从“购房落户”到“租购同权”对我国迁徙自由的研究

陈晓燕

摘 要： 我国的迁徙自由自二元制户籍制度始便受到了严重的限制，城乡壁垒在一次次户籍改革中不断打破。宪法对于迁徙自由的规定也从写入到删除，迁徙自由的保障滞后于一些資本主义国家。近几年，我国相继废除了农业户籍，对农村土地做出了市场流通之改革，对城市房屋租赁做出改革，逐步实现租购同权，为我国城市与农村之间，城市与城市之间的自由迁徙做足准备。迁徙自由再次写入宪法已具备成熟的实际。

关键词： 迁徙自由;农业户籍;租购同权

中图分类号： D9      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.074

0 引言

2015年，中华人民共和国住房和城乡建设部颁布了一份文件，名为《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》。2016年，国务院办公厅颁布了一份文件，名为《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》。这两份文件都有着一个相同的目标，那就是推动我国住房市场的改革，使其从传统的以售为主逐步往租售并举的方向靠拢。随后，在2017年，广州、北京、上海、深圳先后相继出台了相应政策，响应房地产市场“租购并举”，力达“租购同权”之目标。7月20日，包括住建部在内的九个部委颁发文书，明确提出要让人口流入大于流出的大型和中型城市进一步建设住房租赁市场，推动与此有关联的国有企业的顺利转型，使其能够变为住房租赁企业。与此同时，把广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、重庆选做试点城市，在这些地方开始施行住房租赁政策。2016年2月7日，国务院办公厅颁布了一份名为《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》的文件。同年10月11日，又颁布了一份名为《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》的文件。它们同时规定：大型、中型城市都不能通过购置房产、投资纳税等举措来设定落户限度。

1 自由迁徙与安土重迁

中华民族自古便有安土重迁的思想，是故，有了国人爱买房的消费观念。除了购置国内房产外，也有不少国人进行海外港产投资。据此，一些国家甚至就中国人移民其国内作出限制。中国人从骨子里就那么爱买房吗？在外国国民追求生活质量的时候，我们的国民却对成为“房奴”趋之若鹜？更有甚者，则倾尽一家三代人之财力来供养一套住房。是奴性作怪，还是国人深谙生财之道？

论及此，不得不从我国古代开始的户籍制度以及近代的买房可以落户制度说起。我国当代的二元户籍制度追本逐源是从强秦的商鞅户籍制度改革传承而来，又将户籍区分为农业与非农业种类。至此，有关自由迁徙的壁垒则在二者之间高高筑起，公民的迁徙自由权利则从自然拥有成为了例外，使之与户籍制度紧紧捆绑。这种情况一直持续到1998年7月22日，国务院支持并颁发了一份名为《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》的文件，秉着“严控大城市规模、合理发展中小城市”这一准则，重点处理下面几个比较显著的问题： 对于那些在城市里进行相关领域投资、发展自己事业以及置办房产的公民还有和他们住在一起的直系亲人，政府赋予他们在当地落户的权利。这才意味着40年来铁板一块的传统户籍政策开始有了实质性的松动。

以上海市为例，其户籍制度在近二十几年大致便经过三次变故——蓝印户口制度、居住证制度与积分落户制度。1994-2001开始采取了比较灵活的户籍改革政策。自1994年以来，对于那些本属外地、经常居住在上海的民众开展蓝印户口这一举措。蓝印户口介于正式户口和暂时户口之间，户口上有公安机关加盖的蓝色印章，因此成为蓝印户口。蓝印户口一般由政府争得，对于外地聘用的人才、能够购买商品房的人、投资者提供的一种户籍办理政策，经过一段时间后可以转为正式户口。持蓝印户口的人在很多方面都与持正式户口的常住居民享受到相同的待遇，如就业、医疗、教育、申办营业执照等。据统计，从1994年到2001年，上海办理蓝印户口的共有4.2万人，购房类占88%。

1992年，上海市颁布了一份名为《上海市引进人才实行工作寄住证的暂行办法》的文件，对学士学位及以上的技术性人才、有丰富实践经验的管理人才、有中级及以上专业职称的人才可以为其办理工作寄住证，拥有工作寄住证的人可以享有本市的人身意外险、社会养老保险及医疗福利待遇等。

2012年开始“积分制”落户。2016年，上海市开始施行崭新的政策，慢慢使得积分落户得以大面积推广与实施。这一政策的目的，就是确保在2020年，上海的常住人口数量不能够达到2500万。2016年4月25日，上海市颁布了一份名为《上海市人民政府关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》的文件，使得户籍积分得到更深层次的施行。

这三次改革，无一不给买房落户以优待。随之而来的是与户籍挂钩的户籍权益，亦可以说是迁徙自由权衍生权益，诸如生活、住房保障，医疗、养老和劳动保护，教育和就业权益，服兵役权，婚姻家庭权益，等等。因此，国人购房不是买的房屋本身，乃是买的市民待遇或者国民待遇，是为自己的自由迁徙“买单”。

国民的安土重迁思想，实际上是我国迁徙自由权相对限制的另一方面体现。国人离开了原户籍地，其住房、养老、就业、医疗、子女教育等基本生活条件不能得到保障，市民身份不能得到认同，是故不能自由迁徙，也就只好“安土重迁”。

2 自由迁徙与迁徙自由

自由迁徙是公民实现“用脚投票”投票的行为，迁徙自由是人生而就有的自然权利。从狭义的角度来看，迁徙自由即在民众所属的国家之中拥有自由迁徙的权利;从广义的角度来看，迁徙自由即不论是在国内还是在国外，民众都能够拥有自由迁徙这一权利。由于国家主权的存在，迁徙自由权又分为绝对的迁徙自由权与相对的迁徙自由权。除欧盟外，主权国家的领土内，本国国民可以自由的迁徙往来，旅行、定居，具有绝对迁徙自由权;主权国家之间，他国公民获得主权国家相应的许可后方可迁徙往来，旅行、定居，具有相对的迁徙自由权。

虽然在我们国家，当下实施的户籍制度对于迁徙自由权利的实现有着不良影响，我们如果想要自由迁徙，面临的阻力很多。但是不仅仅是我国，所有的国家在迁徙自由这方面，都遇到过这样的难题。

美国的各州在最初的时候也不是完全接受州间的自由迁徙，直到其宪法明确确立了联邦主权，各州之间才相互承认其迁徙自由权。而其与迁徙自由相关的基本生活权益，各州待遇却不甚相同。其间，联邦法院的几个宪法性判例则进一步保障了各州公民拥有迁徙自由权的同时与本州州民有着相同的待遇，实现了人人平等的权利。与《美国联邦宪法》不同，《欧盟宪法条约》十分明确地规定了保护、鼓励和促进个人在欧盟的迁徙自由。该条约第39条第1款规定：“公民的迁徙自由在共同体内应当受到保护。”该条第2款还规定：“这样的迁徙自由必须废除不同成员国公民之间在就业、薪水和其他就业条件方面，因国籍而引起的任何歧视。”实际上，早在1993年的《马斯特里赫特条约》第17条就规定每个成员国公民同时是欧盟公民。而《欧共体条约》第18条赋予每位欧盟公民在成员国领土内自由迁移和居住的权利。欧洲公民身份的授权将欧洲人迁徙自由的权利扩展到非经济领域。在《欧共体条约》第12条中明确说明，不允许成员国歧视按照国籍作为依据的欧盟公民。根据这一规定，不允许歧视工作人员以及他们的家人。

迁徙自由是一项宪法权利，也是一项重要人权。迁徙自由的需求是资本主义商品经济的发展而产生，资本主义市场经济的繁荣亦需其做保障。我们国家在进入社会主义市场经济体制之后，从理论上来讲可以彻底放开自由迁徙，充分保障公民的迁徙自由权。然而，因着迁徙自由权在现实中难以完全实现，我国的宪法、法律中一直没有对其做出明确的规定。

新中国建立初期，在法律上对迁徙自由是持肯定态度的。作为新中国临时宪法的《共同纲领》中就明确规定，中华人民共和国公民有迁徙的自由权。在1954年所书写的文件中，一开始对于迁徙自由并无特殊说明，然而最终依旧把“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”这句话写进了宪法中。宪法条文虽然存在，却并没有得到很好的遵守。尤其是1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，在这之后，户籍制度正式确立起来，使得农村民众想要迁入城市的概率降低为零。针对这一问题，在1975年对宪法进行修正的时候，把迁徙自由这一部分的相关内容明确进行删除，以至于1978年、1982年修宪的时候，依然没有再添加回来。

1998年10月，我国签订了一份名为《公民权利和政治权利国际公约》的文件。这份文件中的第12条内容明确指出：“在一国领土内合法居留之人，在该领土内有迁徙往来之自由及择居之自由。”从法理上而言，一旦加入国际公约，即对国内法产生约束力。

从我国的实际情况看，目前还不具备立即完全允许人口自由流动的条件。不止我国，日本在战后1947年制定的《都会地迁入抑制法》就明确规定，“因为人口过于集中都会地，所生窘迫之住宅、雇佣、粮食问题及灾害”等原因，对于迁徙到东京、大阪等特定都市，加以一定的限制。这与我国目前面临的情形有相似之处。因此，当前日本宪法中第22条明确指出：“在不对公共福利造成损害的前提下，所有人均拥有居住、迁移和决定从事何种事业的权利”。对自由迁徙以及尤其引发的择业自由的问题，应考虑各方利益的平衡与协调，现实的可能性。从这个角度来看，户籍要求符合差别对待的制度目的，属于合理的差别对待，是不违反择业自由和就业平等的。

3 取消非农户口与“租购同权”

当下，我国迁徙自由最突出的矛盾表现为农村与城市人口不能实现迁徙自由;大中小城市之间不能实现迁徙自由。我们国家在最开始的发展阶段选择的策略是以农哺工，利用农村的资源来支援城市，使得大批农民遭受损失。然而当我们的城市高速发展的时候，却又对农村关上了大门，先富没能实现带动后富的承诺。而今城镇化道路上依然难题比比：农民不愿意失去土地;城市认为开放不应该是单方面的，迁徙自由应该是双向自由，农村土地也应该允许城市人口投资。一线城市聚居现象使得一些城市过于拥挤，更多的人涌入，都想要享受良好的教育、医疗、就业等生活环境，而现实的环境却使人民迁徙自由受限。

我们国家正式宣布从法律的角度来对迁徙自由做出限制性举措（重点针对农村迁往城镇这一现状），是从1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》开始的。这一文件确定了严格的户籍制度，从根本上使得农村人口自由迁向城镇的概率降低为零，因为户籍同一些与生活息息相关的权利绑定在一起。直到改革开放后的一些年，农村劳动力有所富余，中国中央、国务院明确提出了“允许农民进城开店、设坊、興办服务业、提供各种劳务”的经济政策，才逐步打破城市与农村之间迁移的壁垒。

迁徙自由能够从很大程度上折射出一个国家的人权和基本权利的真实情况，同时能够反映一个国家对于权利的看法。判断一个国家的政府权力最重要还是公民权力最重要，一个关键的指标即为能否实现公民的迁徙自由。

政府不能为了避免其执政危机便去不顾公民追求其幸福的权利。城市建设的光明业绩不能掩盖得住其“阴暗面”，何况所谓“阴暗面”也并不见得是阴暗的。各国在城市化进程中也都存在所谓“贫民窟”，那里大部分聚居了来大城市打拼的外地人。对于我们可能会将“贫民窟”看作不安定因素，对于他们，则是梦开始的地方。实际上，所谓“贫民窟”，或在我国称为棚户区，与犯罪率并没有直接的关系，相反，居住在这里的人更加的兢兢业业，做的工作也都是不可替代的，为城市的建设作出了不可磨灭的功劳。

在我国市场经济地位被WTO完全认同的社会转型的重要时期，国家建设离不开引进人才，我国的政府也出台了有利于实现迁徙自由的诸多政策。首先，在户籍上，变二元为一元，即取消农业户口与非农业户口之分。截至到2016年，30个省份正式宣布不再采用农业户口，一律改成居民户口。为农村人口和城市人口相互流通做出准备。

在农村土地上，同样作出了重大改革。我们国家的目标是，截至到2018年年底，不包括少数民族还有边疆地区，其余地方大致程度上实现土地确权登记。在2017年12月31日之前，农村“两权”抵押贷款试点开始步入施行时期，在这些试点地区，可以利用农村承包土地的经营权来作为凭借，进行相应的贷款;允许以农民住房财产权抵押。拥有处分权的地区，能够进行融资活动，保证农村的集体土地和国有的处于一个档次，拥有同样的价值。对于那些从村子里迁移到城镇中的民众，给予优惠政策，降低他们的落户难度，对于土地承包权等相关权利，寻找合适的方法，使得民众在退出的同时，能够得到相应的补偿。当前，部分地区正在积极施行土地承包经营权的改良策略，当民众选择退出的时候，由政府来对其进行经济补贴。国务院发布的《土壤污染防治行动计划》，总共包括十条详细的内容，拿农业用地还有建设用地当成关键对象，对土壤保护工作奠定了良好的基础。

总结起来就是，一方面对当前的土地征收制度进行改善，降低土地征收的面积，编写出完整的征收目录，严格明确公共利益用地指标，提高对被征地农民的补助，保证他们的权利不受损害;另一方面是建立农村集体经营性建设用地入市制度，使得这些用地能够进行出租和转让操作，同时还可以允许民众对其投入股份;最后一方面是改良农村宅基地制度，让民众在让出宅基地的同时，得到政府的补贴，并且要降低审批难度。为农村土地进入市场做好准备，农村资源与城市资源互通、交换成为可能。

在户籍方面，购房不是落户唯一途径，力求实现“租购同权”大大地减少了人口向城市自由迁徙时所需代价，也就更加有利于迁徙自由的实现。

具体体现为，从2015年开始，中华人民共和国住房与城乡建设部颁布了一份名为《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》的文件。2016年，国务院颁布了一份名为《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》的文件。它们均有着一个相同的目标，那就是推动我国住房市场的改革，使其从传统的以售为主逐步往租售并举的方向靠拢。以无锡市为首例，2017年下半年，北上廣深等一线城市相继出台相关政策，进行房屋租赁市场改革，广州更是打出“租购同权”的口号。以北京市为例，对其政策进行解读可得到如下结论：在这里获得集体户口，租公租房，能够进行落户。满足相关条件的拥有北京户口的民众，在租房的情况下，他们的子女能够在所住区域进行学习。户籍并不是北京的家庭，能够按照相关的政策规定，在当地办好手续，来让自己的子女能够接受教育。如果是通过正规渠道租房，政府会给予很多保障措施。在合同未结束之前，不允许以任何不正当的理由增加房租。租金应该以月为单位进行。在合同结束之后的3天之中，就要把押金归还给承租人。出租时期不可以用暴力手段来逼迫承租人离开租屋，没有承租人的允许，绝对不可以随便在租房内活动。在合同未结束之前，房主想要出售房屋，则承租人拥有优先购置的权利。租赁过程中，房屋出现继承等情况，不会对合同造成任何影响，合同依然生效。严厉禁止承租人的出租行为，一旦发现有出租或者跟其他人合租的现象，处以重罚。

可以看到，新的房屋租赁政策不仅围绕落户问题展开，而且规定了广大市民最为关注也最为看重的受教育权等相关权利，使得迁徙自由公民基本生活等在其他方面得以保障。尽管，要实现“租购同权”还需要满足各种条件，但新的房屋租赁政策无疑离权利的实现更近了一步。

最后，想要真正意义上达到公民的迁徙自由，需要宪法和法律的保驾护航。我国宪法中没有明确的条文规定无疑是一大憾事。至于，我国现在的城市发展中不可能完全的实现迁徙自由并不应该是宪法予以规避的理由。迁徙自由应为公民的基本人权，理应由宪法作出明确保护。能不能完全实现，还需考虑现实环境的特殊之处。

参考文献

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[2]See Case C-85 /86 ，Martinez Sala v .Freista at Bayern，1998 E.C.R.I- 2691;see Case C- 224/98.Dhoopy Office Nation.alde Iemplo，i 2002 E.C.R.I- 6191.

[3]殷啸虎.宪法学原理与运用[J].上海社会科学院，2016，（11）：143.

[4]殷啸虎，林彦.我国法律关于迁徙自由规定的变化及其思考[J].法学，2001，（6）.