住房公积金制度何去何从：存废之争、定位重思与改革方向

牛 明 朱小玉

一、住房公积金制度的存废之争

（一）制度建立背景与理论支撑

我国住房公积金制度（以下称公积金）是在借鉴新加坡中央公积金经验基础上建立起来的一种长期性住房储蓄金制度，产生于由计划经济向社会主义市场经济转型的特殊时代。20世纪90年代，中国需要一个筹资制度帮助住房分配制度向住房市场化转型，从而“建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求”。公积金制度由此应运而生，其理论背景是新经济自由主义对民生领域公共政策的影响，其政策目标是通过互助共济来保障账户持有人的住房购买能力①李珍：《论政府责任边界视域下中国住房公积金制度的改革方向》，《社会保障评论》2017年第4 期。。新经济自由主义是奠基在古典自由主义经济思想上发展起来的理论体系，自20世纪70年代以来，在国际经济政策的制定中发挥重要作用，它强调自由市场的机制，支持私有化，反对国家对国内经济的干预、对商业行为和财产权的管制，在社会福利领域，主张削减福利或保障项目民营化。

从公积金制度模式的支撑理论看，主要是互助共济理论（Mutual Aid Theory）、强制储蓄理论（Compulsory Savings Theory）、委托代理理论（The Principal-Agent Model）、基金理论（Fund Theory）。互助共济理论是公积金制度建立的基石。该理论的主要思想是通过适宜的保障措施聚集有条件的社会成员的一部分闲置或暂时闲置的资源，按一定规则配置到需要某种帮助的社会成员中去，以调节社会成员之间的整体利益关系①张东：《住房公积金制度支撑理论：梳理与启示》，《财贸经济》2002年第7 期。。公积金制度通过参与人缴费聚集资金，再以互助性低利率贷款支持符合条件的中低收入者购房。强制储蓄理论是保障公积金制度资金来源的重要支撑。该理论认为，货币数量的增加以某些个人的消费减少为代价而对资本积累有利。对于强制储蓄发生的原因，维克塞尔曾这样解释，在积累的过程中，商品价格的提高会强迫靠固定收入生活的人们减少自己的消费，而把其剩余转入储蓄，即产生了新的实际资本的“非自愿储蓄”②参见裴小革等：《政治经济学的经济危机理论——经济危机相关理论及其历史作用研究》，社会科学文献出版社，2016年。。委托代理理论是公积金制度管理模式的法律依据，是制度经济学契约理论的主要内容之一。委托代理行为是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬③参见Jean-jacques Laffont, David Martimort, The Theory of Incentives—The Principal-Agent Model, Beijing World Publishing Corporation, 2013.。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。基金理论指导公积金制度通过资金运营实现预期目标。该理论以资产为中心，主要强调恰当地管理和运用这些聚集资金，而不局限于某一特定利益集团的权益或所有权，由此也就产生了反映某种利益的“基金”概念，它包括一组资产和代表特定经济职能或活动的义务及限制。

经过20 多年的政策实践，公积金制度作为一项住房筹资制度发挥了积极作用，在推进制度转型中功不可没。然而，伴随着中国金融市场和住房市场的日趋成熟，国民居住条件大幅改善，房地产市场泡沫不断聚集，公积金制度根植的土壤发生着根本性变化，其“损害公平性、加重企业负担、扩大收入差距、资金效用低、提取使用难”等一系列问题面临越来越多的诟病。

（二）制度运行现状

一是制度整体覆盖面有限且长期稳定。2004年至今，制度覆盖面始终在41%—46%的区间内徘徊，没有明显的扩面趋势，详见表1。

表1 2004—2017年住房公积金制度覆盖面（万人、%）

资料来源：住房和城乡建设部住房公积金监管司：《全国住房公积金年度报告汇编（2014）》，学林出版社，2015年；《全国住房公积金2016年年度报告》，住房和城乡建设部官网：http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201705/t20170531_232056.html，2017年5月27日；《全国住房公积金2017年年度报告》，中国政府网：http://www.gov.cn/xinwen/2018-06/19/content_5299652.htm，2018年5月30日；历年《中国人力资源和社会保障年鉴》。

二是体制内人员占实缴职工的绝大多数。2017年全国公积金制度实缴职工有52.84%来自国有企业、国家机关和事业单位，制度内私营企业及其他城镇企业职工只占28.64%，详见图1。

图1 2017年实缴职工所在企业类型分布（%）

三是各类企业单位的制度覆盖率差异显著。机关事业单位参保覆盖率在90%左右；国有企业、集体企业覆盖率70%左右；外资企业覆盖率接近50%；私营及其他企业覆盖率不足10%，详见图2。

图2 各类企业单位公积金覆盖情况

四是实际缴费率分化且突破制度规定。《住房公积金管理条例》规定职工和单位实行等比例缴费，双方住房公积金月缴存比例都不得低于职工上一年度月平均工资的5%，最高不得超过12%，然而实际缴费率并非如此，详见表2。

表2 不同缴费率人员占比情况

五是各年度缴存金额稳中有增，支取金额年度差异明显。2013年以来，基金缴存额增速平稳（12%—14%），而基金支取受房地产市场状况影响，不同年度差别显著（5.82%—44.92%），详见图3。

图3 公积金存缴及支取金额情况

（三）主“废”的理由

学界针对公积金的未来发展方向提出了或“废”或“存”两种观点。主“废”的原因如下：

一是制度定位不清，保障功能不足。公积金制度究竟是一项住房保障制度还是住房金融制度？住房保障功能强调公平性，而住房金融功能强调互助性，中低收入群体由于难以满足贷款条件而长期处于“只缴不贷”的状态，导致制度在长期基本丧失互助性①黄燕芬、李怡达：《关于我国住房公积金制度改革顶层设计的探讨》，《国家行政学院学报》2017年第2 期。。制度设计只与职工缴存能力相关，而与支付购房成本能力无关②顾书桂：《中国住房公积金制度的问题及改革方向》，《湖北经济学院学报》2013年第2 期。。中低收入阶层的居住保障需求明显，却被排斥在制度之外③陈友华：《住房公积金制度：问题、出路与思考》，《山东社会科学》2014年第3 期。，绝大部分私营企业、民营企业等非公有制企业的职工以及非正规就业群体是公积金制度的旁观者，抑或是制度性歧视群体①浩春杏：《对住房公积金制度公正性的社会学探讨——社会排斥的理论视角》，《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2010年第1 期。。

二是扩大分配差距，影响社会公平。从制度设计看，公积金在缴存和贷款上的“交叉补贴”会带来显著负面的收入分配效应。从政策实践看，不同行业和企业在缴费比例、缴费基数和缴费额度等参数上存在明显差距，收入水平越高，缴存金额越大。本应该为中低收入人群“雪中送炭”，却在为高收入人群“锦上添花”，强制性储蓄、低存低贷、存贷不匹配的公积金信贷政策，加剧了收入分配不公②汪利娜：《住房公积金信贷政策与收入分配》，《中国房地产金融》2003年第2 期。。

三是法理存有缺陷，授权依据不足。《住房公积金管理条例》对缴存比例上限未作明确规定，将其立法权授权地方政府，这种授权缺乏法理依据③陈友华：《住房公积金制度：问题、出路与思考》，《山东社会科学》2014年第3 期。。条例规定建设部、财政部、中国人民银行确定现行缴存比和缴存基数，但根据《中华人民共和国立法法》，相关部门无权对公民收入或财产处置进行限制，存在“公有权对私有财产权进行干预”之嫌④龚胜华：《对经济社会转型时期住房公积金几个问题的浅论》，《中国房地产金融》2013年第3 期。⑤张克芳、李琦：《住房公积金制度改革思考之路》，《天津经济》2013年第7 期。。公积金制度在决策机制、管理机制、监督机制上存在决策主体法律地位虚化、参与不足，公积金管理中心法律地位错位、权责失衡，监督主体分散、责任不清等一系列法理缺陷⑥曾晓清、翟彦杰：《我国住房公积金的法律属性及其管理模式研究》，《金融研究》2006年第8 期。。

四是制度刚性不足，谈判空间较大。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定缴存“原则上不高于12%”“缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年职工月平均工资的2 倍或3 倍”“对缴存住房公积金确有困难的单位，可以降低缴存比例或者缓缴；待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴”。但在实际执行中仍然存在公积金缴存额超过规定比例的现象，而且在实践中越是效益好的企业、福利好的单位、级别高的雇员，企业往往越是倾向于为其缴存更高比例的公积金。可见制度在关键参数上留出较大空间，在执行过程中强制性明显不足。

五是运行效率低下，制度漏损严重。当前住房公积金使用比例很低，在单个年份，仅有很小一部分缴存公积金的城镇居民提取了公积金。根据中国收入分配研究院在2017年利用CHIP 数据所做的定量研究，如果以当年提取和缴存公积金的人数之比作为公积金使用比例的定义，则2013年住房公积金的使用率仅为3%左右。即使考虑住房公积金制度实施以来历年总的情况，公积金贷款的使用比例也仅为30%左右⑦北京师范大学中国收入分配研究院课题组：《住房公积金制度若干重要问题研究》，2017年。该成果有部分未公开发表，本文引用征得项目负责人同意。。目前的公积金资金运营存在严重的制度漏损：一方面，大量的公积金资金沉淀，以极低的收益存放银行，2015年全国约7500亿元公积金专户存款金，整体利率约为2%，若以5%的投资收益率进行测算，全年损失约为22.5 亿元；另一方面，制度运行成本高昂，2017年归集手续费支出23.56 亿元，委托银行贷款手续费支出54.33 亿元，实际支出管理费用104.61 亿元①住房和城乡建设部住房公积金监管司：《全国住房公积金2017年年度报告》，住房和城乡建设部官网：http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201805/t20180531_236261.html，2018年5月30日。。经办金融机构成为最大的获益者，制度缴费人的权益被侵蚀。

六是增加企业负担，扭曲经济结构。企业和职工被迫进行公积金强制储蓄，这将减少居民当期消费和整体消费率，进而限制内需对经济的拉动作用；同时挤占企业利润，减少资本积累和再投资比率。在当前“三期叠加”的背景下，公积金缴费给中小企业带来较大的压力，在增加企业劳动用工成本的同时，减少了企业利润，总体上不利于企业的发展。此外，公积金制度没有适应金融体系发展，没有按照市场信号来决定价格，不符合利率市场化改革总体方向。

七是功能可替代性强，毋需另立机构。在“低存低贷，封闭运行”的思路下，商业银行直接管理了普通居民的住房贷款，行使了从资金归集、支取、贷款、回收等全流程工作，承担了核心的资金日常管理和保值增值功能。各地的公积金管理中心如果将核心资金管理职能外包，仅是寄生在公积金之上的一套体系，就应该被精简撤并②钟伟：《住房公积金管理体系精简势在必行》，《第一财经日报》，2006年6月22日第A02 版。。只要提供一定的优惠利率，或针对低收入群体设定精准贴息贷款，就没有必要设置专门的公积金制度。

（四）主“存”的理由

一是通过结构性改革保存制度。在特殊的历史条件下，公积金制度为解决住房资金短缺和支持住房建设做出了极大贡献。制度现存的各类问题可以通过整合或调整来完善，不应考虑直接废除。如整合公积金和职业年金，成立国家公共住房银行，对不同收入家庭、不同类型住房和不同地区设立差别化的按揭贷款利息抵扣制度，对保障性住房的购买可提取公积金贷款并给予一定的利率优惠政策等，都可以缓解这些问题。总之，应选择渐进式改革，避免因噎废食。

二是制度的公平性在逐步提高。一方面，当前公积金制度的覆盖面不断扩大，更多的中低收入居民被纳入制度，部分刚性购房需求通过制度提供的贷款予以满足。2017年，全国实缴单位262.33 万个，实缴职工13737.22 万人，缴存额连续5年保持两位数增长，其中城镇私营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位和其他类型单位职工占45.31%，非公经济缴存人员占比已接近一半③住房和城乡建设部住房公积金监管司：《全国住房公积金2017年年度报告》，住房和城乡建设部官网：http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201805/t20180531_236261.html，2018年5月30日。。另一方面，2016年《关于规范和阶段性适当降低住房公积金缴存比例的通知》印发，阶段性（按两年执行）降低缴存比例，凡比例高于12%的，一律予以规范调整。随着公积金缴费比例被限定在12%以内，过去高收入居民缴存越多而获利越多的问题也随之缓解。

三是资金保值增值问题有突破。制度存在的资金沉淀问题可以通过制度改良来提升增值效率，例如加强流动性管理，控制使用风险，推行住房公积金贷款证券化等。资金运行效率低下的问题可以通过降低贷款门槛、提高经营效率、压缩支出成本来解决，例如利用年末的闲置结余资金，发行债券或提供贷款等，从而有效提高资金使用效率①张亮：《我国住房保障制度建设存在的主要问题及其政策建议》，《重庆理工大学学报（社会科学版）》2018年第9 期。。

四是低收入群体保障已有提升。公积金制度一方面为中低收入人群提供低息住房贷款；另一方面将增值收益作为城市廉（公）租房补充资金，并贷款支持保障房建设。2015年提取城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金618.08 亿元，累计发放保障房贷款841.29 亿元，分别占到当年中央财政城镇保障房专项资金的49.7%和67.7%②钟伟：《住房公积金管理体系精简势在必行》，《第一财经日报》，2006年6月22日第A02 版。。通过“补人头”和“补砖头”两方面同时供给，提高制度对低收入人群的保障力度。

五是已缴存职工利益应受保护。公积金建立至今有20 多年的历史，2017年末缴存总额累计124845.12 亿元，缴存个体超过1.37 亿人③钟伟：《住房公积金管理体系精简势在必行》，《第一财经日报》，2006年6月22日第A02 版。。如果废除，会导致这些已缴存职工的利益难以保证。对于制度设计涉及到的各种问题，只需对公积金制度实施渐进改革即可，由金融功能进一步转为住房保障功能，积极扩大制度覆盖率，让更多的居民享受到公积金的福利，同时不至于损害已缴存公积金职工的利益。

综上，“存废之争”的主要观点对比见表3。

表3 公积金存废之争的主要观点

二、重思住房公积金制度的定位

正如前文所述，催生住房公积金制度的理论思潮是新自由主义，但随着该理论在全球政治经济实践过程中逐渐暴露出来的局限性，不少国家开始进行反思和政策纠偏。新自由主义主导全球经济的几十年间，前苏联社会主义国家采用“休克疗法”导致国家经济剧烈震荡，拉美国家经历了私有化后“失去的10年”，东南亚国家金融危机爆发后深陷经济衰退，非洲经济增长大幅下降，美国无底线金融创新以致次贷危机波及全球，欧洲至今未完全走出债务危机。新自由主义倡导的“三论”（人性自私论、私有制永恒论和市场万能论）、“三反”（反社会主义、反公有制、反国家干预）以及“三化”（自由化、私有化和市场化）存在三大弊端，即自由调节的危险性、群体的非理性以及自由的不对称性①参见特奥托尼奥·多斯桑托斯：《新自由主义的兴衰》，社会科学文献出版社，2012年。。其主导社会政策领域的最大恶果是导致了收入分配差距的扩大和两极化，“给富人贪婪掠夺财富的特权和穷人无底线的牺牲”②参见特奥托尼奥·多斯桑托斯：《新自由主义的兴衰》，社会科学文献出版社，2012年。。

重新审视中国公积金制度在实践过程中对原理论支撑体系的遵从度，会发现被诟病的问题无一不是因为对最初理论支撑体系的偏离而引发的。互助共济理论的大数法则没有得到贯彻，制度覆盖范围小，群体排斥性强；强制储蓄制度的储蓄标准设置扭曲了储蓄参与主体的利益补偿机制；委托代理理论的竞争性原则没有得到落实，代理人往往通过行政指令确定且关系长期不变更；基金理论对资金的保值增值要求与实际运营过程中极低的利率相悖。

同时，中国公积金制度的土壤环境发生了巨大变化，房地产市场发育成熟，房屋的投资增值属性严重放大，家庭部门杠杆率畸高，城镇居民住房自有率超过90%。2019年开启的新一轮2 万亿的减税降费政策力度空前，增值税、社保费率、个税改革的“组合拳”要将降成本“进行到底”。在当前背景下讨论公积金制度的“存废”问题，需要重新思考制度的定位。

（一）“有房住”还是“有住房”

新加坡政府建立住房公积金制度的初衷是从保障居民“有房住”（解决居所问题）转为全体居民“有住房”（解决私人住房购买力问题）③李珍：《论政府责任边界视域下中国住房公积金制度的改革方向》，《社会保障评论》2017年第4 期。。新加坡公积金制度在需求侧覆盖95%以上劳动者，供给侧通过土地垄断为83%的居民提供公屋，但该制度在中国无法复制④魏宗财：《新加坡公共住房政策可以移植到中国吗？》，《城市规划》2015年第10 期。。从政府责任来说，在住房保障领域的责任边界是保障居民“有房住 ”而非“有住房”⑤李珍：《论政府责任边界视域下中国住房公积金制度的改革方向》，《社会保障评论》2017年第4 期。。目前中国公积金制度表现为政府过度干预私人领域收益权利。

（二）“保穷人”还是“补富人”

公积金制度最初的覆盖群体基本是机关事业单位和国有企业等体制内成员，此后逐步向其它就业群体拓展，这意味着受益群体由中高收入群体向低收入群体扩展。公积金制度在政策实践中出现不公平，并不代表公积金制度本身不要公平，相反的，政府在住房保障领域的基本职责是为低收入人群提供保障而非促成“富人俱乐部”。

住房公积金制度是通过归集住房资金，强制进行居民住房储蓄用于住房消费和推进住房货币化改革的。资金在初期绝大部分用于住房建设贷款，但随着1998年城镇住房货币化改革的基本完成，住房建设资金不再短缺，居民住房消费能力不足开始成为主要矛盾。在实践中，低收入群体是住房消费能力最低的群体，理应得到政府的重点关注，成为当前制度主要服务对象。

（三）要“普惠”还是要“特惠”

“效率论”认为：公积金发展至今，既是一种社会保障政策，也是一种住房金融政策工具，可以有效盘活市场资金，成为政府宏观调控的方式之一；它在提高经济运行效率的同时，还能提升政府对住房市场的调控能力，因此带来较小的分配差距和较少的宏观经济冲击，是可以接受的。而“公平论”认为：无论是何种住房公共政策，都是政府为满足人们的居住需求而制定的，其本身就蕴含着公平的考虑，无论如何都不应该牺牲大多数人的公平性利益，而换得少数人经济效率的提高。公积金发展至今，其中一个基本目的是要回归它的公平属性。

现行的公积金制度为许多学者所诟病的，是其“低存低贷、封闭运行”的制度设计，存在“劫贫济富”和“交叉补贴”的根本问题。该制度建立之初符合当时时代背景下的社会需求，但随着社会经济的发展，尤其是居民收入差距的不断扩大，公积金的“普惠”性，已经不能满足现行需求了。从这个角度看，公积金还是应该立足于住房保障，通过公共部门的力量由“普惠”转向“特惠”，集中力量来帮助那部分基本住房需求未得到满足的社会群体，而金融性工具的职能，理应交给商业化银行来完成。

（四）是“福利”还是“负担”

公积金究竟是员工福利还是企业负担，因行业、企业、人群而异。就体制内国有企业、事业单位而言，管理层并不以利润最大化为第一目标，成本意识也比较淡泊，天然的具有福利扩张的动机，公积金作为一项合法的员工福利工具，当然多多益善。而对于私营企业来说，社会保险缴费负担已是不轻，更无力承担公积金最低5%的缴费比例，在“降成本，减负担”的呼声下，公积金制度成为企业“难以承受的激励政策”。因此，从增进社会公平和减少企业负担的角度，公积金的改革方向还是要积极降低企业成本。

在住房政策体系再设计的过程中，要注意区分不同类型的企业和职工群体，把重点放在困难企业和弱势职工上，减少对困难企业和低收入企业的额外负担，尽可能不对收入分配产生扩大效应，也不对社会公平产生负面影响。

（五）是属地分散还是顶层集中

改革应分散授权全国342 个公积金管理中心、分中心，还是应统一收归中央？据《全国住房公积金2017年年度报告》，年末全国共设有住房公积金中心342 个，未纳入设区城市统一管理的分支机构149 个（包括省直、行业、区县分支机构），全国住房公积金管理机构从业人员4.25 万人①住房和城乡建设部住房公积金监管司：《全国住房公积金2017年年度报告》，住房和城乡建设部官网：http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201805/t20180531_236261.html，2018年5月30日。。现有的住房公积金体系存在明显的分割现象，各地公积金中心之间的资金互不融通，导致单个城市在推行资产证券化时存在很多弊端。

目前，地方公积金管理中心还属于事业单位，其知识水平难以适应前沿的、复杂的现代金融操作，缺乏对风险的管理和识别能力。因此，打破地区和行业的割据格局，需在中央层面统筹进行顶层设计，依法回收各地住房公积金按揭贷款的特许经营权和公积金贷款证券的发行权，为下一步制度改革提供基础。

三、住房公积金制度改革的可选方案

公积金改革的主流政策主张如下：一是与企业/职业年金合并，二是转化为住房储蓄银行，三是对现行制度简单改良，四是逐步弱化合并为企业激励机制。总的来看，这4 个方案各有设计初衷和政策效果，也存在一些问题和阻力。

（一）与企业/职业年金合并

1.制度主张。在维持现行公积金制度不变的前提下，将住房公积金、职业年金和企业年金“三金合并”，构建一个统一的、强制的、普惠的强制公积金——城镇职工公积金。制度下设两个子账户，分别为住房子账户和企业年金（职业年金）子账户，各自维持现有管理体制不变。在购买首套住房时，可以提取两个子账户内资金，其中住房子账户暂时保留住房公积金的贷款功能。在职工履行完其住房公积金的资金互助义务（即按时足额缴存一定年限的住房公积金）后，可在自愿前提下，将住房子账户内剩余的部分并入企业年金（职业年金）子账户进行封闭管理，待职工退休后提取。

2.方案评价。这一方案的优点是打通了住房与养老之间的制度通道，从生命周期各阶段的消费需求看，前期为住房需求，后期为养老需求，资金可实现互通互济。改革后与国际上成功的新加坡公积金制度，在模式上也有更多的相似之处，同时，对积累型养老金制度的发展也将产生巨大的推动作用。方案缺点是：我国住房公积金作为单独的制度已经运行20 多年，其参保人群、保障模式和运行机制等与企业（职业）年金等养老金制度是完全隔离的；此方案仍然不能回答政府为什么要强制干预私人产品领域，为什么不买房的人要补贴买房的人等基本问题②李珍：《论政府责任边界视域下中国住房公积金制度的改革方向》，《社会保障评论》2017年第4 期。。相应的，推进这一改革的难度非常巨大、成本高昂，也可能面临较大的争论和质疑。

（二）转化为住房储蓄银行

1.制度主张。此方案提出改革应显化其金融属性，将公积金制度调整为政策性住房储蓄银行。可以在全国成立中央住房公积金银行，地方住房公积金管理中心以增值收益入股的方式加入体系当中，成为中央住房公积金银行的会员机构①黄燕芬、李怡达：《关于我国住房公积金制度改革顶层设计的探讨》，《国家行政学院学报》2017年第2 期。。政府通过财政注资成为住房储蓄银行的大股东，并将《住房公积金条例》修改为住房银行条例。在政府出资并控制的情况下，利用住房银行贷款修建保障性住房，以解资金的短缺问题。

2.方案评价。这种改革方案相对改革调整阻力略小，但有两点存疑：其一，采用政策性住房金融机构的方式实施住房保障，从国际上看鲜有成功案例，这既需要科学的制度设计，又需要良好的制度运行环境，而在我国当前经济社会和住房市场环境下，政策性住房金融机构是否能良性运行？其二，公积金制度转化为政策性住房金融机构，全国现有342 个住房公积金管理中心直接转变成会员机构是否要进行合并和裁撤，若如此，能否按照现代金融机构的要求顺畅运行。不同于现有封闭运行的公积金制度，政策性金融机构是金融体系的一部分，数以万亿计的金融资产，其资金的保值增值、安全运营等存在着巨大的责任和风险，相应的制度定位、运营模式、体系架构构建等方面必须慎之又慎。

（三）对现行制度简单改良

1.制度主张。这一方案认为当前对公积金制度进行重大调整的条件并不具备，将会面临较大的政策风险，推进公积金制度改革的重点应放在优化制度自身运行机制上，如降低运行成本，简化使用手续，提高运行效率等，以实现公积金制度在现有基础上不断改良。

2.方案评价。现行制度表面存在的使用不便和运行成本高等问题，实际都是制度深层次定位不清、功能扭曲的直接体现。公积金制度得以运行的根本出发点就是“低存低贷、封闭运行”。在资金来源端，职工缴存的公积金变相成为了强制储蓄，人为压低职工缴存资金的回报率；在资金支取端，为保证基金的平稳运行，根本前提是要控制资金的使用率，限制到极少数人使用公积金来进行贷款，否则基金很容易入不敷出，陷入崩溃。因此，在不改变制度设计机理的前提下进行小修小补，不可能从根本上解决公积金面临的问题。

（四）逐步弱化合并为企业激励机制

1.制度主张。这一方案认为，当越来越多普通职工要求分享公积金制度所带来的好处时，公积金制度的存在基础受到威胁，“劫贫济富”和“交叉补贴”是住房公积金内在无法破解的根本性制度难题，既然如此，就应该逐步弱化和取消该项制度。

2.方案评价。从制度沿革看，公积金制度在建立之初的确对我国住房体制改革的推进和城市住房市场的发展产生了重要的作用，到目前依然对整个住房体系产生重要影响。但随着经济社会发展，特别是住房市场的急剧变化，公积金制度赖以存续发展的基础受到了巨大冲击，在“低存低贷”产生多方面问题的同时，不得不靠大幅延长贷款周期以减少公积金支出来维持制度延续，这一政策实际上已不存在持续稳定运行的制度基础。鉴于公积金制度运行的内外部情况，对其进行彻底改革势在必行，逐步弱化公积金功能并渐进式合并住房公积金制度应该成为改革的方向。

综上，住房公积金制度改革方案的对比见表4。

表4 公积金制度改革方案对比

四、建议公积金逐步弱化成为企业激励机制

鉴于公积金制度运行的内外部情况，对其进行彻底改革势在必行。在政策方向上，应逐步弱化公积金制度功能，并渐进式合并住房公积金制度。在具体改革路径上，可以采取先降费、再合并的方式渐进推行。为了减少改革阻力，同时兼顾政府、企业和居民利益，建议在近期，各地可以在原先缴存公积金比例的基础上，将缴费率分两次分别降低2 个百分点：第一步，在近期使当前缴费率降到10%以内；第二步，在中期进一步将缴费率下降到8%以内，这也符合“实质性降低企业负担”的宏观政策取向；第三步，在远期考虑把企业和个体缴存的公积金直接转成职工工资，让企业以增加职工工资的形式合并原来的公积金，或将公积金制度变为一项微观激励政策，将管理权限交由用人单位，政府逐步退出对这一领域的直接干预，将重点放在保障性住房的提供上。

（一）方案益损分析

任何一项重大政策改革都会存在受益者和受损者，能否提高全民综合福利或国家整体利益是公共政策值得践行与否的判断标准。

1.公积金究竟是谁的福利？部分制度内覆盖群体作为既得利益者会反对合并弱化公积金制度，认为这会削减他们的福利，但对于制度未覆盖人群来说，他们获得住房福利的利益诉求更为强烈，把他们排斥在外是一种社会不公平。全国城镇职工仍有近60%未被公积金制度所覆盖，缴存职工中有70%左右的人属于只缴存、至今未使用或没有机会使用，只能在退休后获得比银行存款还低的利息。对于这部分职工来说，强制缴存的住房公积金不但不是福利，反而是一种浪费和损失，被强制缴存的储蓄不但限制了居民当前可支配收入，还丧失了获得更多财产性收入的机会。公积金制度最大的获益者是少数职工，被制度覆盖且幸运地使用低利率贷款购买了住房；同时，存放公积金的少数金融机构也是既得利益者，只需付出极低的存款成本即可获得极其稳定而巨量的公积金资金，并收取高额的管理费用。总的来看，广大仅缴存未贷款的普通职工，是公积金制度的受损者，而不是获益者。

2.个人当期收益如何变化？第一，关于个税税负，如将公积金直接作为工资发放给缴存职工，个人税前收入增加，可能面临多缴个税。但根据新增加的个税专项附加扣除条款，纳税人本人或配偶使用商业银行或住房公积金个人住房贷款为本人或其配偶购买住房，发生的首套住房贷款利息支出，可按照每年1.2 万元定额扣除，这与2017年住房公积金人均年缴存额1.36 万元基本相当。可见，新个税制度下，公积金全额转为工资，并不一定加重税费负担。第二，关于资金收益，增加的当期现金收入可用于消费、储蓄或其他投资，极有可能带来效用增加。2017年，全国住房公积金增值收益率为1.57%，而同期1年、2年、3年银行平均利率分别为1.95%、2.54%、3.12%。可见，该方案改革后，大部分“只缴不取”的职工有机会获得更好的资金回报率。

3.改革方案下有哪些受损群体？该方案主要会有两类受损群体：第一类是缴存后成功使用公积金贷款买房的群体，是“大多数人参与贡献，极少数人成功使用”的既得利益者；第二类正在缴存公积金但未来有可能使用公积金贷款买房的群体。对于这两类人群，有两种改革设计来兜底：一是短期内仍然允许职工自愿选择是否缴存公积金，允许他们进入或退出公积金市场；二是对于受损的职工进行一些利益补偿，损失掉的低息利差可以从基金增值收益中拿出一定比例作为贴息贷款予以补偿。

4.改革方案下有哪些受损机构？该方案主要会有两类机构利益受损：一是公积金资金存贷银行，主要托管银行为工、农、中、建、交几大国有银行，损失集中在资金息差和管理费用，取消这部分政策红利符合市场化改革潮流；二是全国住房公积金管理中心。2008年，住房和城乡建设部设立公积金监管司，在省一级设立公积金监管处，而在市县进一步设立了住房公积金管理中心。公积金制度本身具有很强的金融属性，与公积金管理中心传统事业单位管理方式本就不符。2017年末全国共设有住房公积金中心342 个，机构从业人员4.25 万人，其中在编2.69万人，非在编1.56 万人①住房和城乡建设部住房公积金监管司：《全国住房公积金2017年年度报告》，住房和城乡建设部官网：http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201805/t20180531_236261.html，2018年5月30日。。对于这部分群体，应通过转岗形式予以妥善安排，总的来看，安排的难度不大。首先，从整体规模看，人员数量有限，劳动力市场容易消化；其次，按照分流的思路，大部分业务操作和管理人员可以随资金流向分流到商业银行的住房贷款经办部门，少部分非业务人员可以自主择业、转岗分流等。

（二）足额转化为职工工资

当前公积金使用效率低下，难以实现资金保值增值。把企业和个体缴存的公积金作为工资直接发给职工，不再单设个人公积金账户，可以实现在住房福利不缩水的情况下有效提升职工的货币购买力。

在政策执行过程中，需要强调资金的实额转化。制度覆盖的单位类别有三：一是机关事业单位，是党和政府的核心组成部分，理解政策最透，执行政策也最到位。二是国有或垄断性企业，由于存在比较大的软约束问题，具有天然提高职工福利的动机，在合并公积金后，仍然会有较强的主动性把企业原来代缴的部分转化成职工工资。三是中小私营企业和股份制企业等，有着较强的降成本和减税负诉求，对公积金支出成本转为工资不会有较高的积极性；但这类企业制度内覆盖比例不高，享受公积金制度红利的职工基本为企业核心人才，在市场竞争条件下，如果企业不把原缴存公积金转为工资，就等于变相降低了员工工资水平，企业招募、保留人才的吸引力将随之降低。从完善企业人力资源激励机制的角度看，这类企业也具有支持改革的正向动机。综上，在经过两次显著降低公积金缴费率后，企业绝对是公积金改革方案的受益者。在最后一步要求企业把代缴部分转成职工工资的方案，大部分企业是可以接受的。

目前全国累计结余5 万多亿公积金基金，基本可以满足这部分群体的提取要求。为了给制度留下缓冲余地，可以设置提取周期，分批分次进行提取。就缴费的增值收益分配问题，应坚持权责匹配原则，根据缴费期长短设置一定的增值比例，以降低制度改革的阻力。

（三）普通家庭住房融资需求回归主流商业银行渠道

公积金更像是少数职工的一项福利，并非人人都能享受。在市场机制和价格杠杆仍然起作用的情况下，商业银行通过市场化方式提供住房贷款，比目前的公积金政策运行更有效率。在过去房价飞速上涨的十几年时间里，商业银行贷款实际上已经成为居民家庭住房融资的主要方式之一。根据贝壳研究院的统计数据，2017年公积金贷款发放额在总住房贷款新增额（商贷+公积金贷）中占比为28.2%。2015年以来，住房公积金个贷余额占住房总贷款余额（商贷+公积金贷）比重分别是31.1%、28%和26.6%①21世纪经济报道：《史上最严公积金贷款新政背后：楼市酝酿深度调整》， 21世纪经济网：http://www.21jingji.com/2018/9-15/3NMDEzNzlfMTQ0OTM3Ng.html，2018年9月15日。。通过商业银行来完成住房融资是绝大多数普通家庭的自发选择。

（四）“夹心层”和“低收入”群体由社会保障制度托底

解决这部分弱势群体的居住问题，首先需要梳理和规范多个住房制度的功能与衔接，明确每一个制度的根本属性。从客观规律和国际经验看，住房保障政策共有4 个层次，分别是救济型住房保障、援助型住房保障、互助型住房保障、自助型住房保障。政府的核心责任体现在救济型和援助型住房保障政策上，弱势群体的居住问题通过前两个层次的制度可以得到妥善解决，并不需要通过公积金制度进行托底。公积金制度的功能体现在互助和自助上，必须进行成本收益分析，要统筹社会需要、政府便利和成本代价的关系，在收益不高、代价偏高、社会不满意的前提下，应该考虑对其进行根本性改革。