特色小镇建设中的政企“亲”“清”关系： 一个分析框架

邵园莺　蒋思佳

摘 要：基于“放管服”改革实践和浙江特色小镇建设的需要，构建政企“亲”“清”关系是当前解决政企关系清白、亲近以及推进特色小镇健康、可持续发展的现实选择。特色小镇建设中的政企“亲”“清”关系是指在特色小镇内，基于“政府引导，企业主体，市场化运作”的运作模式，地方政府与民营企业以新公共性为目标价值导向，在政治、市场和社会场域开展服务、监督、协作等方面所形成的双向互动型、功能型、对等性伙伴关系。据此，试从“新公共性”的价值重构、结构主体的角色定位及互动包容的运行机制三个维度，对特色小镇建设中的政企“亲”“清”关系构建进行阐释。

关键词：政企“亲”“清”关系;特色小镇

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.14.067

1 问题的提出

十八届三中全会“市场决定性作用”的提法，重新界定了政府和市场的关系，为理顺、规范政企关系及其边界提供制度保障。近年来，“放管服”改革的深化也有效推动着政府主动回归公共服务、市场监管等公共性职能。特别是在市场化发育相对成熟的浙江，传统产业发挥集聚效应后受限于政府公共服务、社会治理功能缺失，导致持续效益发挥不足;且依托开发区模式发展的块状经济，也面临着土地供应、廉政风险等多重压力。此外，基于地方经济发展的需要，尽管浙江地方政府尽可能减少对民营企业等经济微观主体的直接干预，但是民营企业与地方政府之间尚未明确边界与职责关系，企业家与政府官员关系过度亲密或者疏离，既不利于服务型、法治型政府的建设，也不利于市场监管、维护社会公平稳定。

浙江省于2014年在全国率先探索梦想小镇、云栖小镇等特色小镇发展模式，地方政府转向市场化改革制度供给、营商环境优化、公共产品与公共服务供给等内容，积极回应民营企业在经济活动中的需求表达与政治诉求。实践表明，地方政府在政企“亲”“清”关系建构中扮演着极为重要的角色。但目前，学者基于各自的研究偏好从产业经济、城镇化建设等视角对特色小镇进行研究，鲜少有文献深入研究特色小镇的政企关系，研究的视角略显单一化。因此，本文基于服务型政府的理论角度，对特色小镇的政企“亲”“清”关系展开研究。

2 特色小镇建设中政企“亲”“清”关系的生成逻辑

建构性逻辑彰显于政府“放管服”改革的過程而非结果之中，因此在阐述特色小镇政企“亲”“清”关系之前，需结合历史发展、理论基础和实践经验三方面寻求具体的框架建构路径。

2.1 重塑政府与企业关系的应然要求

政企关系就是政府和企业的关系。但是，在中国的语境下，学者通常聚焦于企业属性进行内涵解读，认为政企关系特指政府与国有企业之间的关系（董文兴，2000）。当前，政企关系的研究主要集中在以下方面：一是基于行为模式的研究，且不同以往对我国政府和市场关系过分强调政府作用或者市场的效率，学者们逐渐引入“嵌入”、“互动”的概念，认为“嵌入性”的行为与方式贯穿政企关系变迁的始终（李汉林，魏钦恭，2014）。二是基于政府职能和角色定位的研究，郁建兴，高翔（2009）更是构建分析框架研究政府、市场和社会的职能边界。三是基于公共产品和公共服务的研究，将公共服务视作联系政府和企业的重要纽带。四是基于政府规制的视角，虽然当前的市场机制能够发挥一定的基础配置作用，但政府在经济调控和资源分配上仍然扮演着关键角色，可以通过规制理念、规制内容及规制实施（彭向刚，周雪峰，2016）。

学术界近年来对政企关系的讨论，为政企“亲”“清”关系的建构提供了思路。政府在政企“亲”“清”关系中的价值目标导向、主体结构定位、行为模式选择等方面也应该立足当前政企关系存在的困境和发展趋势进行调整和重构。在市场化发育成熟的浙江，既缺乏资源禀赋优势，又没有外部资本的推动，民营经济成为地方政府角色转变和行为选择的外源性因素，故在本文中政商关系应定义为地方政府和民营企业的关系。其次，服务型政府建设决定了政府在经济生活中扮演好市场秩序监护人的角色。故政府应该理清与企业的边界，主动回归公共服务、制度保障等公共性职能。最后，学术界对“亲”“清”政商关系的研究也为政企“亲”“清”关系走向提供了可借鉴的思路。由于缺乏资源禀赋优势，浙江地方政府在地方经济发展上表现出对民营经济的高度依赖。地方政府和民营企业之间不可避免地存在过度亲近或者过度疏离等关系异化的情况，在政企“亲”“清”关系的建构中有待进一步梳理其具体内容。基于上述理论研究，本文认为政企“亲”“清”关系模式应着眼于地方政府与民营企业之间角色的定位、关系的规范、过程的互动等进行合理建构。

2.2 回应“放管服”改革的必然结果

市场化的深刻变革决定地方政府在实现地方经济发展、保障社会公平等公共性目标时，必然要在一定程度上主动回应市场化的挑战。“放管服”改革是政府通过自身革命对市场化发展作出积极回应，也契合政企“亲”“清”关系的构建。一方面，体现了政府“亲”企业，即政府主动回应企业需求，提高公共服务、市场制度等职能的供给质量与供给效率，加强与企业的沟通联系。另一方面，体现了政府与企业“清”的关系，即政府“将权利关进制度的笼子”，厘清政府“公权力”与企业“私行为”，强化对企业的监管与奖惩机制，营造政府与企业良性运行的环境。可见，“亲”“清”政企关系的构建是政治经济体制改革背景下政企行为模式调整的必然结果。

2.3 实现特色小镇持续发展的实践逻辑

“政府引导，企业主体，市场化运作”模式注重市场主体作用的发挥，政府积极发挥自身在市场制度、公共服务等方面无可替代的作用，为理顺政府与市场、官员与企业家的关系提供了实践场域。尽管当前特色小镇建设初显成效，但是政府服务型角色的转变未与企业建立良性关系，政企关系的健康、可持续发展有待进一步构建。从学理价值上看，政府服务型角色的定位理应更有助于政府与企业之间建立有效的沟通，减少企业的行政交易成本。然而在现实层面上，企业主体作用和市场机制作用未能充分发挥。尽管政府热火朝天地对特色小镇的企业展开政策、资金等资源的扶持力度，但是进驻企业却对政府提供的公共服务等热情不高，且未与政府展开互动交流，出现了“政府热，企业冷”的现象。其中，特色小镇依旧遵循政府主导下依托管委会进行规划管理和招商引资，活力不足，政府与企业的关系边界未明确划分。此外，产业定位不同的特色小镇采用“一刀切”的考核标准，制约着特色小镇政企关系的可持续发展。

地方政府在特色小镇建设中的关键在于优化营商环境。如何正当合理地回应民营企业在经济活动中的需求表达与政治诉求，促使地方政府尽可能减少对民营企业等经济微觀主体的直接干预，积极转向市场化改革制度供给、社会保障体系健全、公共产品与公共服务供给等，有待在政企“亲”“清”关系的具体内容梳理中进一步阐明。

3 特色小镇建设中的政企“亲”“清”关系的构建

所谓的政企“亲”“清”关系，即地方政府与民营企业之间在市场制度化框架下边界清晰、行为规范的可持续互动关系。具体来说，地方政府与民营企业基于新公共性的目标价值导向，在政治、市场和社会场域开展服务、监督、协作等方面所形成的双向互动型、功能型、对等性伙伴关系。其中，政府与企业“亲”的关系表现在政府与企业坦诚相待、亲近有为，政府在基础设施、金融服务、市场中介、电子政务等方面为企业开展精准服务。政府与企业“清”的关系表现在依法行政、合法交往，政府在与企业的交往中应注重廉洁度和透明度。基于上述对政企“亲”“清”关系的界定，本文试从“新公共性”的价值重构、结构主体的角色定位及互动包容的运行机制三个维度，对特色小镇建设中的政企“亲”“清”关系构建进行阐释。

3.1 “新公共性”的价值重构

相较于统治型政府而言，服务型政府是以公民为本位的政府，服务对象是社会和公众，故公共性是其基本属性和明显特征。哈贝马斯曾将“公共性”概括为只有在产权明晰的情况下，将私人领域与公共领域区分开，才能诞生“公共领域”和“公共性”。该“公共性”强调承载主体的垄断性和排他性。而在“亲”“清”政企关系的目标价值重构中，着重强调政府和企业共同作为公共性承载的主体，并采取互动合作而非对抗的方式维护公共利益。特色小镇建设中，地方政府只起引导、服务的作用，市场主体作用的发挥则取决于入驻企业。然而，入驻的企业在发挥集聚作用的同时，不可避免存在环境污染、恶性竞争等公共性问题，需要政府和企业共同参与解决。故在“亲”“清”关系中，地方政府与民营企业不是“公与私”的二分对立，而是基于企业的社会责任实现与政府公共利益目标维护所形成的对等性（不是平等的）、双向互动型伙伴关系。

3.2 结构主体的角色定位

正确定位地方政府与入驻企业在特色小镇建设中的角色，厘清政府与企业的边界、权责，是推动“亲”“清”政企关系可持续发展的关键之一。“亲”“清”政企关系中，地方政府应是市场制度的创新者、公共服务的供给者和经济秩序的维护者。首先，“自生自发”的浙江区域市场体系发育程度推动地方政府退出微观经济的干预，转向规范企业经济行为的顶层设计上，进而扩大民营企业的自由空间。其次，民营企业转型升级面临诸如基础设施建设落后、生态环境恶化等公共性问题出现，倒逼地方政府主动回应企业合理的诉求，回归到公共产品与公共服务精准、高效的供给上。此外，政府行政中出现的权责不明、监管不清等问题导致政企关系异化，亟需政府加强责任意识，强化要素保障与协调监督的职能，与民营企业构建亲近、清白的“亲”“清”政企关系。

3.3 互动包容的运行机制

企业主体作用发挥在特色小镇建设中起着重要作用，但同时也离不开地方政府对入驻企业极大的包容性。其中，一系列运行机制的常态化互动、无缝隙对接才是政企“亲”“清”关系得以健康、可持续发展的关键。

3.3.1 理性协商机制

“利益沟通”是政企关系建立的基础，理性协商机制为政企“亲”“清”关系的常态化发展提供了互动交流的平台。针对当前政府官员受官本位思想和避免问责等原因对企业产生不作为、不敢为等行政行为，及企业受信息公开透明度不够、与政府沟通渠道不畅通等原因导致“有求无门”等问题，亟需完善理性协商机制，构建“亲近”的政企关系：一是从顶层设计上，制定出台与政企沟通协商关系相适应的政策，从制度层面规范和明确政府的权力与企业的权利，指导地方政府与民营企业沟通协商的理性化与合法化。二是利用“互联网+”和大数据等现代化智能手段，实现政府信息资源和优惠资源的线上共享，增强信息透明度，促进政府行政效能提升。三是搭建政企协商互助的平台，创新政府服务模式。通过定期开展座谈会或小型沙龙、有针对性的专题调研或论坛等方式创新协商沟通的渠道，使民营企业可以如实反映经营存在的问题与困难，也可以对政府的经济政策与监管行为积极提出意见与建议。

3.3.2 监管奖惩机制

强化监管奖惩机制，运用特有的公共权力对微观经济主体进行规范与控制，实现政府在微观领域对经济的管理与服务职能，才能促进政企关系的健康发展。一是完善市场准入与退出机制。从准入机制来看，实行统一的市场准入负面清单制度，为企业主体平等、自由进入市场提供保证。从退出机制来看，规范民营资本退出金融市场的风险防范，建立产业用地退出机制、重大环保问题退出机制等倒逼政府提升行政效能，规范与企业的正常关系。二是规范融资机制。引导民间资本投资特色小镇是地方政府做好“店小二”角色的职责之一。通过完善社会信用体系，拓宽直接融资渠道，探索互联网金融的融资模式等解决特色小镇企业“融资难”的问题，进而促进民营企业金融服务的发展。三是建立信息负外部性奖惩机制。一方面，加强政府信息规制的监管力度，缓解信息不对称的问题，促进企业主体平等参与市场竞争。另一方面，通过信息负外部性激励机制，如企业诚信积分制、特许投标机制等，营造企业合法诚信经营的规制环境。

3.3.3 权力透明运行约束机制

政企关系异化的一个重要原因来自地方政府和部门在治理逻辑方面的严重偏差，即政府对企业的审批、监管及政策支持中，权力运行不够透明，缺少制度性的约束。因此，需构建权力透明运行的约束机制确保政企关系清白。一是详细制定权力清单，合理科学设计公权力运行约束制度，形成相互制约的机制。二是完善行政信息公开、财政透明等行政性事务流程与制度，确保行政执法权运行透明。三是完善官员评价考核机制，持续保持反腐败的高压态势，对发生政企关系不“清”问题较多的部门或行业，严肃查处并追究相关领导的责任;对处理与企业关系保持“清”的监管人员与分管领导，与经济待遇及晋升挂钩。

4 结语

事实层面上看，浙江民营经济发达、营商环境良好、地方“放管服”改革制度创新势头良好的情境下，深入研究地方政府和民营企业之间的“亲”“清”关系可以作为可复制经验的模式进行推广。本文试从历史发展、理论基础和实践经验三方面阐释特色小镇建设中政企“亲”“清”关系的生成逻辑，并通过“新公共性”的价值重构、结构主体的角色定位及互动包容的运行机制三个维度，对特色小镇建设中的政企“亲”“清”关系模式进行梳理。但是本文也存在一些不足之处，例如未通过具体案例对该模式进行验证，同时也未建立政企“亲”“清”关系的健康指数指标体系进行量化研究，这些局限有待进一步的研究与完善。

参考文献

[1] 董兴文.政企关系探析[J].行政论坛，2000，（5）：12-15.

[2] 李汉林，魏钦恭.嵌入过程中的主体与结构：对政企关系变迁的社会分析[J].社会科学管理与评论，2013，（4）：51-61.

[3] 郁建兴，高翔.农业农村发展中的政府与市场、社会：一个分析框架[J].中国社会科学，2009，（6）：89-103.

[4] 彭向刚，周雪峰.论新型政企关系下的政府规制：挑战与要求[J].学术研究，2016，（3）：59-66.

[5] 闫平.服务型政府的公共性特征与公共文化服务体系建设[J].理论学刊，2008，（12）：90-93.