浅析我国社保基金监管体系

陈囿年

【摘 要】 社保制度的焦点问题和主要环节是社保基金，而能使社保基金得以健全、可持续发展需要规范、有序、高效运行的监管体系。在目前我国社保基金的监管工作依然存在着一定缺陷，有进一步加强完善的必要性。本文主要通过对我国社保基金的监管体系里存有的问题成因进行说明，并依据国外社保基金的监管模式的经验借鉴，来看我们国家如今的社保基金情况，最后提出完善我国社保基金监管体系的建议。

【关键词】 社保基金 监管 管理

社会保险属于强制性的公共财政项目，在公共财政框架下，应充分体现其强制性，政府相应的责任则应集中表现在加强对社保基金的监管。我国的社保制度始于20世纪90年代，发展起步时间较晚，先，而成长中的社会主义市场经济必须严格规定我国的社保基金监管工作。随着经济快速发展和社会的发展，加强社保基金监管工作、保证社保基金的安全性和稳定性已成为人民群众共同关注的热点之一。社会需要建立一个多方位全面监督的社保基金监管体系，促进社保基金运作的规范化、合理化。

一、社保基金与社保基金监管的概念

（一）社保基金的概念。社保基金即社会保障基金，是指国家为实施各项社会保障计划而预先设立的、法定的、收支平衡的专款专项资金。

（二）社保基金监管的概念。社保基金监管，是指由国家行政监管机构、专职监督部门等为防范和化解风险，根据国家法规和政策规定，对社会保险经办机构、运营机构或其他有关中介机构的管理过程及结果进行的评审、认证和鉴定。

二、当前社保基金监管体系中存在的显著问题

（一）法制基础较为薄弱。社保基金的监管缺乏有力的法律及规章制度的支持。我国目前尚未形成该方面完善的法律法规体系，且在政策出台方面具有一定的滞后性。截止至2015年，我国已有的社保基金管理方面的法令仅有《社会保险法》，它对我国社保基金的管理仅仅只是很含糊的规定，并未详细描述具体细节。而出台的关于加强社保基金运营与监管规范化的三个文件：《社会保险基金财务制度》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》与《企业年金基金管理试行办法》，效力层级低，权威性不高。社保基金的监管在实际操作中缺少有力的法律约束及法律支持。

总体来说，我国的社保制度自起始到发展，从发展到重构没有形成完备的、系统的相关法律体系使得在进行社保基金监管时不能全面地依据法规作为标尺，降低了监管的力度和震慑度。

（二）社保基金监管体系庞杂且缺乏独立性。政府各级人力资源与社会保障部门及其下设的社保基金经办机构是我国社保基金监管的主体，省、区、县都设有社保经办机构，然而这些机构缺乏专门、统一、独立的管理部门，同时各级行政监管部门基本属于“左手管右手”，管理架构独立性的缺乏导致无法施展出监管应有的职能。

（三）社保基金监管成本过高及效率较低。当前我国社会经济高速运行，但还处于欠发达的社会主义初级阶段，还有许多农村及贫困地区仍无法完全实现社会保障体制的推行，容易出现权责不明确，管理效率低下等问题。据计算，国际社会上的社保基金监督成本普遍在1%上下浮动，而我们国家的社保基金监管成本处在3%，说明了监管力度还有待提高。社保基金监管效率的低下使得社保基金违法违规操作的事件屡次出现。

（四）社保基金监管工作透明度低。目前，我国对于社保基金监管信息的披露制度还不是很完善。参保人在社保资金不公开、不透明的运作情况下无从知晓自己所缴纳的社保基金费用被如何管理了，容易造成信息不对称的现象。一些部門存在个别工作人员出于自身利益的考虑，做出隐瞒重要信息，虚报基金数额等违法行为，内部监督作用形同虚设。而缺乏的社会公众监督，导致了监管风险的进一步加大。从某种程度上来说，社会公众监督的缺失比起法律监督的缺失要更加厉害。因为法律缺失是监管风险产生的源头，而社会监督则是阻挡社保基金监管存在风险的最后一道屏障。

三、社保基金监管漏洞的成因分析

（一）监管难度大。1.规模大。目前我国社会保险覆盖人数不断扩大，参保群体的不断扩大，社保基金总量极大，增速较快。参考中国人力资源和社会保障部的官方所公布的数据来看，无论是收入合计或是支出合计，社保基金的规模均逐年增加，使得社保基金的规模增大，为社保基金的监管增加了不少难度。2.社保基金多样化导致参保群体差异化。社保基金的种类随着经济的发展，社会保障体系的逐步也朝着多元化方向发展，社保基金种类的多样化亦使得参保群体加倍错综庞大。近些年来，我国已基本建立起了城乡居民社会保障体系，社保基金工作重心由城镇不断转向城乡统筹，参保人员也由企事业单位职工为主转向民众，在这种情况下，使得基金的监督领域变大了，对象变多了，监管难度随之愈加繁杂。3.管理环节繁杂。近几年来，涉及社保基金经办管理使用的部门和机构数量逐渐增多，基金链较长，可能发生的风险点增加，导致社保基金监管工作变得愈加繁琐。在管理环节方面的挑战也越来越大，繁杂的环节使监管漏洞的出现几率增大。

（二）监管制度不健全。就目前来说，我国尚未具体制定出一部专门用来规范社保基金监管方面的法律，近几年先后出台了几部涉及社保制度安全的法律文件，但这些政策不足以较为透彻地去规范社保基金的监管。不少出台的相关法律文件又多以公告、通知和实施意见等形式下发，存在着一定程度上的法律空白。同时社保基金监管制度不健全导致各个社保经办机构或部门的运行机制不顺畅，政策和制度不统一，执行和管理也不协调，容易造成了监管的漏洞的产生。

（三）专业管理人员的质量有待加强。要周密地完成社保基金的监管工作，从事相关管理工作的职业素质也是一个重要方面。社保基金的监管要以专业的部门机构和职员为基础来投入地这项可以说是长期而艰难的。不管是基金监管工作的本职事务，还是基金监管工作自身的难度，都随着范围规模不断在扩大的社保基金而加大，这就要求从事监管工作的专业管理人员必须在相应专业技术方面应具备过硬的能力，并能够审慎地运用其知识、技术、经验，同时还要具有责任感，强化办事意识，进而提高团队整个素质和工作的建设。

四、国外社保基金监管及对我国的经验借鉴

在全球，已有部分国家设立了较为成熟的社会保障制度。对于我国而言，在全面地考虑我国基本国情、社会制度等情况的基础上，充分学习和借鉴国外的先进经验，对推动社保基金监管体系的完善一定程度上具有积极作用。

（一）根据健全的法律体制实行社保基金监管。一个国家能够做到社保制度完善、社保基金监管到位，均是按照规定程序制定法律的方式来强化规范操作。比如英美等国家的现行宪法中都有公民所享有的社会保障权益的规定。拥有社会保障福利待遇是国家授予任何一位公民的一项根本权利的条例，清楚地记录在不同国家各自拟定的宪法当中，这在实质上确定了进行社会保障基金监管的重要作用。

（二）强化监管部门独立性来提高法律权威性。虽然社保基金在不同发达国家的监管组织有着各自鲜明的特征，但一致的一点在于：各国都不约而同地集中性设立了专门负责综合管制社会保险工作的部门。在社保基金管制情况中，以美国作例子，主要采取分散监管模式，但最近几年以来也接纳了一系列手段来巩固分散监管的集中度。其手段之一，即是设立社会保障咨询委员会及定期社会保障指导委员会机构。前者是针对社保基金财务问题的研究以及风险评估设立的，后者则是提供准确可靠的建议。两个机构的职责虽不相同，但共同加强了全面监管社保基金运作的力度。

（三）通过引入竞争机制提升监管程度。社保基金的运行需要一定严格水平的专业性，国外常常会通过设立专门的基金市场化管理机构对其进行管制，以保证其合理、规范的运作。据统计可以得出，非公有制机构所经管的社保基金受到其投资约束要比由当局负责经管的要小得多，有利于民营机构结合自己占优的专业性经验从而保证社保基金得到较多的投资收益。

总体来说，在我国社保基金监管体制仍然存在监督不力，相关法制不完善等问题，使得学习并借鉴成功的国际经验的重要性是显而易见的。但是社保基金监管体系的完善，不管是整体框架的建立，还是详细政策的取舍，都必须结合我国的国情与制度实施的有效性，这样所构建的社保基金监管体系才能达到预期的效力。

五、完善我国社保基金监管体系的建议

（一）建立完善的法制环境是实现规范化管理的基础。只有将社保基金管理相关法规建立完善起来，拟定出制度性较强、效力层次较高的能够有效针对反诈骗，强化基金投资运营的法律或行政法规，才能够实现社保基金的规范化管理，使得基金缴纳、支付等行为主体受到规范，进而明确界定社保基金的产生、本质以及监管职能权利范围等，依法实施对社保基金的管理。在提高了社保基金监管的权威性的同时，还要考虑到与社保基金监管相关的法律制度与规章制度之间的协调一致。如果社保基金监管工作得到成熟的法律制度的支持，将会使得在实现社保基金规范化管理的进程中有章可循，有法可依，工作效力自然得以提升。

（二）建立科学合理的社保基金监管方式。在我国主管社会保障的行政部门“一职二用”，既要承担制定各项政策规定，又要负责监管日常事务的运营，社保基金的政策编制、具体组织和监督。

一些发达国家，比方，新加坡实行社保基金“用、管、征”三者彻底分离的机制，把编制政策、管理日常事务、进行有效的监督以及基金的投资管理分别分配给不同的部门负责，建立社会保障监督委员会，使得劳动保障、审计等相关部门对社保管控等方面的重大事项进行参与、决策和监督，形成一个强互相监督的机制。现存的劳动社会保障部门可以由我国的监管机构中脱离，然后组合建立归属于国务院领导的社保基金监管委员会，在全国规模中垂直领导，经费由中央财政直接拨款，避免社保主管部门提供经费而造成“违法乱纪，彼此勾结”的问题。职员直接由监管委员会进行委托派遣，使不发生“内部人控制”，周而复始地完善和革新社保基金监管方式，才能使得社保基金运行越发科学、有用。

（三）创立一支高素质的社保基金监管团队。要加速监管队伍的建设，通过定期组织工作人员培训学习，或者参与短期培训等多种形式，熟悉相关的法律制度和规章制度、钻研业务知识，从而提高基金监管人法律程度以及工作能力，确保社保监管人员能切确地领会掌握到基金收入、办理、支付、运作和监管的有关政策和法则，确保各项制度能够落实下来。

（四）提高基金運作的透明度。为使社保基金更好地被运用，以及让人民群众充分了解社保基金如何有效地被管理，加大力度改进相应的信息披露制度，是十分有必要的。

其一、提高信息披露制度的强制性和公开性，大众媒体以及广大的人民群众也有着对其实行监督的义务与权利。其二、加强信息披露制度与专家咨询的建设，有利于加强人民群众对社保运营的了解与监督。其次，要保证信息披露制度的全面性和可行性，尽量将责任落实到各个岗位，市场监管部门也可以对社保基金涉及到的各个环节的资产收益状况，现金流量状况进行统计和分析，并对公众公开。

社会监督对于社保基金监管体系有着不可小觑的重要作用。但是在我国，现阶段的社会监督还没能明确地行使出自己的监督职能。借鉴国外的成功案例，比如：公布社保基金预算表、施行情况公告、资金运营变动表等种种相关信息;在公开信息的基础上，建立定期向社会团体及公众公布基金投资收益率的信息披露制度;建立社保基金信息查询网站，让公众随时、自主地查询并清楚社保基金运营状况、分红情况等。通过相应的法律法规形式确定信息披露制度，确保社会公众的知情权，进而对社会监督的积极性起到良好的促进作用。在这一整个过程中，对舆论监督作用的强化也是必不可少的一环，可以利用公共媒介等方式，来向社会团体及民众公布社保基金办理相关信息，让其的运作管理处于阳光之下，使得在法律监督、行政监督和社会监督的多方面监督之下，做到真正意义上的公平、公正、公开。

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