农地“三权分置”的运行及实现形式研究

贾彦霞

摘 要：没有土地，焉能产粮，以粮安天下，这是治国理政的朴素道理。“三权分置”是我国土地制度改革，三权为所有权、经营权和承包权，三种权利各自功能，又整体有效。党的十九大报告提出要深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。为了今后“三权分置”制度的权威性，对“三权分置”的运行机制和具体实现形式做进一步研究。

关键词：三权分置;运行;实现形式;制度改革

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.14.072

三权分置制度在2014年在中央全面深化改革领导小组第七次会议中提出，并在2016年国务院颁发的《意见》中对其结构进行了深化，直至2018年中央下发的一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》对“三权分置”制度做了进一步完善。虽然“三权分置”机构有了清晰地划分，但是，在实际运行和应用中依旧存在很多问题，为了更好的解决“人、地、粮、钱”四者的关系，必须对制度进行创新，完善制度实现形式，确保我国“三权分置”制度顺利应用。

1 文献综述

本文主要通过文献综述调查法对我国众多学者的“三权分置”研究做了整理与分析，焦富民 （2016）认为土地经营权抵押实现不宜采取协议折价的方式，但可以援引拍卖、变卖和强制管理的方式，贷款人可依法采取贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等多种方式处置抵押物。韩学平（2016）认为允许经营权以具有一定金融效益的入股、抵押及信托等方式流转可以充分实现并提升农地效益，有助于农业现代化的发展。孙宪忠（2016）从土地集体所有权、承包经营权的历史渊源入手，并结合农村土地产权制度运行的现实，认为成员身份固化或相对固化的“农民集体”组织形态已与现实脱节，“三权分置”必须解决集体成员的法律身份和集体的法律地位问题，同时应将土地承包经营权理解为自物权，稳定承包关系并落实土地承包经营权长久不变，并认为基于单一农民成员权的集体经济组织是一种有效的“三权分置”实现形式。

根据众多学者的研究结果，笔者罗列出以下三点：“三权分置”制度运行和实现形式的不足之处。（1）土地承包权、所有权的运行机制和实现形式不完善，大多数学者在研究中大篇幅的研究了土地的经营权的机制和实现形式，例如土地抵押、银行信托、土地证券化等;（2）三权分置中三者的主体没有尚未说明，经营权的性质没有说明、承包权与所有权之间的关系、农村基体组织与三者之间的关系没有说明，承包户与经营主体之间的利益分配没有说明;（3）我国对三权分置制度的研究大多为产权层面，对“三权分置”制度的执行层面没有详细统一的法律规定。以上三点问题出现一项失误，就会阻碍三权分置制度的落实与发展。

2 优化三权分置制度的运行机制和實现形式

2.1 明确“农村基体”概念，完善法律界定

“基体组织”是农村土地所有权的主体，这一概念只在《宪法》中有规定，但是我国法律中并为对“基体”这一概念进行明确界定。例如《土地管理法》中“农民基体”的概念和性质就非常模糊，“代表主体”和“人格主体”导致众多农地纠纷事件和代理委托问题发生。所以，必须加快“基体”概念和性质的立法。“农民集体”应是我国集体土地所有权的主体，应在我国法律中明确农民集体经济组织概念，赋予其法人性质。《土地管理法》中还应明确界定“农民集体经济组织”与村委会之间的关系、前者的职权为集体资产管理，后者为本村社会事务管理。

2.2 明确“基体永佃制”法律规定

农村土地承包经营权的物权化没有明确的法律界定，《物权法》中只确认了其属性，对于物权全能没有明确规定，在实际应用中问题依旧很多。综合我国国情和现状，在《物权法》中应将农村土地承包经营权界定为永佃权，并规定农民与土地承包经营权之间的永久关系，农民的土地承包期限规定为无期限使用，农民土地承包经营权的永佃权规定为70年，到期后自动续约。我国土地承包期限从最初的15年到十九大报告中的到期延长30年，这个决定是符合我国国情的，另外，习近平总书记还提出：在未来30年的发展中，我们还要继续研究新的土地政策，因此，农民土地承包经营权的永佃权规定为70年与我国强国目标是契合的。在农村集体经济组织背景下，将我国农村土地承包经营权定义为基体永佃权，通过永佃权的集体化界定，将农民生产资料的实际占有地位得以实现。

2.3 优化农村集体经济组织成员资格认定程序

农民集体经济组织的性质在我国法律法规中没有明确界定，集体经济组织成员认定中存在很多弊端，因此，在改革“三权分置”制度中要优化农民集体经济组织成员的认定程序。在认定农村集体经济组织成员资格的时候，应严格遵守认定基本原则：（1）合法原则;（2）综合考虑原则;（3）社会保障原则，在符合三项原则基础上再进行后续认定环节。近几年，我国城市务农人口越来越多，农村人口构成复杂，因此，在认定集体经济组织成员时必须对“农民”的主体身份进行法律界定，尤其是特殊身份的农民，例如外地上学户籍转移者、服役人员、进城务工人员、农村妇女等，在认定“农民”身份的时候必须合理公正。农民身份是获得农地承包所有经营权的象征，也是农民的生产资料保证，要保证农民在祛除其身份外有其他成员身份或者其他村、城镇的户籍，无论是收入成员还是祛除成员都必须经村委会和农民代表组织委员会一致表决决定，让村民在政策的实施下感受到政府的温暖，提高村民的收入。

2.4 明确土地经营权与承包权的利益关系

三权分置制度实施中经营主体和承包户的矛盾非常突出，在农村城市化发展进程中，新型农地承包经营形式普遍，经营主体中运营的农地比例越来越多，经营权的流动也越来越大，因此，矛盾纠纷也愈加突出。很多农民对农地经营权流转认识不正确，加上我国法律没有关于农地经营权流转承包权与经营权权利判定的标准，影响了机关立法进程。很多业内人士在研究中提出，应明确经营主体的融资担保（抵押、质押等）和入股权能，应平等保护经营权，建立农户自愿、有偿退出制度。在农地经营者融资担保中，土地经营权作为融资的担保物，如果承包经营者无法支配户农效益，此时债权人有权在法律保障下处置担保物，其中农地承包权的主体并没有发生变化，依旧是农民，只是将农地的使用权和收益权转移给债权人，农民基体组织依旧是农地的所有者。在十九大提出三权分置制度优化后，我国时隔14年首次对《农村土地承包法》进行大修，但是，草案并没有对农地经营权入股农业经营做明确的界定，我国农地经营权与农业生产合作发展依旧处于探索阶段，因此，在后续实践中应根据实际情况进行合理的行政法规规范。

2.5 规范农地流转和入股农业经营的规范性与科学性

我国农村土地流转存在诸多隐患和风险，流转中工商资本涌入农地生产中，总结先前历史经验发现工商资本的侵入带来了农村经济增长，同时也带来一系列农地生态问题，农地生产开采、非法动用农地等。中国是自给自足的农业大国，但在这种情形下，社会资本的侵入发展严重影响了我国自给自足的发展现状，耕地失去了原有的农业价值，在种植其他非农作物中造成土壤污染，破坏生态平衡，对于农民来说是严重的伤害。因此，政府必须保证农地流转的合法性与规范性，在农地经营权和所有权放开后，政府必须及时制定与之相符的法律法规，强制性规范农地流转，在法律中写入农地用途。另外，农地流转生产中还必须重视生态环境保护，当地农业部门应根据农地实际情况制定合理的农作物种植规范标准，提倡农地多形式生产，避免大规模种植。最后，要想保证农地流转经营的合理性与科学性，应坚持农村家庭联产承包责任制，在开放、公平、公正的基础上促进我国农业经济增长和可持续现代化发展。

3 结语

自2019年1月1日起，我国新农村土地承包法正式施行。对农民土地承包权与经营权进行了法律规定。三权分置制度是关乎我国亿万农民的土地制度，在制度改革与实施中，不管怎么改，都必須将农民的利益放在首位，坚持稳定与完善原则，坚持发展趋向和循序渐进原则，在改革实践中不断协调配套，发展农工商一体的农业经济模式，切忌操之过急，否则功亏于一役。

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