里根本无法直接办理，而要由“中心”转至其他部门进行办理，增加办事环节，不利于群众办事。同时，各部门之间也没有实现完美的配合。由于一项审批可能关系到多方面的审核环节，而诸環节却分散在纷繁复杂的部门中，群众需要流转多个单位，甚至在同一单位中流转多个科室才能通过审核。若部门没有履行提供下一个审核部门的义务，更会造成办事效率低下，延误企业和个人的时间。

3.2 传统观念盛行，工作思想保守

政府的宗旨是为人民服务，这一理念早已被人们所熟知，但距离真正深入政府和公职人员内心还有很大距离。政府公职人员‘官本位的思想十分严重，部分公职人员思想懈怠，办事积极性不够，无故拖延受理期限。更甚者有“看人情办事”的现象，不合格的企业为了入市，不惜花钱买“批准”。此类现象可谓是屡见不鲜。可见，行政审批制度距离真正的科学化、法制化还有很长的路要走。

3.3 严进疏管，缺乏后续管理

政府在行政审批过程中重心过于倾向审批环节，就必然会导致事后监管不到位的现象。行政审批在某种程度上甚至成为了获利的手段，收取审批费用后便不管不问，企业如同脱缰野马，在市场的草原中肆意妄为。“重审批，轻监管”会造成以下两方面的不利：一方面，对于市场而言，由于对企业的监管力度不够，企业为谋利可能会采取违法方式，比如产品质量不合格、偷税漏税、不合法用工、不正当竞争等，不仅会对国家财政收入产生影响，还会败坏市场风气，甚至危害到公共安全;另一方面，对于企业本身而言，生活中生产假冒伪劣产品的现象屡见不鲜。市场经济固然自由，但仍离不开政府的支持和调控，资源在流动和调配过程中也要受到政府的监控。企业的财产和生命不但靠自身，也要靠政府的监管。政府监管的缺失，将会影响市场创新的活力。

4 完善我国行政审批制度的建议

4.1 大力提高审批质量和审批效率

完善行政审批制度运行机制，首先要建立一套科学、完善、高效的审批程序，明确整个审批的工作流程，尤其是要明确划分各部门的权限，尽可能减少办事环节。要建立科学的审批机制，要注重以下几点：第一是要明确申请程序，部门要将审批流程和需要条件公开，认回答审批人提出的问题，并及时告知注意事项和审批结果，同时保护审批人的隐私权，工作人员要时刻牢记为人民服务，将“官本位”转变为“民本位”;第二是简政放权，下放一些含金量较高的审批事项，尤其是关乎社会民生和公共安全的事项，提高审批质量;第三是扩大审批范围，要把群众关心的、涉及公共安全和利益的事项纳入审批范围，如食品安全、环境保护、生产安全等;第四要简化审批流程，部门与部门之间加强分工和合作，避免一些不必要的环节，不做“无用功”通过信息共享提高审批效率。

4.2 加强行政审批制度的法制化建设

随着中国法制化进程不断完善，法制化管理是最有效的管理方式。在行政审批方面，现有审批方式的依据并非完全来自法律法规，而是国家的相关政策，因此问题才会层出不穷，管理人员对自己的责任和权限没有准确的定位，导致服务不到位。韩国是迄今为止世界上唯一拥有《行政调查基本法》的国家，该法有效提高了行政审批制度的可行性，这一做法对于中国有很好的借鉴意义。我国虽然在2001年7月1日颁布了《行政许可法》，一定程度上保障了审批的改革与具体实施，但从宏观角度看，相关的规章制度并未集中在这一部法律中，而是分散在众多法律、规章制度中。因此 首先要尽快出台一部行政审批法律，初步构建行政审批法律体系;其次行政审批法律的内容要做到对症下药、尽量全面。首先要规范立法程序，保证行政的利民、高效，其次要明确各部门的权限，防止权力滥用、越级审批、审批环节冗杂的现象，同时也要加强对于审批各个环节的监管，将权力关进法律的笼子里，尽可能杜绝权力行使过程中的腐败行为，最终将行政审批制度打造成一个“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的符合市场和人民利益的体制。

4.3 推行电子政务，发挥网络的积极作用

随着科技发展，网络审批平台以其高度的便利性受到了行政部门和人民大众的普遍认可。网络能够在很大程度上跨越时空的界限，实现信息共享。在网络的支持下，行政审批实现了全程网上服务，而且随着技术发展，很大一部分审批业务都能够直接在网上直接办理，使群众足不出户便能办理手续，大大提高了其便利性和行政效率。在另一方面，由于网络信息共享，手续办理过程全程公开，有利于人民群众加强对政府的监督，有效防止权力的滥用。

4.4 加强行政审批制度事后监管的力度

现行的审批模式中，很大一部分审批部门将审批侧重点过度倾向于审批环节，对于许可证或是其他有关批文的掌控十分严格，然而对于审批之后的监管环节却存在很大疏漏，某些时候，审批甚至成为了部门盈利的途径，部门只负责收钱，一批了事。而企业如同鲤鱼跃龙门，摇身一变便拥有了“合法经营”的头衔，在缺少约束力的市场上，违规违法行为时有发生。因此，加快转变政府职能，改变工作方式，转移工作侧重点有着至关重要的意义。要实现行政审批和监管的分离，首先应该分离审批和监管的权力，审批人员和监管人员不能身兼两职，将审监权力分离以减少徇私舞弊的行为。作为政府，还应该加大监管和惩罚力度，严厉打击违法行为，通过提高政府的威慑力达到为人民服务的目的。此外，随着互联网信息时代的到来，政府可以充分发挥现代信息技术的作用，实现监管信息共享，让违法行为受到严惩、违法企业无立足之地。

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