农地承包经营权退出机制研究

张飞帆

摘要：工业化和城市化的快速推进，使得农村土地承包经营权退出机制的构建迫在眉睫。在国家政策方针指导下，很多地区都从不同层面进行了试点，试点经验表明农地承包经营权的退出顺应了农户当下的需求，但是，推进农地承包经营权退出也着实面临制度基础薄弱、退地补偿资金匮乏和缺乏成熟有效的退出机制等问题。总的来说，必须要结合农户退出方式偏好的差异性进行多形式、分层次的退出承包地退出，多方联动、灵活筹措退地补偿资金。

关键词：农民分化；退出权；合作性退出；退地信贷

中图分类号：F301 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）03-0048-02

一、引言

农地承包经营权退出机制的缺失不仅影响着新型城镇化的进程，还严重制约着当下的农业转型。由于农地承包经营权退出机制的缺乏，因此实践中一系列的矛盾和问题也就随之而来：农地经营权转出方与转入方需求之间的错位，形成农地经营权“流不动”的僵局；退出机制的缺失助长“两栖占地”现象，抑制农地资产价值的最大化盘活，影响城镇化速度和质量。创新农地承包经营权退出机制研究，给有意愿且有能力的农户自愿有偿退出提供制度出口，不仅能够使农村的经济潜能得以释放，而且也能促进传统农业向现代农业转型。因此，构建农地承包经营权退出机制迫在眉睫。

二、农地承包经营权退出的概念明晰

“农地承包经营权”在概念上经历了从无到有的演进过程、权能上经历了一个不断调整，逐步显化赋能的过程。1978年家庭联产承包责任制实施以后，农民的土地生产性收益获得了部分保证。1986年通过的《中华人民共和国民法通则》中首次提出了农村土地承包经营权这一概念。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，增加了承包经营权抵押、担保权能等内容。农地承包经营权的基本内涵和权能体系也随着这一决定的出台得到基本建立。

笔者认为，“农地承包经营权的退出”是指农户家庭在依法、自愿、有偿原则下，放弃基于集体成员身份而享有的承包和经营集体农地的权利，并获得退地补偿资金，就业领域也主要从农业生产部门开始向非农生产部门转变。具体而言，农地承包经营权的退出有以下四个特征： 第一，退出行为的彻底性。在“三权分置”视野下，农地承包经营权有偿退出不仅包括农地承包权的退出，而且还包括农地经营权的放弃。第二，退出行为的不可逆性。和农地经营权的转包、出租和入股等流转行为相比而言，农地承包经营权有偿退出是不可回转的。第三，退出行为的自主性。第四，退出行为的有偿性。因此，本文讨论的“农地承包经营权的退出”不包括因升学或其他原因迁出户口而导致的丧失农地承包经营权，以及政府以公共利益的名义对农地实行强制性征收而导致的被动退出。

三、农地承包經营权退出的实践考察

（一）与生态移民相结合的宁夏平罗模式

宁夏回族自治区平罗县结合区域经济发展和本县的实际情况，利用先行先试的有利条件，对农地承包经营权的退出进行了积极有益的探索。[1]主要做法有三条。一是积极推进农地确权登记工作，二是对农村土地和房屋进行收储，三是在农村土地和房屋退出的制度安排上切实考虑了老年农民养老的需求，四是集体组织尝试回购农村土地，放活农村土地在集体经济组织内部的交易。

（二）多方联动、退用结合的重庆市梁平模式

梁平县考虑到进城农户的需求和农业转型的需要，制定了两种各具特色、互为补充的承包地退出模式。一是整体退出、集中使用模式，这种模式系以户为单位整体放弃集体土地承包经营权，集体经济组织将农户退出的承包地集中连片和土地整治后，统一对外出租或重新发包。二是“部分退出、进退联动”模式。这种三方模式，首先由新型农业经营主体提出对某一地块的使用意向，然后需要经过地块所属集体经济组织和涉及的承包农户同意，再由三方对退出补偿标准、集体与承包农户的收益分配等问题进行协商议定。

（三）“两分两换”的浙江嘉兴模式

所谓“两分两换”，其实质就是尝试让农民用宅基地换取城镇房产，用农村土地承包经营权置换社会保障，通过这种方式保障退地农户老有所养。“两分两换”政策实施以来，虽收获的成效十分明显，但问题也明显存在，比如“两分两换”政策在补偿价格方面与土地征收价格出入较大。还有就是在当前农民的社会保障水平相对较低的形势下，积极鼓励农民放弃土地承包经营权，没有真正重视农村土地的保障性功能。

（四）与产权制度改革相结合的“股改”退出模式

2014 年，宁波市政府专门出台了《关于全面推进村经济合作社股份合作制改革的指导意见》，加速农村集体产权制度改革进程。村经济合作社主要从以下几个方面开展集体资产股权流转的工作：第一，在基本原则上始终坚持自愿有偿原则。[2]第二，明确退出条件。第三，在股权继承方面，明确了继承股份的人不再局限于集体经济组织内部。第四，在股权转让方面，明确了股权不仅可退还给合作社，也可转让给本集体经济组织成员，但不能转让给本集体经济组织以外的人员。[3]此外合作社还专门建立了统一的股权交易平台以方便股权转让。

以上几个试点地区的实践探索，为我们积累了很多有益的经验启示。第一，确权登记是基础。比如宁波市全面开展村经济合作社股份合作制改革，推进农村集体经济确权到人、权跟人走。第二，明确承包地退出条件是关键，要保证农地承包经营权有序退出，必须明确退出的条件。第三，收回土地的再利用问题是重点。土地退出之后受体的探求，不仅关涉着退地补偿资金的筹措，而且直接影响着现代农业的集约化经营。第四，搭建交易平台是确保农地价值实现的精髓。我们应当用发展的眼光看待这一问题，鼓励农民主动退出农村土地承包经营权，不仅能推进城镇化和农民工的市民化进程，而且能在一定程度上增加了农业和非农业的经济效益。

四、农地承包经营权退出的前提条件