我国县级城管建设的困境与出路研究

王新

摘 要： 近年来，随着中国城市化进程的不断加快，城市管理、建设的问题在这特殊的社会转型期中愈加凸显，习近平总书记于2017年、2018年先后两次在上海对城市管理做出了重点强调，为城市建设、管理树立了新的目标和方向。据此，以县市级城管建设切入点，结合实际，重点分析在县市级城管建设中面临的困难，为今后城管建设发展提出建议。

关键词： 城管建设;县级市;城市化

中图分类号： F2      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.012

1 县级城市管理发展的历史、现状

1.1 城市管理发展历史

早在上世纪，全国范围内的改革开放，使经济得到了飞速发展，随之而来的城市化进程急速加快，大批外来人口进入城市务工，使得一段时间内，城市人口系数极大膨胀，城市管理难度也直线上升，诸多城市问题不断涌现，城市建设监察队应运而生。这是城管的前生。从上世纪90年代中期的《中华人民共和国行政处罚法》到进入21世纪的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，又为城管建设的底层执法层面逐渐搭建起的法律依据。自此，城市管理一线机构在全国各地相继成立。

作为社会管理的底层设计，城市管理最先萌芽在政治、经济、文化及人口最为发达的一线城市，接着再向二三线城市辐射开，最终延伸到县市级。县级的城市管理，作为承接着农村劳动力转型的主要门户，是国家城市管理的最基本单元。诸多的社会矛盾伴随着人口的增加一起涌进县级市，从交通、环境、物价等方面给城市管理带来了前所未有的挑战。

1.2 城市管理发展现状

伴随着城市化的进程，诸如执法过程中的社会矛盾、污染城市环境、违法违章搭建等许多困难和问题产生在城市的管理过程中。更为严重的是，由于媒体传播的大众化，有关城市管理的负面新闻不断的被曝光，群众与城市管理过程中产生的冲突成为社会关注的敏感问题。加上城市管理队伍同时也处在初级阶段，仍需不断的提高和完善，在管理过程中出现了很多业务知识不足，人员素质较低，以公徇私、不作为、不敢作为等常有发生。在网络传播下，逐渐在大众心中形成了暴力执法、队伍素质底下等片面形象。

2 县级城市管理的主要问题及原因

2.1 城市管理建设现存问题

在现代化城市的建设过程中，以工业、服务业为主的城市经济与农产品粮食生产为主的农村经济，这一城乡二元经济结构特点与推动城市现代化进程碰撞所产生的矛盾，在县级城市管理的过程中显得尤为突出。这也就导致了在城市管理建设中所无法回避的诸多问题。

2.1.1 体制不健全，组织结构不完善

对于中国绝大多数城市来说，政府主要的考核标准在于招商引资，大力发展城市的经济，而对于发展之后的城市管理，关注力度不足。特别在县级城市中，城管的权利和责任边界比较模糊，虽然2017年成立了城市管理行政执法局，并下设各级机构，但由于新成立，且权力与其他机构交叉。使得在城市管理工作中，权力界定不准确，缺乏统一的部署安排。

2.1.2 执法无所依，法律框架不足够

依法治国一直以来是我的基本方针，对于城市管理，虽然《行政处罚法》中有条款可作为部分依据，但关于城市管理，在法律条例中，没有明确规定执法人员的法律地位、执法、监管职责、执法主体，同时与其他执法部门的如何开展合作，也描述的不清楚、不具体。这样导致执法过程中无法可依、无章可循。

2.1.3 执法高成本，执法难度较大

县市级城市管理中，由于城市街道规划缺乏，乱占地摆摊的现象经常发生。执法者和商贩之间的关系演变为一种相互博弈，你进我退，你退我进。城管出动，商贩收摊;城管收队，商贩摆摊。如此往复，大大消耗着时间成本和人力成本，即使商贩被扣留摊货，也因罚金高于摊货而另起炉灶，加大了执法的难度，在此过程中产生的行政成本更是巨大。

2.1.4 理念制度陈旧更不上新的市场规律

长久以来，政府的工作重心都集中在公共服务事业，基础设施建设上，而忽略了城市的“售后服务”上。对城市管理不重视，典型的拿来主义。从一线二线城市，甚至国外搬来管理模式，生搬硬套的解决县级城市管理中产生的问题，而忽略了自身的特点。在兼顾城市建设的同时，更需要注重乡镇的发展，这是县级城市管理所区别于其他的核心之处。

2.1.5 民众小市民心态普遍，城市规范难以执行

城市管理的行政主体虽然是城管，但单方面的约束力有限，要彻底做到好的城市管理，需要执法者和群众的共同配合，一起塑造起良好的社会公德、民众认知。但现阶段县级城市居民小市民心态较为普遍，既希望政府塑造一个良好的社会环境，又不想自己付出。只有提高县域居民的城市认知，动员大家一起参与进来，才能一起做好城市管理。

2.2 城市管理建設困境的原因分析

2.2.1 体制是阻碍城市管理建设的关键

一直以来，县城由于文化、理念的落后性，在城市管理的背后都折射出计划经济时代的影子，市场机制被锁在笼子里，无法发挥调解作用。具体表现在，城市管理过程中信息的传达存在单向性，往往只执行政府的决定，而较少反馈市场的情况，一方面在与管理对象上缺乏沟通与反馈;另一方面自身缺少独立性、主动性。同时，城管人员选拔上受教育程度不一，事业编和临时工混制，激励培训不完善，人员流失快;执法过程中信息沟通不畅，其他部门缺乏配合等，都加大了城市管理的困难。

2.2.2 经济是阻碍城市管理建设的根本

一是县级城市经济水平较低，支柱性产业少，普遍来讲政府的财政收入偏低，在城市建设和规划方面投入的资金较少，导致街道的基础设置配套较差，整个城市的环境处理比较落后。二是经济的不发达导致为县级人民提供的就业机会较少，下岗工人相对较多，为谋求生路，形成了大大小小的商贩。三是城管的财政保障跟不上，县政府很难根据实际情况配备城管足够的经费、车辆、人员等，严重影响了执法的效率。

2.2.3 观念是阻碍城市管理建设的基础

随着社会的飞速发展，日益革新的技术、模式不断的为未来建设提供更好的方向，而县城以其较为落后的地理位置，地缘环境，很难吸引具备先进思想模式的人才。在城市化建设中，很多还是滞后时代的做法：重基础建设，轻上层管理;重经济发展，轻人文环境;重眼前成果，轻未来后果等等。这些城市管理的观念导致县城的城市化进程很难有合理规划，缺乏科学性和实践性。

3 县级城市管理的改革建议

3.1 完善城市管理机构体制是核心

加快城市管理在行政体制的构建，从县级城管开始，做到权力下放，使之具备独立的行政执法权;改革混编现状，合理控制编制总数，严格人员编制、肃清人员身份;交叉性权力划分，城市管理所分管的内容与公安、土地、环保、工商等各局都有不同程度的重合，可以采用“大综合执法”的模式，简政放权，将各个职能部门的权利适当划分到城管部门，下沉到县市一线，由城管大队开展各项执法活动。但同时也要注意避免权力的过度集中，且由于业务范围的不断加大，城市管理的机构必将越来越复杂，这就需要不断的优化组织结构，有考核性的、针对性的收放权力，这样不但明确了权利的行使主体，也能更规范的行使行政职权。

3.2 健全城市管理法律法规是前提

自城管设立以来，在国家公开的文件中，尚未真正针对城市管理方面制定执法法规，城管执法所能参考的只有行政处罚法、行政强制法以及其他地方性法规。这类法规本身可能就存在诸多难以解释的矛盾，使得城管执法无法可依的局面仍然存在。因此有必要不断上报建议国家城市管理总局主导制定城市管理专项法律法规，明确城市管理的执法依据、权利和责任，使其在法律上合法。同时在制定相关法律的同时：一是应该注意和其他部门职能的冲突，做到法律依据不重復;二是应该充分考虑执法过程中需要其他部门协助的方面，做到有法可依，界限明确，从法律层面保障部门合作协调的政策进行。

3.3 转变城市管理参与观念是重点

首先是要转变管理干部观念，作为城市管理的决策者，首要做的是更新观念，摒弃以往城市管理中存在的旧模式、旧思想，摆正部门的重要性，做好县政府和部门基层的桥梁，上传下达，保持信息的通畅性，既能及时反馈市场信息，又能有效沟通平行部门协助。其次是执法人员的观念要转变，要坚守信念、严记执法为民，梳理工作职责，实行领导责任制，加强日常巡逻、监督管理，努力转变群众心中的不良城管形象。第三是县市居民的观念要转变，城市管理不单是政府的事情，更是需要群众共同配合完成。这就需要加大宣传工作，在县区营造舆论氛围，充分利用宣传资料、传单，采用上门的方式，对城市管理相关的规章政策进行宣传普及，切实增强县区居民的文明意识。使得大家都能积极的参与到城市管理的工作中去。

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