供给侧结构性改革政策下的国企混改研究

方昆鹏 白云

摘 要： 随着中国经济步入新常态，国有企业发展混合所有制等国企改革措施及供给侧结构性改革成为中央重点关注的任务。一方面，国企改革作为经济体制改革的核心环节，对改善市场格局有着至关重要的作用。另一方面，随着需求端拉动经济的政策效果逐渐减弱，从供给端入手改善供需环境成为迫切的需求。本质上来说，对于国有企业而言，供给侧改革正是为了提升其竞争力，这与国企混改的目标是相一致的。因此首先就供给侧结构性改革与国企混改的内在联系进行分析以突出从供给侧视角分析国企混改的重要性。随后，对国企混改的现状及存在的问题进行分析指出了未来可能的改善方向。最后，通过供给侧制度、资本、管理、思想及劳动力五个方面的分析，针对国企混改存在的问题提出相关政策建议，以期稳步推进供给侧结构性改革及国企混改，促进经济实现可持续稳步发展。

关键词： 供给侧结构性改革;国企混改

中图分类号： D9      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.070

自2015年11月习近平主席在中央财经领导小组第十一次会议上提出着力加强供给侧结构性改革以来至今已有三年多。贾康等新供给学派将该政策总结为“八双五并重”，其中双进和双到位都指出国有企业在供给侧结构性改革中占据重要地位。实质上，随着经济进入新常态，国有企业发展举步维艰，亟待改革。可以说，供给侧改革是广义国企全盘改革的一个重要组成部分。而这其中十分关键的一点便是国企混改，可以实现结构性改善资源配置情况等目标。过去几年的经验证实只有结合供给侧结构性改革政策分析国有企业处境及改革去向，才能切实推进国有企业发展，促进经济迎来新的增长点。

1 绪论

一直以来，国有企业改革都是我国经济体制改革过程中的重要一环。而随着市场经济占据越来越重要的地位，政府与市场之间的关系权衡显得尤为重要。既要让市场在资源配置中占据决定性地位，又要更好发挥政府的积极作用，而这就迫切需要国有企业建立健全现代企业制度，完善所有制结构，实现1+1>2。

实际上，以混合所有制改革为核心的新一轮国企改革具有其必要性与必然性。其一，长期以来国有企业垄断的局面使得行业整体创新意识不强，行业发展缓慢，民营资本长期处于劣势地位。混合所有制的实现则可以激发市场活力，使国有资本和民营资本共同迎来新的增长点。其二，国有企业发展面临的种种问题也迫切需要引入其他性质的股份。一方面，通过各类资本的混合，不仅能提高流动性，还能拓宽业务范围提升效益;另一方面，混合所有制改革引入更有通过发展创新提升盈利能力动机的民营资本能促进国有企业公司治理结构的改革和完善，有利于国有资产的保值增值。最后，国有企业混合所有制改革实际上是传统资本社会化逻辑的延续。诸如员工持股等股份合作制方式实现了企业内部的资本社会化，国有资产剥离、包装整合等提升国有资产质量完成上市的方式则实现了更为广泛的资本社会化。资本社会化使得生产经营更加多元分散，各主体利益更加合理明确统一，社会资源实现更加合理高效的配置。

进一步地，供给侧结构性改革的提出实际上对国有企业发展改革提出了新的要求，并最终能够实现推动国企混改的全面落地。为稳步推进供给侧结构性改革，国有企业需要改变过往的发展形式，而创新管理，创新制度，调整发展战略，从而不断提高自身竞争力，并实现绿色可持续发展。国有企业需要对自己的地位以及所承担的社会责任有充分的认识，积极发挥自身带头作用，改善产品供给结构，引领社会探索发展好的技术、模式，孵化更多又大又强的企业。国有企业凭借自身独特优势实现的不应只是资源的垄断，而是应该通过资源的集中为整体经濟提供更有效的发展动力。通过逐步推进供给侧改革，供需结构将得到改善。着力于生产端和供给端的特征与国企混改目标不谋而合。供给侧结构性改革实质上为国有企业发展混合所有制提供了良好的环境，促使其通过兼并重组等方式整合资源以提高整体资本运营效率。

而正因为国企混改与供给侧结构性改革本质上的联系，国企混改的稳步推进又将反过来促进供给侧改革的实施。国有企业通过发展混合所有制等方式化解过剩产能，并不断降低自身成本，实现提质增效的同时也正是完成供给侧改革的关键任务。结合供给侧结构性改革政策框架分析国企混改状况及发展对策将更具针对性，能更好的推动改革，释放经济活力。

回顾历史不难看出，1998年纺织业“压锭”、国企“抓大放小”及债转股等一系列改革措施，正是目前国企全盘改革的雏形。供给侧改革本质上来说，就是广义国企改革的重要组成部分。其目的是希望供给侧的结构优化，加速上游国企利润的修复，使得这部分国有资本对社会资本具有更高的吸引力。而最终恢复供给弹性的方式便是混改。2000年以来的15年间纺织业净利润实现了复合增速20.4%，杠杆率从76%降低至50%左右。这其中一个核心的原因便是民营资本大量收购国有纺织企业，改善了纺织行业的竞争格局，提升力企业的竞争力及生产效率。显然，供给侧改革只是第一步，最终的关键还是国企回归市场，是政府与市场在资源配置作用中的合理安排。

2 国企混改现状分析

自国企混改开始实施以来，我国已经推出三批试点，共涉及50余家企业。而因为国有企业本身特点，这些试点企业大多集中于石油、天然气、电力、电信、交通和军工等重点领域。除了民营资本可以入股国有企业参与到国有企业的兼并重组当中以外，国有资本也被鼓励以各种形式参与到非国有企业当中，从而全方位建立健全混合所有制企业治理机制。国有企业混改稳步推进确实取得了一定的成果，但不可否认的是，这其中始终仍然存在一些难以克服的问题需要进一步攻克。

2.1 国企混改成果

截至2018年11月底，国有企业法人累计减少了1.2万户，这直接节省了人工成本和管理费用441亿元。与此同时，国有企业通过股权融资及市场化债转股等方式持续推进降杠杆、减负债工作。截至11月末，国有企业平均资产负债率同比下降了0.4个百分点至65%，成效显著。

进一步地，根据中国统计年鉴数据，2015年，混合所有制工业企业数量、资产、主营业务收入及利润总额分别占规模以上工业企业的30.02%、48.67%、41.14%和42.72%。到了2016年，各项指标都迎来了一定程度的提升，分别为30.77%、50.15%、41.92%和42.78%。随着混合所有制改革的不断推进，混合所有制企业不仅份额不断提升，还迎来了盈利能力等的提升改善。很显然，发展混合所有制对于国有企业而言极具重要性，且切实推动中国经济更加平稳健康的发展。

当然，试点作为国企混改的重要手段，在取得一定成效后，将作为后续全面改革的支撑。随着国企混改的不断推进，混改的内涵得到了更深的认识。混合所有制只是手段，改革才是目的。国有资本与民营资本的混合只是基础，在此基础上要想使得二者混合的成效不断放大，关键还是需要对企业的治理机制及商业模式等进行改革，使其符合经济发展新形势的要求。正因为此，国有企业在变革产权的同时，也在不断关注新的经营机制。以中国联通为例，其通过引入战略投资者、组建多元董事会、精简机构人员、重构业务单元、创新产品服务及实施股权激励等一系列手段使其经营业绩迎来拐点。

2.2 国企混改存在问题

尽管国企混改确实取得了一系列令人欣喜的成果，但随着瓶颈的出现，其中存在的问题就是不容忽视的。

（1）我国尚未建立健全与国企混改相关的法律制度。尽管国企混改已经推行多年，但2009年5月出台的《企业国有资产法》显然并无法满足国企混改的要求。国有企业产权不明晰会使得管理者以自身利益最大化而非公司利益最大化的方式经营公司配置公司资源，而损害全体人民的利益并造成资源的浪费。比如管理者在进行投资决策或人员分配等事项时，优先考虑的不是项目的成本收益和公司的利益，而是如何充分利用自身优势为自己谋取利益，这就造成最终的决策对于公司而言并不是最优的。此外，产权不明晰的同时就造成了很难进行有效的监督，从而让管理层有利可图。而另外，对于非国有企业而言，他们并不享有同等产权保护制度，如果处理不妥当，混改则很可能损害民营企业产权，而使国有企业发展混合所有制无法顺利进行。

（2）国有资本和民营资本之间很难寻求主动的合作。一方面，国有资产引入非国有资本就涉及到估值问题，过高或过低都会带来问题。另一方面，由于国有资产的特殊性质，民营资本加入并不是能很快实现的事情，而需要漫长的流程。且民营资本本身面临的一个很大的问题就是融资难。因此面对国有资产，民营资本积极性并不高。这其中就涉及到如何分配国有资本与民营资本利益的问题，促进双方的合作意愿。

（3）国企混改面临较高的潜在成本。国有企业发展混合所有制对于原有员工而言是一个巨大的改变，因为这直接使得他们面临的环境发生变化。一方面，现代国有企业将改变以往的垄断地位，而真正参与到市场的竞争当中，公司员工将更可能面临被辞退等问题，从而使得员工不愿意接受混改而要求一定的经济补偿。另一方面，国有企业相较于民营企业一个最大的特点便是其福利制度。在更为理性的非国有企业管理者看来，原有的制度就可能不是最优的。如此，国企混改所带来的环境变化增加了其中的成本而使发展混合所有制受到利益相关方的阻碍。

（4）国有企业的治理结构存在固有缺陷。尽管国有企业的去行政化一直在持续推进，但由于国有企业的特殊地位，政府及国资委的直接或间接干预还是在所难免，这使得国有企业难以成为真正独立的市场主体。除此之外，国有企业中的大小股东矛盾、独立董事执行能力受阻及激励机制不健全等问题相较于其他企业而言较为显著，严重限制了国有企业的发展。显然，如果国有企业只是进行表面上的混合所有制改革，而没有解决公司治理和制度体系等根本问题，那混合后的企业也还是将面临原有国有企业面临的问题，甚至优于更为复杂的资本结构而使企业陷入危机。

（5）存在对混改本质认识不清的现象。随着混改的不断推进，市场上持续存在着认为“国有企业完全市场化”等直接无视政府作用的声音。这实际上将混合所有制改革定性为国有资本私有制，是国有资本的出售，这显然违背了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的体系。显然，由于中国特殊的国情，国有企业确实发挥着其独特的作用。但要在混合国有资本与民营资本的同时，保持并发挥各自的优势，却是极具挑战的。

（6）国企混改过程中缺乏完善的救济机制。发展混合所有制往往需要国有企业与非国有资本之间签订一定的协议，如民营方承诺不会大幅变动企业结构等。然而，实际经验表明，民营方往往存在较大违背承诺的动机。例如在混改真正落地之后，开始以各种方式与原有管理层争夺利益，影响整体公司运营。缺乏完善的救济机制使得国有资本在混改过程中蒙受較大的损失。

3 供给侧结构性改革政策下的国企混改对策研究

在讨论了供给侧结构性改革与国企混改之间的内在联系及国企混改的现状与存在问题后，便可从供给侧结构性改革视角，针对性地对国企混改提出相关政策建议。而这其中首先需要把握的便是供给侧改革的核心，也就是激活生产要素。而就国有企业提高全要素生产率供给端分析而言，制度、资本、管理、思想及劳动力等五大资源要素供给就显得尤为重要。

3.1 供给侧结构性改革政策下的国企混改资源要素供给问题

制度供给层面。国有企业发展混合所有制实现转型升级过程中，政府对制度供给进行调整尤为重要。囿于国有企业的特殊地位及所有制改革带来的重大影响，规范的企业制度、健全的产权制度等等一系列服务于国企混改的制度供给必不可少。

资本供给层面。正如前面所提，一般情况下国有企业并不具有合作的意愿，因而实质上对于混改有强烈需求的往往是那些本身存在问题的企业，而其中一个关键的问题就是资本。这其中涉及两个情况：其一是一些由于各种原因而无法获得很高经济效益的企业，他们需要大量资金供给来解决融资能力有限的问题以实现跨越式发展;其二则是一些规模大而负债高的企业，他们需要资金供给来降低他们的运营成本。

管理供给层面。管理能力较低、治理结构不合理等管理层面问题一直以来就是制约国有企业发展的一大原因。而这样的问题会因为国有与非国有企业管理体制相差较大而在混合后无法很好匹配而持续影响企业发展。这就需要依托战略投资者带来的先进管理经营理念，完善公司治理结构，提升公司竞争力。

思想供给层面。一方面，从国有到混合所有的转变，会使得已经习惯国有企业特征的老员工产生不适;另一方面，国有企业改革会让部分人过度夸大国有企业的弊端而忽视其存在的必要性。这都需要自上而下的思想供给，深刻解释国企混改的内涵，明确政府、国有属性在资源配置当中的积极作用。

劳动力供给层面。实践表明，劳动力供给的质量很大程度上影响了企业的竞争力。显然，发展混合所有制给了国有企业接触更多高效生产力的机会，使得国有企业原本生产技术创新不足的局面得以改变，竞争力得到进一步提升。

3.2 供给侧结构性改革政策下的国企混改对策建议

针对前述五大资源供给问题，可以从供给侧结构性改革层面对国企混改提出如下建议：

加快健全配套法律制度。其一，建立健全完善的产权保护制度，确保国有与非国有财产受到公平一致的待遇，依法有效保障各方权益，促进混改合理稳步开展;其二，建立健全完善的国有资产监督约束机制，保证合理估值避免国有资产流失等问题;其三，加强内外部监管，一方面避免国有企业违法经营行为;另一方面避免非国有企业及其他投资者等由于自身利益而采取的影响公司发展的行为。

积极探索国有企业发展混合所有制的多元化路径。其一，建立合理股权结构，确保不同资本能有效发挥自身优势相互促进。一方面鼓励非国有资本通过PPP等方式参与到国企混改的浪潮当中;另一方面国有企业也应该发挥能动性，充分利用自身优势，帮助具有潜力的非国有企业实现高速发展。其二，建立健全完善利益共享机制，使不同资本实现共赢。只有协调好各方利益，才能增强各自的合作意愿，推动国企混改稳步发展。

完善企业治理结构，明确政府积极作用。为使得资本混合后充分发挥各方优势提升经营效率，就必须讓混合所有制企业建立较之以前更为合理的治理结构，完善现代企业制度。除此之外，国企混改绝不是私有，一方面政府需要让权去行政化;但另一方面在市场无法很好发挥作用的领域，如公共品市场等，政府还是应该发挥应有的作用。传统的管人事钱将逐步转变为管资本，而注重估值定价及交易监管等。

加强思想教育。国有企业作为国民经济的重要组成部分，即便是在实现混改以后，其特有的优势也绝不可被磨灭。而由此衍生出的便还是最根本的政府与市场的关系。在市场经济不断占据主导地位的历史潮流中，需要积极探索有效发挥政府积极作用的途径。党和政府在国有企业发展过程中起到的核心作用需要得到充分的重视。

建立健全完善的激励机制。员工持股及长期股权激励等方式可以将员工个人利益与企业利益乃至国家利益联系在一起，充分调动员工的积极性，内生性加强各方对于企业生产经营的监督，激发企业活力，提升运营效率。激励机制的合理设置，如依据员工与公司业务关联性重要性等实行“分级制”，能够最大化地丰富劳动力供给，实现多方共赢。

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