乌鲁木齐市达坂城区农村公共产品供给的研究

谢鹏鹏 张晔

研究为新疆农村地区提供农村基本公共产品是我国关于农村公共管理研究的重点内容，将解决以达坂城区为代表的一部分区、县农村基本公共产品供给中存在的问题，并提出相应的解决措施与改进建议，使供给更加趋于有效性，进一步新疆少数民族地区区县与其他地区的供给缺口，并进一步促进新疆各区县政府向服务型政府转型。本文基于“发现问题―分析原因―提出对策”的基本构想，基于“理论结合实际”的标准，对目前达坂城区的农村公共产品供应现状和存在问题进行了多方面分析。本文认为，要改变达坂城区农村公共产品供给现状，应从以下几个方面加以努力：一是明确政府在公共产品供给活动中的主体地位，统一财权和事权;二是完善农村公共产品供给决策机制;三是更新筹资机制，拓宽筹资渠道;四是构建有效的监督机制，拓宽和创新监督渠道。

一、研究背景和研究意义

近年来，乌鲁木齐市达坂城区政府对农村道路、水力发电等基础设施建设的投资不断增加，相应地缓解了达坂城区农村公共产品供给不足的问题。到2018年，达坂城区21个行政村已全部接通自来水，成为自来水受益村（社区），并且接通了有线电视，有28个村开通了宽带连接服务。达坂城区共有乡卫生所4个。达坂城区共有全日制中小学7所，中专1所。在生活环境建设方面，2018年，达坂城区已在15个行政村村实施了环境连片整治，项目实施村污水处理率达到74.3%，垃圾处理率达到83%。农村公共产品的供给可以增加城乡社会福利、提高农业综合生产能力、促进农民增收。由此可见，解决好农村公共产品供给问题是化解“三农”问题的关键所在。

二、国内外研究述评

当前农村公共产品供给的相关研究成果比较丰硕，各位学者也都采用了不同的方法进行研究。通过梳理国内和国外相关学者的研究成果，发现国外对公共产品的研究已经形成了一个相对完整和成熟的系统，对公共产品的概念、供给模式以及影响因素的研究也有了相对丰硕的成果。国内学者结合我国的实际情况，对我国的农村公共产品供给模式、供给存在的问题、问题成因与解决措施等也展开了相关的实证研究，这对研究达坂城区农村公共产品供给问题的研究提供了一定的理论和研究思想的借鉴基础。但由于受地域因素、历史因素等的影响，国外关于发展中国家的农村公共产品供给问题的研究较少，而国内学者由于传统思维的局限性，给公共产品供给过程中的政府赋予了太大的期望和过高的定位，忽视了市场、企业和个人的作用，也很少有关于新疆少数民族地区农村公共产品供给的研究，这很不利于当地政府进行决策。所以研究达坂城区农村公共产品供给问题很有必要。

三、达坂城农村公共产品供给现状概述

达坂城区位于新疆乌鲁木齐市东南方向，是乌鲁木齐市的东大门，自古就是丝绸之路上的重要驿站。作为乌鲁木齐市面积最大的县级区，达坂城区辖区总面积4759平方公里，下辖 1 个管理委员会（柴窝堡管理委员会），3 乡 1 镇（东沟乡、西沟乡、阿克苏乡、达坂城镇），3 个街道办事处（乌拉泊街道办事处、艾维尔沟街道办事处、盐湖街道办事处），全区总人口 6.3 万人，农业人口25622人，占全区总人口的57%。

2013年，达坂城区农民的人均公共产品供给投入是919.97元，到2018年已增长到2019元，相比增长了2.19倍。值得注意的是，达坂城区农村基础设施也得到一定程度的完善。在达坂城区农村饮用水方面，自 2010年开始，达坂城区每年都以平均每个村1.5万元的标准进行补助，用于对农村环境卫生、村级活动场所等方面的运行维护、设施修理费用，以及支付管护员工的薪酬。在乡村环境治理上，2018年10月底，达坂城区已有21个行政村实现了农村生活垃圾的有效治理。全区现有规模以上医院2家，乡镇卫生院5个（含卫生服务中心），2018年达坂城区全区全民健康体检工作配套工作经费40万元，截止到2018年9月21日，全区免费体检体检23531人。2018年共计拨付医疗机构基本药物补助资金478918.74元。

四、达坂城区农村公共产品供给存在问题

（一）供给效应差

调查发现，达坂城在农村公共产品的供给上投入巨大，自2014年起，区、乡、村累计投入建设资金2.5亿元，其中主要为上级扶持资金（包括安全饮水、交通、两居工程等项目资金）。但是高额的项目资金投入也带来了一定的的利用效果。达坂城区有51.8%左右的水利设施是依靠上级资金资金共同投入建造，為村集体组织和农民节省了很大支出;生活垃圾处理装置使用率较低，有近42%的生活垃圾是依靠村民自己的方式处理的。

（二）供给效应差

达坂城镇、东沟乡、西沟乡是达坂城区中以农业生产为主的代表乡镇，2008年至2018年，达坂城镇的农户生产销售玉米、小麦、洋葱、大葱等粮食作物时均采用自产自销的形式，由于缺乏相关的市场需求信息，很多农户的销售价格都低于市场平均售价，甚至有很多农户不想将农产品贱卖，保存在仓库中，却因保存手段不当，最终导致农户损失惨重，如2017至2018年达坂城区三乡一镇地区由于缺乏市场信息指导，农户所种植的土豆、大葱市价大跌，大葱的收购价由原本的0.8元1公斤跌至0.3元1公斤，收购价低于种植成本，部分农户干脆将作物烂在了地里，可以看出政府对于农村公共产品需求的考虑和关心极度缺乏。

（三）供给显失公平

结合调研结果，纵观整体可以发现，第一，城乡之间存在着明显的公共产品质量差距。达坂城区全区没有一家三甲医院，有的医院只有包含达坂城医院、新化医院在内的两家，且存在明显的设备老旧，人才匮乏，技术落后的问题，甚至于连剖腹产手术都是近两年不断加大投入后才得以实现。第二，不同地区的农村公共产品供给存在不公平现象。达坂城区各乡镇、行政村由于各自条件的不同，其经济发展水平也有所不同，靠近312国道和高速公路的农村由于交通更加便利、地理位置更加优越，所以其经济发展水平也相对较高，而那些离312国道和高速公路很远的农村，其经济发展水平就会受到交通不便等因素的极大限制。所以前者能在很大程度上满足其居民的不同需求，而后者就会深陷农村公共产品供给缺乏的深渊。

（四）供给内容贫乏

农村居民对公共产品的数量、质量、种类等的需求正伴随着农村整体经济水平的发展而不断变化。但是据调查可知，达坂城区政府对于农村公共产品的供应内容主要为基础设施供给，和供应种类远远达不到农民真正的需求水平。农民的迫切需求比任何数据都能够反映政府对于这类农村公共产品的供应缺失。随着时代的进步，随着经济水平的上升，农民日益多样化的需求也要求政府能够以更完善的举措来应对农村公共产品的供给，相应的，政府所担负的农村公共产品供给压力也随之迅速增加。

五、达坂城农村公共产品供给现状的优化对策及建议

（一）明确政府在公共产品供给活动中的主体地位

由于达坂城区在公共产品供给过程中出现的供给主体错位，导致了达坂城区农村公共产品供给存在供需结构失衡、城乡供给显失公平等问题多发，这在很大程度上阻碍了居民生活满足感的实现以及和谐社会的构建。所以要尽快明确达坂城区政府在农村公共产品供给过程中的核心供给主体地位，统一达坂城政府的财权与事权，为达坂城区农村公共产品供给营造更为公平、良好的环境。对位置比较偏远的乡镇，尤其是阿克苏乡等贫困乡镇，应当要着重提供基础设施建设，如道路修建、网络通信、农田水利设施建设等。

（二）完善农村公共产品供给决策机制

达坂城区政府是辖区内农村基本公共产品供给最为主要的提供者，而各乡镇则是实施者。一方面能够提高农村基层组织干部的整体素质的同时，另一方面也能够为达坂城区农村经济社会的发展注入活力。其次，要在开展党务培训、维护稳定工作培训的同时加强对村两委成员村务工作的培训，以及达坂城區本地的农村发展规划，结合实际发展情况及已有资源，做到开展工作有的放矢。再次，适时举行达坂城区村务工作交流会，给各行政村干部一个相互学习的平台，并借鉴其他行政村的成功经验。最后，要对达坂城区政府要做好对政府网站的维护和各村“大喇叭”、宣传电子屏的使用，将各类政策消息进行公布，多措并举开放乡镇政府与农民的交流平台不可实施建议也要认真作出回应，解释原因，做到有理有据，使农民信服，培养农民的主人翁意识，使农民在未来的农村公共产品供给过程中积极参与决策，认真、积极的执行监督职权，进而改善达坂城区农村公共产品供给过程中存在的问题。

（三）更新筹资机制，拓宽筹资渠道

完善农村公共产品供给的关键还是要不断扩充资金来源，增加对农村公共产品的投资力度。首先，对于农村纯公共产品的供给，由于其本身具有覆盖面广、所需资金数额庞大的特点，所以由政府依靠体制内筹资进行供给，比如电力通讯设施、道路交通设施等。其次，对于类纯公共产品的供给，也可以将其等同于纯公共产品，一起由政府通过体制内筹资进行提供，比如公共卫生医疗服务、社会保障服务、义务教育等。再次，对于准公共产品的供给，可以依靠体制外筹资，通过市场筹资机制拓宽筹资渠道，由市场主体，如企业、村集体、农民个人等出资提供。但由于市场主体本身具有一定的营利趋向性特征，所以为了鼓励和支持市场主体参与供给，政府也应该对其给予一定的优惠政策和补贴福利，如农业机械租赁、自来水供应等。

（四）构建有效的监督机制，拓宽和创新监督渠道

只有确保农村公共产品的高校供给，才能最大程度的满足民众的需求，实现利益最大化。但是因为监督机制和体系不够规范和完善，导致达坂城区政府在供给农村公共产品时问题不断，农村公共产品的供给效率也因此下降，既造成了社会资源的浪费，还无法分到民众的认可。因此，完善监督机制，规范监督体系十分有必要。第一，要构建协同监督体系，做到由政府、民众和第三方共同实施对当地公共产品供给的监督。第二，要做好整个供给过程中的事前监督、事中监督和事后监督，及时的将相关的政策、供给进程、供给的具体情况等信息公布在公告栏、官方网站上，让达坂城区广大农民能够更加及时、准确的掌握辖区公共产品供给的动态信息，保障农民的知情权，确保农村公共产品供给过程的透明化。

六、结 语

由此可知，当前达坂城区农村公共产品供给主体错位、决策机制缺陷、资金供给渠道有限、监督机制缺失乏等问题依旧很严重，甚至成为阻碍达坂城区经济发展的关键因素。通过实证分析得出，可以通过统一达坂城区政府的财权与事权，完善决策机制、更新筹资机制、拓宽筹资渠道、构建监督机制等方式来有效解决当前存在的问题，进而实现达坂城区农村公共产品的高效供给，促进达坂城区的经济发展。本文的研究虽然结束了，但并不意味着这项研究终结，本人在今后的工作中会继续持续关注，并不断完善。（作者单位：新疆农业大学）