论国有资本经营预算审计问题

金露

摘要：国有资本经营预算作为国有资本经营管理的主线工作，与政府公共预算、社会保障预算共同构成我国的预算管理体系，是我国政府财政预算的重要组成部分。就目前而言，国有资本经营预算审计的具体实行机制还有在若干待解决的问题，如审计力度不够、相关制度不完善等，需要针对每个问题制定相应的对策，从而使国有资本经营预算审计体系良好运转，发挥应有的监管作用。本文研究国有资本经营预算的审计问题，希望能够对这方面的工作有所帮助。

关键词：国有资本;经营预算;审计

国有资本经营预算是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。根据《预算法实施条例》第二十条的规定，各级政府预算按照复式预算编制，分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资产 （本）经营预算等。 国有资本经营预算是一种具有中国特色的资本预算组织形式，不仅仅是政府预算工作中资本性收支的预算，更为重要的是对国有资本进行管理、运营、监督的手段。而在其中，加强对于国有资本经营预算的审计也是各级国家审计机关近年来的一个明显的工作重心。

对于预算的执行，需要通过审计的手段来进行评估和监督，是国有资产能够发挥其应有的作用。

一、文献回顾

对于国有资本经营预算审计的研究，我国学者进行了大量的研究。关于审计人员的专业素质，宋玉珍（2017）提出，在我国经济发展过程中，国有资本经营预算审计力量有所欠缺表现在审计人员的数量不足和审计人员的素质有待提高这两方面。马曙光（2007）在统计了大量样本后得出结论，审计成果与审计人员的高学历显著正相关，高学历的审计人员显著地提高了审计成果。审计成果与审计人员的经验显著正相关。

对国有资本经营预算审计的认知程度方面，宋玉珍（2017）在分析了审计实务操作流程后提出，目前我国国有资本经营預算审计的认知有着明显的不足。钟敏玲（2016）也指出，想要正确发挥审计对于国有资本经营预算的作用，一定要加强对国有资本经营预算审计的重视。但是，目前我国审计工作方式仍然过于单一，缺乏改进创新意识，有着较多问题。

专门审计制度的建立领域，李宏旺（2015）指出，我国现阶段针对国有资本经营预算的制度未能对审计的范围、审计的内容、审计的主体资格等做出规定，不能完全适应国有资本经营预算审计的需要。现阶段，对国有企业的审计主要包含在企业财务审计中，只是对财务报表的真实性、完整性进行评价，审计的主体也大多为中介机构，很少有国家审计参与其中，这是由于针对国有资本经营预算审计的专门制度不全造成的。在这方面，宋玉珍（2017）认为，没有建立企业国有资本经营预算专项审计制度是目前国有资本经营预算审计存在的问题之一。国有资本经营预算审计还没有建立起相对应的专项审计制度，且对于国有资本经营预算也没有提出一个切实的评价标准，所以预算审计制度就不能够在产业结构调整方面发挥更好的作用。

闫瑞霞和穆华泽（2014）结合国有资本经营预算存在的问题将国有资本经营预算审计的重点归纳为三点：审计预算编制、执行情况;审计国有资本经营收益的征收;审计预算支出的合规性、完整性和效益性。

二、外国政府预算审计分析

在英国的国家历史背景下，预算活动，在形式上看起来是一个由内阁做决议由议会批准的政治活动，而实际上，资金的授权只能由议会做出，这也利于他们自己的资金被适当地按照自己的意图被使用。因此，由于体制层面的技术问题，在20世纪70年代中期，英国的公共支出一度失控。为了加强英国中央政府的资源管理活动，英国政府首先在1991年通过财务管理方案，鼓励部门将其业务由首席执行官来负责，作为独立机构按商业模式来运作，财务管理方案的影响也引起了部门对预算更广泛的关注。在英国，预算过程审计代表里克尔曼（Likierman）将其称为“公共支出循环本质的最后阶段”。政府组织收到内部审计和外部审计的共同影响，外部审计通过各种衡量式的研究，靠近执行评估，但是内部审计的作用也容忽视，近期以来，在尝试加强和扩大自身的范围和功能。

美国审计总署的设立并没有消除行政部门的审计只能。相反，多年以来，行政机构都在不断加强自身的审计活动。比如20世纪80年代，所有主要的联邦机构都被要求建立总督察办公室，这样一来，防卫财务违规行为以及项目管理不善的防线，首先来自联邦机构自己，这也部分地为了保护他们自己免于被美国审计总署批评。至于美国审计总署本身，从一个票据审核机构发展成20世纪50年代时的财务管理机构，再演变成60年代和70年代总审计长领导下的审计和评估机构。美国的整体预算过程标准框架如表1所示。

就绝大部分来说，行政机构的审计包括评估活动是被看成完全分离的。这有两个目的：一是用来发现不良的甚至是非法的管理实践，二是用来测定项目完成的程度。各个政府部门都很清楚地遵循自己的审计准则，这些标准源于该部门在适用联邦资金时所承担的责任，而最终，也要对州和当地的选民负责。审计师们经常要面对一种对立：一方是授权管理功能给相对较低级别的政府带来的管理优势，一方是强制使用钱的人遵循一些准则带来的诱惑。因此行政部门的审计忙于给会计准则分类，协调不同的联邦机构之间的财务管理，相比之下的美国审计总署，正在广泛地进入到项目审计，功能看起来越来越像评估。

三、调研结果分析

（一）缺乏强有力的审计力量

（1）审计人员的数量并不能满足审计工作的需求。由于对审计内容的研究不断深化，因此关于审计方面的具体工作也被不断细化，资本收益的每一笔资金的来源以及去向都一定要经过严格的审查，对于企业单位的每项项目都要执行严格的审计和绩效考查。随着当今的审计工作的工作量不断增加，因此相关审计人员的数量上的不足也越来越明显，国有资本经营预算审计团队需要不断壮大。（2）审计人员的专业素质需要进行普遍提高。审计人员的专业素质水平对审计工作的质量有着直接相关的联系，深刻影响着国有资本经营预算是否能够大力推动国有经济的前进，同时也影响着国家经济的进步，甚至对民生问题的改善提高也存在的影响力。

（二）现有审计制度是一种相对行政型的审计

财政审计应当坚持的首要原则是依法独立审计。审计的目的是为了监督并且促进政府合理高效地开展经济活动。基于以上的特点，对国有资本经营预算的审计应当保证自身具有较强的独立性，能够足够客观公正地展开审计活动。目前我国实行的财政审计是一种偏向于政府内部的、行政性的审计模式：审计机关被国务院依宪法设立，隶属于国家行政体系，是一种依靠行政关系来对国务院各个部门以及地方各级政府的财政收支、对国家监管的企业组织还有财政金融机构的财政收支进行审计的监督。从理论上说，这种内部的审计模式不利于财政审计的独立性和客观性，容易引出利益关联，有碍于审计工作的公正性和工作效率。再者，本身国内的相关机构对于国有资本经营预算的审计在认知上就存在不足。国有资本经营预算制度作为一项结合我国国情而推出的具有中国特色的制度，对于国有资本的保值增值以及国有经济的进步都有着极其重大的作用。同时在社会保障基金的缺口上，国有资本经营预算在支出上的民生性导向也有利于弥补现存的社保资金缺口，间接促进了社会的和谐发展。这要求必须用更加具有全局性的眼光去把握好审计工作，跳出框架，对审计进行编制，对审计的效益更要着重把控。这既是当前审计工作需要重视的内容，也是我国在认知上所欠缺的内容。

（三）尚未建立一套国有资本经营预算的专项审计制度

根据《关于试行国有资本经营预算的意见》的指出，国有资本经营预算现仅处于试行阶段，因此还有许多配套制度、法律法规未能跟上，这些配套的可行性和适用性也需要在实践中去检验。以上这些，无论是对于国有资本经营预算的编制和执行单位而言，还是对于相关审计机构而言，都是一项全新的挑战。国有资本经营预算包含了多种预算类型，其中包括经营预算、公共预算以及社会保障预算等预算。这些不同的预算类型共同组成了我国的政府预算体系，而政府预算作为我国财政预算框架中最为重要的组成部分之一，是国家进行财政管理的重要手段，对整体国民经济运作和发展都起着极为关键的作用。这就要求必须做好相关的一系列的预算工作。但是，就目前而言，我国所推行的国有资本经营预算审计工作还没有能够构建起一套与其地位相匹配的专项审计制度。现阶段已推出的相关制度条例未能对审计的内容、审计的范围，还有审计的主体资格等详细方面做出规定，因此还尚未能够完全适应对国有资本经营预算审计的需求。比如大多数对国有企业单位资金的经营情况的审计都局限在民间审计里，审计的方向还有审计标准都是针对财务报告的真实性、公允性，可是对于国有资本经营预算本身却没有提出一个硬性的评判标准，也可见对国有资本经营预算审计工作的重视程度还远远不够，无法提出一个明确的发展建议。在国家加紧国有资本管理、强化审计监督的时代背景下，迫切要求建立一套专门制度，以便规范国有资本经营预算审计工作，来充分发挥审计的监督作用。

四、建议

1. 学习国外政府的可以学习的经验。从美、英两国政府预算审计体系的经验我们可以看出，审计工作既要保证分工的明确、保证独立性，又要与其他部门的工作相接轨，形成一个完整运行的管理体系，其中独立性和衔接性的度的把握显得尤其关键，谨防行政过分渗透的同时又不能令审计工作单独发展。根据国有现有的国家相关法律法规，并结合国有资本管理体制自身要求权利、义务和责任相统一特点，本文认为应该从审计对象、审计内容以及审计方式三方面探讨国有资本经营预算审计工作的展开。

2. 加强国有资本建议预算审计队伍的力量。（1）提高审计从业人员的学历门槛，包含但不包括增加证书考核的难度，联系其他相关专业，丰富考核内容。甚至有研究发现，接受经济类教育的审计人员对审计效益有着显著的正面推动作用，可能是因为，与会计审计类的审计人员相比，经济类专业审计人员的所学知识面比较宽泛，在从事实务审计工作的时候往往比前者对被审计单位经济业务的理解要更为深刻，更易找出被审单位存在的违规事项和内控缺陷。（2）加强审计人员在国有资本经营预算审计相关法律法规知识以及条例方面的学习，充分意识到国有资本经营预算的经济地位。（3）加强审计工作专业技能方面的培训，对不同的审计对象制定差异化的审计内容还有审计目标，以此来提高审计效率和审计质量，实现国有资产保值增值的目标。

参考文献：

[1]李宏旺.国有资本经营预算审计存在的问题及对策[J]中国内部审计，2015（07）

[2]陈少晖，朱珍.民生财政导向下的國有资本经营预算支出研究[J].当代经济研究，2012（04）

[3]钟敏玲.国有资本经营预算审计存在的问题及解决措施[J].现代国企研究，2016（10）