中国最严格水资源管理制度实施进展、问题与建议

李维明　何凡

【摘 要】作为中国水资源管理体制机制的重大创新，最严格水资源管理制度自2012年正式实施以来，不仅在各地水治理实践层面得到全面执行，资源管理控制目标全面实现，制度本身也在不断完善。与此同时，新形势下中国水资源管理制度仍然面临诸多挑战。为进一步完善中国最严格水资源管理制度，建议协同推进最严格水资源管理制度与河长制，加快推进水资源领域修法立法工作，增设水生态保护控制红线，强化流域管理机构水资源水环境水生态的监督管理职能，完善体现地区重点的差别化水资源管理与考核体系，夯实水资源精细管理的基础支撑能力。

【关键词】 水资源管理制度；流域管理；河长制；红线

Abstract： In order to further improve the most stringent water resources management system of China， it is recommended to jointly promote the most stringent water resources management system and river chief system， accelerate the legislative work in the field of water resources， add a red line for water ecological protection control， strengthen the supervision and management functions of watershed management institutions for water resources， water environments and water ecology， improve the differentiated water resources management and assessment system that reflects the regional key points， and consolidate the basic support capacity of fine management of water resources.

Keywords： Water Resources Management System； Watershed Management； River Chief System； Red Line

面對中国严峻的水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题，2011年中央一号文件明确要求实行最严格水资源管理制度。2012年，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）出台，对实行该制度作出全面部署，标志着这一制度的正式确立。近年来，中国实施最严格水资源管理制度取得显著成效，制度体系不断完善，资源管理控制目标全面实现，各地还结合自身特点探索形成了一些具有地方特色的水资源管理制度。与此同时，中国水资源管理正面临新的历史条件，如新时期治水方针的确立，河长制等重大制度的实施，党的十九大报告更是为生态文明建设和绿色发展指明了新的方向。面向国家资源环境管控新形势、新任务、新要求，不断完善和坚持实施最严格水资源管理制度已成为今后一个时期水资源管理工作的基本策略和中心任务。

一、中国实施最严格水资源管理制度取得显著成效

一是制度体系不断完善。目前“三条红线”（水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线）四项考核指标以及阶段性管理目标，已分解落实至省、市、县级行政区，各地相继出台落实最严格水资源管理制度的配套文件100余件 ，水资源消耗总量和强度双控行动、全民节水行动、全国水资源承载能力监测预警机制建设等工作正在稳步推进；考核内容不断完善，“十三五”期间已拓展至目标完成、制度建设和措施落实情况，并增设了创新奖励及其他加分事项、“一票否决”事项；考核工作机制逐步健全，部门联动作用充分发挥，各地建立了由政府主要负责人负总责、各部门协同参与的考核工作机制，并对实施最严格水资源管理制度情况开展逐级考核；考核问责机制逐步形成，考核结果已纳入地方党政领导班子考核评价体系，并作为各级政府主要负责人和领导班子综合考评的重要依据。

二是资源管理控制目标全面完成。根据历年考核工作组公告，2013―2017年全国31个省（自治区、直辖市）考核等级均为合格以上。其中，“十二五”期末，全国31个省（自治区、直辖市）用水总量6103.2亿立方米，完成“十二五”期末控制在6350亿立方米以内的目标；全国万元工业增加值用水量比2010年下降36.7%，完成“十二五”期末比2010年下降30%的控制目标；全国农田灌溉水有效利用系数达到0.536，完成“十二五”期末0.53的控制目标；全国重要江河湖泊水功能区水质达标率为70.8%，完成“十二五”期末60%的控制目标。2017年度，全国31个省（自治区、直辖市）用水总量为6043.4亿立方米，与上年基本持平。万元国内生产总值用水量比2015年降低13.2%，万元工业增加值用水量比2015年降低15.2%。农田灌溉水有效利用系数为0.548，比上年提高0.006。重要江河湖泊水功能区水质达标率为76.9%，比上年提高3.5个百分点。

三是各地结合自身特点探索形成具有地方特色的水资源管理制度。各地区基本按照国发〔2012〕3号文精神制定地方实施方案及配套文件，并结合当地水资源管理工作实际，在总体要求、红线管理措施、保障措施等方面有所发展和创新。如山东省划定黄、橙、红警戒线，发挥警戒线在保障城乡供水安全和水生态安全的预警作用；河北省采取水资源费改税方式，将地表水和地下水纳入征税范围等。

二、新时期中国最严格水资源管理制度仍面临诸多问题

（一）与河长制关系需进一步协调

2016年12月，中办、国办印发《关于全面推行河长制的意见》，决定在全国推行河长制。其目的是建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系。河长制和最严格水资源管理制度关系密切，推行河长制六项主要任务中的首项就是落实最严格水资源管理制度，同时最严格水资源管理制度也已将推行河长制作为制度建设的一项指标纳入考核体系。应该说，河长制和最严格水资源管理制度目标具有一定的一致性。河长制的实施从体制机制上能够更好地保障最严格水资源管理制度各项措施落实到位，为解决跨部门跨区域水资源管理问题提供有效的解决途径。然而，河长制侧重于管理体制的整体构建，而最严格水资源管理制度则更多侧重于管理目标的设立和管理任务的安排。目前，两项制度各有组织体系、管理办法和实施途径，如何在操作层面更好地相互协调、相互促进仍需进一步探索。

（二）现行法律体系仍显滞后

在水资源的管理和保护领域，中国现已形成了以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》及相关实施细则为基本内容，以《取水许可和水资源费征收管理条例》《城市供水条例》《河道管理条例》《水文条例》等法规为配套的法律法规体系，基本实现了水资源管理和保护有法可依。与此同时，当前中国水资源管理正面临全新的要求和形势，例如新时期治水方針的确立，最严格水资源管理制度、河长制等重大制度的实施，生态文明建设、资源管控等一系列重大战略部署的出台，以及中国政府对简政放权、放管结合等政府职能转变的改革要求等，使得对中国现有水资源领域法律体系进行调整已十分必要，尤其是节水、水资源保护（含地热开发等活动）等工作的法律保障仍显不足。

（三）目标和任务有待进一步拓展

如前所述，近年来中国水资源管理工作取得显著成效。2017年，全国用水总量6043亿立方米，比2011年降低64亿立方米，用水总量增长态势得到全面遏制和扭转，实现2020年6700亿立方米的控制目标已几无悬念；全国万元工业增加值用水量49立方米（2015年不变价），农田灌溉水有效利用系数0.548，预计2018-2019年就能提前实现2020年万元工业增加值用水量65立方米以下、农田灌溉水有效利用系数0.55以上的目标；全国重要江河湖泊水功能区水质达标率达到76.9%，考虑到近年来平均每年3―4个百分点的增速，预计至2018―2019年亦将提前实现2020年80%的控制目标。在此形势下，中国实行最严格水资源管理制度的目标和任务已具备进一步提升的条件和基础。

考虑到制度设计之初力图解决中国水资源短缺、水污染严重、水生态退化三大关键问题，以及中央关于打造“山水林田湖”生命共同体和全面推行河长制的最新要求，有必要在现有三条红线基础上，增设水生态保护控制红线，以促进中国水生态系统的保护修复，全面提升河湖健康程度，切实履行好政府作为“河流代言人”的角色和职责。

（四）流域统一管理亟待加强

流域是陆地水循环的基本单元，流域水资源具有整体性，上下游、左右岸关系密切。因此，实行流域水资源统一管理，才能更好地发挥水资源综合效益。从建国伊始，水利部就开始在长江、黄河、淮河等流域设置派出性质的流域管理机构，至20世纪80年代初，中国七大流域均建立了流域管理机构，并在长江下游的太湖水系设置了流域管理局。2002年《水法》规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。2011年中央一号文件提出“完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制”。在实际工作中，流域管理机构职能正逐渐从监督、调查和协调转向规划和管理。随着全国和各大流域水资源综合规划制定、跨省江河流域水量分配等工作不断推进，流域水资源统一管理的技术基础正逐步具备。当前，中国水资源管理总体上还是以行政区域管理为主，如最严格水资源管理制度控制指标均是以行政区域为单元进行划分和考核。这既与中国行政体系的整体构架有关，也由于流域管理与行政区域管理事权划分不清、执行不到位等问题的存在。

（五）地区差异性体现尚不充分

中国地域辽阔，各地区水资源的自然条件、水资源开发利用现状、水利建设特色、经济结构、城市规模与类型、社会经济发展阶段存在明显差异。这些特征决定了中国水资源管理应当针对不同地区的自然条件、社会经济特点，形成各具特色的管理模式。当前，中国实施的最严格水资源管理制度也正推行区域差异化考核，如用水总量、万元国内生产总值用水量降幅等指标在南北方地区的考核中所占分值是不同的。但总体上看，最严格水资源管理制度在制度体系、考核指标和方法等方面还存在一定程度的“一刀切”问题，尚未充分体现各地区管理目标及基础的不同。

（六）监测计量管理基础仍十分薄弱

近年来，水利部开展了全国水资源监控能力建设项目（一期和二期），初步完成了全国范围内主要用水户水量和重要水功能区水质监控、统计分析，建成中央、省和市三级水资源综合管理平台。然而，相对于开展精细化水资源管理需求，当前中国水资源开发利用监测计量体系还很不健全。

一是统计方法较为粗放，目前水资源公报主要采用典型调查获取行业用水指标定额测算用水总量的方法，水质监测也采用典型调查，大部分地区典型调查数量较少且代表性不强，统计精度亟待提高，统计结果难以复核；二是用水计量、水功能区监测及其在线监控基础设施建设相对滞后；三是统计制度不够健全，目前在用水统计、计量监控、水功能区监测等方面尚无专门的规章制度，基础信息获取、统计分析、质量控制、上报与复核、责任制度等方面尚未出台统一的规程规范，统计报表制度尚不健全；四是保障措施落实不够，目前从事用水总量统计、水功能区监测的技术力量明显薄弱，人员流动性大，资金投入明显不足，水利和统计等有关部门间的合作机制、水利行业各有关部门的协作机制尚不健全。

三、关于完善最严格水资源管理制度的建议

（一）协同推进最严格水资源管理制度与河长制

一是地方党委和政府要将实施河长制和落实最严格水资源制度的工作进行统一安排部署和考核，尤其要注意将用水效率控制红线纳入进来。二是将最严格水资源管理制度相关考核指标，如用水总量、万元GDP用水量、水功能区达标率、重要水功能区污染物总量减排量分解等至各级河长。三是建立统一的考核指标和工作制度，对实施河长制和落实最严格水资源制度进行统一考核。

（二）加快推进水资源领域修法立法

系统梳理现行水资源领域法律体系，统一部署安排修法立法工作。一是分别出台以实施最严格水资源管理制度、推进节水型社会建设、理顺地下水管理体制、规范地热资源开发过程中水资源保护为导向的《水资源管理条例》《节约用水条例》《地下水管理条例》《地热资源管理条例》等重要法律法规。二是进一步完善《水法》，增补《水法》在水质保护方面的内容，提高《水法》法律地位，逐步形成综合性水法，在此基础上制定相应实施细则和配套规章制度。三是制定流域水资源保护基本法，给予流域水资源、开发利用和保护通用性的原则与规定；开展各流域专门立法，如黄河流域应以水量控制和水土流失防治为重点，长江流域应以水污染防治和生态保护为重点。四是推进水资源保护的刑事责任立法。借鉴国际经验，对严重违反水资源保护的行为运用刑法手段加以威慑。可在破坏资源环境保护罪的基础上增设水资源方面的具体犯罪，如非法取水罪、水环境污染罪、破坏水利设施罪等。

（三）增设水生态保护控制红线

鉴于水生态系统的复杂性和内涵的多样性，建议以综合性的“河湖健康指数”作为水生态保护红线的控制指标，具体包括水文、物理结构、化学、生物和功能5个方面完整性的若干项指标，涉及生态流量满足程度、底栖和浮游生物多样性、岸坡植被和稳定性、公众满意度等。各县级以上行政区结合自身条件，提出开展健康评价的河湖名录，初期可以4493个全国重要江河湖泊水功能区为基础，并适当补充区域内其他具备重要生态功能的河湖水系。在此基础上，分阶段分步骤地推进辖区内重点河湖的健康评价工作，逐年提出开展评价的河湖数量、各河湖健康指数的目标，以区域内开展评价的河湖健康指数平均值作为年度和阶段的控制目标。为推进以河湖健康为主要目标的水生态保护控制红线落地实施，一要在现有《河流（湖泊）健康评估指标、标准与方法》基础上，进一步编制《河湖健康评价导则》，形成标准化和规范化的评价程序和技术方法；二要全面加强浮游、底栖、底泥、水生动植物等生态监测能力和水平，加强人员配备和技术培训，形成较为完善的水生态监测网络体系；三要进一步加强水生态保护的理念和意识宣传，发挥社会和公众的监督评价作用，促进人水和谐的价值观深入人心；四要在制度设计、经费保障等方面进一步强化对于河湖健康评价工作的支持力度。

（四）强化流域管理机构水资源水环境水生态的监督管理职能

一要巩固和完善现行水资源管理体制，确立流域管理机构的流域代言人、统筹人和协调人作用，尤其要强化流域机构监管职责，明确监管内容，加强监督检查。可将用水总量、水功能区达标率、重要水功能区污染物总量减排量等指标分解至各流域（责任人为各级河长），建立流域水资源管理考评体系，作为实施最严格水资源制度考核的基础，充分发挥流域机构在实施最严格水资源制度考核的作用。二要构建多部门参与的新型流域管理机构，统一协调各部门与地区在相关涉水管理中的规划、标准和政策制定等重大问题。与此同时，各大流域可以根据各自特点探索相适应的水资源、水环境管理体制，探索建立不同的跨部门、跨省区协调机制，如成立由中央有关部门和流域各主要省区政府代表参加的流域水资源与水环境保护委员会或建立流域水污染防治联席会议制度，强化水资源保护与水污染防治的协调。具体可将信息共享作为建立协商机制的切入点。三是健全法律法规，推进流域立法，在法律层面保障流域机构与地方水行政主管部门责、权、利的统一。可设立流域水事专门法庭，負责开庭审理各类侵权、违法、渎职行为和水事纠纷，建立流域管理执法队伍，加强流域水资源的法治管理。

（五）完善体现地区重点的差别化水资源管理与考核体系

面向区域水资源管理需求，充分考虑其水资源条件、经济发展现状，从制度体系、主要任务、考核指标等方面，出台分区实施最严格水资源管理制度指导意见，因地制宜规范不同地区水资源管理。具体而言：一要建立健全差别化考核体系，进一步针对不同地区特点设计考核指标和权重，如北方缺水地区开展以节水为主体的考核，提高用水总量、用水效率、地下水控制等指标权重，增设河流生态流量等指标，甚至可将总量控制指标设定为刚性约束，而南方丰水地区则可保持一定弹性。二是实行差别化财政支持政策，如在粮食产区，财政资金对节水灌溉应给予更多支持；而在高附加值经济作物产区，对节水灌溉的财政补贴要比粮食产区小一些。

（六）夯实水资源精细管理的基础支撑

强化水资源管理基础支撑能力，首先要转变以修渠筑坝才是水利工程建设的传统观念，应将水资源监测系统建设、水资源管理信息化等能力建设纳入到其中，甚至作为今后水利工程建设重点，加大推进力度。具体而言，一要健全重点用水户、省界断面和重要控制断面、水功能区三大监控体系，进一步提高用水计量和监控能力。加强省界断面水质水量监测，完善省界断面站点布设和监测体系，逐步实现断面下泄流量远程实时监控。二要推动基层水资源管理能力提升，开展基层水资源管理规范化建设，明确机构职能、权利义务和人员编制，做好经费、技术和装备保障，开展基层水资源管理培训，提升基层管理人员专业技术水平。三是推动水资源领域的科技创新，针对实施最严格水资源管理制度的基础问题、关键技术、核心工艺和重要设备，集中攻关，形成适合中国国情水情的科技支撑体系。

（*李维明，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员；何凡，中国水利水电科学研究院教授级高级工程师。

责任编辑：王艺璇）