经济学视角下的雾霾治理

宋冠群

【摘 要】当前，雾霾对人们生活的影响越来越大，根治雾霾的方法无非是节能减排，但适逢中国发展的黄金时期，工业废气污染最为严重的地区恰恰是经济发展最好的。因此，环境问题成为当前经济学界的热门话题，同时也是近阶段中国经济发展需要化解的问题。文章拟从经济学角度考虑，为雾霾治理提供解决方案。

【关键词】雾霾;经济学;措施

【中图分类号】X5 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2019）11-0178-03

如今，中国成为带动世界经济成长的重要引擎，但一些粗放式的经济增长模式也带来环境污染的负面效应。2013年1月，4次雾霾过程笼罩全国30个省（区、市）。有报告显示，中国500个大城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织推荐的空气质量标准，与此同时，世界污染最严重的10个城市中有7个在中国。世界卫生组织宣布空气污染物是地球上“最危险的环境致癌物质之一”。对此，国家屡屡出台新规，设法解决“雾霾问题”，其成效正逐步显现。

1 雾霾的主要成分和形成原因

雾霾主要是指大量极细微的尘粒、烟粒等浮游于空气之中，导致空气质量下降，能见度小于10 km的空气污染现象。高密度人口的经济和社会活动必然会排放大量细颗粒物，PM2.5主要来自于人类活动。同时，一些工业排放废物在大气中发生化学反应后也会生成PM2.5。复旦大学研究发现，长期生活在高浓度PM2.5的空气环境中，会产生呼吸系统和心血管疾病，并与居民日死亡数呈正相关[1]。

《第一次全国污染源普查公报》显示，生活源废气排放：二氧化硫199.40万t，烟尘183.51万t，氮氧化物58.20万t;机动车尾气排放：总颗粒物59.06万t，氮氧化物549.65万t，一氧化碳3 947.46万t，碳氢化合物478.62万t;工业废气中主要污染物：二氧化硫2 119.75万t，烟尘982.01万t，氮氧化物1 188.44万t，粉尘764.68万t。由此可以看出工业是产生雾霾的最主要因素，3项主要指标都远远超过生活废气排放和机动车尾气排放。因此，能不能有效解决工业排放将是有效解决雾霾的关键所在。

2 从经济学角度考察雾霾产生的原因

雾霾形成的原因多种多样，既有自然因素，又有人为原因。有的地方风季多，雾霾易扩散，空气质量相对较好;有的地区为盆地，雾霾难以扩散导致大量有害物质囤积;过密的区位布局，也导致城市间交叉污染。

2.1 能源结构

虽然天然气和清洁能源消费已由1990年的7.2%上升到13%，但总体来说中国以煤炭为主要能源的时代并没有根本性改变（如图1所示）。煤炭相比其他化石能源会排放更多粉尘和烟尘。加之，中国技术水平限制，煤炭工业整体较为落后。工厂大多直接将煤炭产生的废气直接排入大气，这也是大气污染的主要来源之一。

2.2 产业结构

工业是中国支柱性产业，钢铁、水泥、冶金、汽车等高耗能行业长期居世界第一。这些行业不但是中国经济增长的重要力量，同时也是污染大户。伴随着工业发展，废气排放量总体上升，加上一些地方过分追求高速经济增长，对空气质量造成极大危害。

中国处于世界产业供应链的底部，大量冶金、低端制造业由发达国家转移到中国，造成中国大多数产业呈现“高污染，低回报，低科技含量”的状况。第三产业占比较低，对经济贡献较少。另外，中国城市化率不高，低效率、低产出、高污染的农村业态仍是主要的生产方式。无法利用大量农村人口进入城市发展更高效的产业，也无法同时发展以大农场形式生产的农村经济。图2为2010年中国部分部门碳排放统计。

2.3 监管不力造成负外部性

我国大气污染治理的立法有《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》（1956年）、《工业“三废”排放试行标准》（1973年）及《中华人民共和国大气污染防治法》。北京、江苏、陕西、广东等省市根据本地特征制定自己的大气污染防止条例。陕西省的《大气污染防治条例》2014年开始实施，相对《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年）可操作性更强，也更符合现在总体环境。《北京市大气污染条例》在内容上更有针对性，为控制雾霾严格规定燃煤总量，同时对我国新出台的大气污染相关法律有一定的指导作用。2015年、2018年我国两次对《中华人民共和国大气污染防治法》进行修订。然而，不完善的法律条款和较低的违法成本，加上监管不到位，使得有些企业仍然进行污染排放。

2.4 中国标准脱离实际难以执行

我国环境标准盲目向欧美国家看齐，缺少可执行性，造成弹性执法严重。对比中德锅炉大气污染物排放标准，1 m3烟气排放上限，德国是二氧化硫1 000 mg、氧化氮500 mg、颗粒物20 mg;中国（已有/新建/重点地区）是二氧化硫400/300/200 mg、氧化氮400/300/200 mg、颗粒物80/50/30 mg。中国标准比德国标准严格得多，但中國的空气污染物排放却是德国的好多倍。这样不切实际的标准反而会造成执法成本高，执行难度大，地方政府不得不降低执法标准造成大量的寻租空间。

3 雾霾带来的经济损失

以经济学角度来讲，机会成本才是真正付出的费用。根据《美国新闻与世界报道》（U.S. News & World Report）估算中国每年投入2 150亿～2 350亿美元来治理雾霾。如果能减少及有效治理空气污染将使中国获得超过5 000亿美元的收益，这还不包括因心理担忧雾霾而带来的损失等间接成本。空气混浊、能见度低，造成更多的交通事故、航班延误，交通行业损失巨大。对农业来说，雾霾天气遮挡阳光使农作物生长缓慢，空气中的有害物质吸附在作物上，造成农产品污染。此外，雾霾使得人们健康状况日益变差，呼吸道疾病高发。市场上充斥着各种除霾抗霾产品，据统计，在雾霾高发的2013年1月11日、12日，全国网购口罩订单超过2.3万笔，合计近50万只[2]。口罩和净化器的消费除增加居民经济负担外，又造成生产和使用除霾产品时的能源消耗，形成一个恶性循环。2005年，美国发布《清洁空气州际法》，根据估算实施此项法案5年后带来净收益为714亿美元，2015年可量化收益为1 010亿美元，而年社会成本为26亿美元[3]，收益—成本比为39∶1，远远大于一般企业收益率。1994年，世界银行对智利PM10政策效用的分析结论：只要控制成本低于18 000美元/t，这项干预就是值得的[4]。所以，无论是从国内数据还是国际治理经验来讲，治理雾霾收益巨大，只是这个产业产出的“产品”大多是隐性的。

4 雾霾治理的思路

4.1 正确处理政府与市场的关系

理论界普遍认为环境污染主要是由于环境本身的外部性产生的。所谓外部性就是经济主体不把对他人的影响计入自身成本之中。此时，价格并不能最有效地配置资源，造成“市场失灵”，而环境问题正是市场失灵最常见的，在环境治理中呈现出“公地悲剧”。由于外部性原因，工厂为了追求更低的成本，所以肆无忌惮地排污，造成整个社会的负外部性，而且产权难以界定及环境信息稀缺，信息不对称等问题的存在，使环境问题难以通过交易解决，这就使市场机制解决环境问题化为泡影。

市场难以解决，就为政府干预提供了机会。一方面政府所获得的信息也是不完全、不对称的，政策实施的滞后性及寻租问题的存在，难以起到根治环境问题的作用;另一方面市场失灵并不是政策的主要目标，实际上政府更愿意选择经济增长而不是治理环境去耗费经费。本质上来讲，“市场失灵”和“政府失灵”都是人们在处理环境这个公共产品时配置、核算、价格、责任等方面的偏差导致“制度失灵”，这种根本性的“制度失灵”才导致不合理的资源配置[5]。

4.2 政府加大行政执法力度

（1）征收“庇古税”。这种思路以政府管理为主导方向，不需要建立完善的交易市场，以政府征收企业排放污染税为主，即“庇古税”。意大利经济学家庇古针对负外部性，提出向污染者征税或收费，从而使污染者被迫降低排放，中国燃油税就是典型的“庇古税”。

“庇古税”操作性强，能给企业长久的刺激，而政府也能从税收中获得不少收入，再用于环境治理。但是，“庇古税”的不足之处也越来越为大家诟病。首先，确定税率相当困难，理论上每家企业不同、产品不同，排放标准应该有所区别，应根据不同排放者规定不同的税率，但这是完全不可能的，政府往往针对类似企业规定完全相同的税率，导致大企业的税反而低于中小企业，这明显是不公平的。其次，由于政府征税，排污越多政府收入越多，政府本身缺少动力去制止超量排污企业。最后，对于一些弹性较小的产业征税效果有限，就像提高汽油税并不能很好地减少污染一样。

（2）加快产业转型，大力发展服务业。《国家中长期科学和技术发展纲要（2006—2020）》指出：要重点发展现代服务业。服务业相对于我国现有的大部分工业能创造更高的附加值，并且几乎没有环境污染问题。20世纪90年代，在东北三省国企转型时政府对第三产业投入大量补贴，但收效并不明显。主要原因是发展像餐饮之类的低端服务业，没有美国硅谷、华尔街（金融服务业）这些称霸世界的服务业。所以，中国经济转型一定要以高端服务业为主，政府要给予完全支持，打断国企长期低效率垄断的局面，要有“壮士断腕”的决心。

4.3 大力推动市场化治理方式

（1）建立排污权交易市场。传统经济学理论认为，只要将外部性内部化就能良好地解决外部性问题，排污权交易制度就是一个很好地将外部性内部化的方法。有了排污权交易，企业就可以将多余的配额上市获利，一旦排污的边际成本大于购买排污权的成本，企业就会停止排污或者想办法革新技术追求利润最大化。建立完善的排污权交易市场是有效实施这项政策的关键，同时政府跟进立法，切实保护买卖双方污染排放权利益。

（2）建立“绿色金融”体系。由于雾霾天越来越多，导致政府财政支出逐年增长。民间对控制雾霾支付意愿也很高，适时引入绿色金融，让政府和民间资金同时进入绿色行业，能很好地为治理雾霾提供充足资金。现阶段，我国还没有建立完善的绿色金融产品，在借鉴其他发达国家经验基础上，可以推出以下几点措施：{1}建立绿色银行，政府控股，银行独立经营，制定行业排放标准并向绿色行业发放贷款。同时，对排污交易市场加强监管，企业评级时加入环境因素。{2}发行绿色金融产品，鼓励和支持民间资本进入绿色行业。{3}要求上市企业和发行债券的公司符合绿色银行规定的排放標准，对环保企业扶持上市。{4}强制要求上市公司披露企业环境信息。

4.4 运用大数据监控雾霾天气

互联网算法建立的大数据系统可以很好地监控和预测雾霾。通过对每个站点的数据分析、建立模型，能够比较清晰地知道雾霾从哪来、到哪去。相比传统模拟方法只能精细到区的范围，大数据预测可以更精准监测到每个站点。检测每个企业的排放量一直是个难题，需要在每个企业强制建立监测点，并联网纳入国家监测系统，这样才能解决信息不对称问题，从而使污染权转让更易操作，也能将污染源追根溯源，从而惩治和约束企业排污行为。

2017年3月，李克强总理在政府工作报告中提出，要坚决打好蓝天保卫战。随着政府监管力度不断增强，雾霾天气正逐年减少。据统计，2017年全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）平均浓度下降22.7%。生态环境部通报2018—2019年蓝天保卫战重点区域强化监督情况：2019年1～6月，全国337个地级及以上城市平均优良天数比例为80.1%，同比上升0.4%;142个城市环境空气质量达标，同比增加20个。

参 考 文 献

[1]戴海夏，宋伟民，高翔，等.上海市A城区大气PM10、PM2.5污染与居民日死亡数的相关分析[J].卫生研究，2004（3）：293-297.

[2]胡名威.雾霾的经济学分析[J].经济研究导刊，2013（16）：13-15.

[3]EPA.Regulatory Impact Analysis for the Final Clean Air Interstate Rule[R].2005.

[4]王诺，程蒙，臧春鑫，等.成本效果分析/成本-效益分析方法在雾霾治理研究中的应用[J].中国人口·资源与环境，2015（S2）：85-88.

[5]王育宝，李国平.环境治理的经济学分析[J].江西财经大学学报，2003（6）：27-31.