五治发力 大邑打造新时代“无讼社区”

徐平 包路芳

2019年新年伊始，习近平总书记在中央政法工作会议上指出：“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。”中央电视台也报道了四川省成都市大邑县“无讼社区”创建成效，曾经以刘氏庄园闻名全国的大邑，再一次成为“新枫桥经验”典型。

“无讼”，是费孝通先生概括乡土中国的一个基本社会特征，今天的大邑何以无讼？

现在“事少了”，可以“集中精力谋发展了”

大邑县地处成都平原西部，幅员面积1327平方公里，人口51.2万，距离成都中心城区41公里，是成都半小时经济圈的重要组成部分。不久前，我们去大邑县进行了实地调研。

提及“无讼社区”的创建，大邑法院的余涛院长开门见山说是“倒逼出来的”。伴随着快速的工业化城市化进程，各种社会矛盾剧增，“打官司”的人越来越多，2017年大邑法院受理案件5196件，而员额法官仅28人，案多人少工作压力大，法官累倒甚至累跑的现象时有发生，因而成都市中院提出“诉源治理”。大量的人民内部矛盾都“堵”在法院，占用了宝贵的政法资源，耗时耗力还耗钱，老百姓即使赢了官司，往往也会输了人情，矛盾未必得到彻底解决，有的还会埋下隐患酿成大案。

如何贯彻习近平总书记“要深入推进社区治理创新，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系”的要求？大邑县政法委书记李伦介绍说，城乡社区作为当代社会生活的支撑点和社会成员聚集点，商品房买卖、物业服务、建设工程施工、邻里纠纷等呈逐年上升态势，急需从源头上预防和化解各类矛盾纠纷。“无讼社区”建设就是以自治增活力、以法治立规矩、以德治扬正气，最大限度地把制度优势转化为治理效能，倡导“和为贵”理念，主要针对民商事纠纷，本着当事人自愿的原则，人民调解前端介入，运用“诉调对接”方式，对调解结果进行司法确认，增加调解的权威性，达到“息争止讼”目的。

2016年8月，大邑法院向县委提出《关于无讼社区构建的意见和建议》，县政法委很快在沙渠镇组织召开无讼社区创建工作现场会。先试点示范，再逐步在全县城乡社区推广“1+N”综合调解体系。以高标准打造“无讼空间”为抓手，整合人民调解、律师调解、公证调解、劳动仲裁调解、法院“和合智解”e调解等N个力量，进而纳入公调对接、访调对接、消调对接、旅调对接、医调对接等，由县法院、社治委、公安局、司法局、人社局、卫计局、信访局作为责任部门共同推进。

自“无讼社区”建设开展以来，全县共调解案件13560件，诉讼案件诉前分流2585件，司法确认1232件，调解矛盾纠纷成功率达98.77%。沙渠镇书记感慨地对我们这些前去调研的人员说，过去镇政府每天挤满上访的人，现在则越来越冷清，可以集中精力谋发展了。

对不能调解和不愿调解的案件，有什么办法呢？大邑县的做法是，引导当事人通过“1+N”综合调解平台进入“诉调对接”的法律程序。在县法院、分支法庭、乡镇（街道）社区设立诉调对接三级网络平台，2018年“诉调对接”收案569件，调解成功275件，涉及人数1327人。老百姓还可在各级网络平台上预约服务，将政府各个职能部门的工作制度化下沉社区，根据群众需要定时定点到基层社区办公服务、形成社区网格员“随手调”、社区“1+N”调解平台“当场调”、政府各职能部门“呼应调”三级社会矛盾化解体系，将大多数矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。县城芙蓉社区的金牌调解员王大爷说，过去调解忙不过来，现在事少了;庙湾村的网格员余燕玲也同样担心完不成“随手调”任务，因为农村越来越和谐了。

社会治理共同体为何能让百姓笑起来

“无讼社区”建设，把党的政治引领作用落到了实处，更把人民的主体地位突显出来。我们所到的各乡镇社区，都建有宽敞整洁、温馨舒适的社区服务中心，撤去了过去横亘在中间的服务柜台，开放式的服务大厅成为居民“家里的大客厅”。根据居民的兴趣和需要，设立专门的空间和时间，由社区、居民自组织、社会组织开展保健、健身、学习、党建、儿童等活動，如普遍实施的“四点半工程”，就是由政府出钱引进专职的幼教机构，针对在读儿童下课和家长下班的无缝衔接而设立的。

给调研组成员留下印象最深的是东岳花苑社区，这是由6个村农民拆迁上楼组成的万人大社区，2017年建成后发生了多起上千人聚集的群体性事件，通过各部门现场办公、党支部政治引领、群众自治组织建立、《无讼公约》制定、物业智慧化人性化服务，现在成为宜居和美的首善之地。我们正好赶上居民自编自演的高水平“村晚”，看到了他们发自内心的笑容，可见，“无讼社区”建设能够让农民迅速变为市民，更成为责权平衡的公民，这样的变化真让人感慨万千。

“雪亮工程”本是一套电子监控体系，大邑县却将其内容和形式大大扩充了。一是城乡社区、主要道路、山水要地都安装高清摄像头，使社区和全县基本情况尽在实况掌握之中，社区的人脸识别系统和一键报警，使大多数社区撤销了有形的门禁体系，将重点人和事的追踪都掌控于无形，大大降低了偷盗抢劫强奸等刑事案件发案率。二是通过建立大数据和制度化的研判机制，县、乡镇、社区每周都定时分析通报，将社会治安防范于未然。三是将这套体系通过不同级别的授权，让老百姓广泛参与，通过手机平台，老百姓可以随手拍、随手传信息于雪亮工程电子平台，形成人人参与的社会治安和社会服务网络，即使村民远在西藏打工，也可以通过手机现场观看所在社区的现况，参与社区事务。

特别是充分利用有线电视网络，各乡镇社区的宣传行政内容都广泛上传，如政务、村务、财务公开，重大工程项目的招投标、各级会议、相关政策法规、党建廉政，村民都可以看直播，也可查找下载，还可以提出建议、发表意见。而且打通电脑、手机、电视“三屏”，及时将政府管理和服务传达千家万户，同时将群众意见及时上传到各级政府，真正做到了上下联通、人人参与。法制大讲堂、举案说法、人民调解员培训、法律七进等活动，极大促进了社会主义法治建设，公开公正公平的政务运转体系更推动了社会主义政治文明建设，老百姓的获得感、幸福感、安全感空前增强。2018年大邑县治安案件同比下降17.3%，刑事案件同比下降10.86%，县法院收案同比下降18.5%，城乡越来越富裕、祥和、宁静。

费孝通先生在《乡土中国》一书中将传统中国总结为乡土本色，是“礼治秩序”下的“无讼”。从乡土中国的“无讼”到现代化背景下的“无讼社区”建设，是在五千年文明厚土上的螺旋式上升和更高层次的回归。大邑县将政治、法治、自治、德治、智治“五治”发力，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。新时代的“无讼社区”建设，正是从乡土中国到乡土重建，再到城乡共同繁荣的历史必然。

（作者徐平系中央党校（国家行政学院）文史部二级教授、博导，包路芳系北京市社会科学院社会学所研究员）