不断完善现代财政制度支持乡村振兴

刘刚

【摘要】乡村振兴战略实施过程中，各级财政在政策性、制度性、功能性等层面发挥着基础支撑作用。针对乡村振兴战略实施中财政支持的现实障碍，要不断完善现代财政制度，推进城乡融合发展体制机制，强化财政制度性供给，构建多元共治乡村治理新格局。

【关键词】财政制度 财政政策 乡村治理 乡村振兴 【中图分类号】F320 【文献标识码】A

财政制度反映着政府与市场的边界和互动关系，影响着国家经济、政治、文化、生态等社会各领域，也是实施乡村振兴战略的重要支撑。党的十九大以来，我国围绕乡村振兴战略，不断加大财政投入力度，优化涉农支出结构，创新农村财政管理，构建起相对完善的政策体系和体制机制。

财政制度在乡村振兴中的地位与作用

财政制度是实施乡村振兴战略的有力抓手。财政政策发挥税收、补贴、政府购买服务、公共支出等方面的作用，能有效激活农村社会发展内在需求，解决农业和农村经济资源投放不足等问题，为乡村振兴战略实施奠定了较为坚实的物质基础，体现出财政政策工具性与鲜明政策导向。

首先，财政制度为乡村振兴战略实施提供制度保障。财政保障制度运用政府与市场的“两只手”，架构起双重保障机制，促进农业财政制度创新，推動农村公共服务均等化和公平性，为乡村振兴战略实施搭建完备的保障框架。支持农业发展的财政政策，通过支出和补贴，增强农业科技投入力度，完善农村基础设施建设，调整农业生产结构，提升农业产业化水平，搭建“三农”事业可持续发展的制度环境和支撑体系。

其次，财政制度是完善乡村治理能力与治理体系的重要前提。它不仅为乡村振兴战略实施提供了强有力的资金保障，更是乡村治理从工具理性向价值理性升华的必然途径。财政制度通过对乡村利益主体有效激励，助推了乡村社会资源整合与利益分担，践行了社会主义分配正义和民主财政，促进了乡村治理主体要素全面发展，丰富了乡村自治的整体格局与内涵，促成了法治、德治与自治融合的乡村治理新格局。

财政支持乡村振兴的现状与障碍

当前，财政政策框架体系通过资金统筹、税收优惠、抵免返还等方式，借助直接支出、补助采购、贴息奖补、投资参股等政策，不断推进扶贫、科教文卫、社保福利、民族宗教、文化旅游等农村公益事业发展，加速城乡公共服务一体化、均等化，提升美丽乡村建设和生态保护扶持力度，重点支持农村新型经营主体财政综合改革试点，有效助推农业农村快速发展。从绝对数量来说，我国财政支农支出增长明显。从增长率上来看，财政支出增长波动显著。以2003年为时间节点，我国支农支出增长率从相对较低转变为增长率明显提高。2010年以后，我国财政支农支出增长率有所降低，整体体现较强阶段性特征。从财政支出结构来看，农业、水利、林业及扶贫支出占比较大，体现出国家重视农业发展、促进农村多元化发展、持续改善农村生态环境的基本思路。

同时，从乡村振兴战略中财政支持的现实障碍来看，一是财政涉农支出总量不足，无法有效满足发展需要。国家财政随着经济下行压力与供给侧结构性改革的深入推进，收入增长潜力略显不足，涉农支出无法保持高位增长，“三农”发展存在资金缺口，单靠支农支出无法满足需求。

二是财政支农体系尚未理顺，转移支付制度不够健全。一方面，长期以来，财政支持农村基础设施建设和公共服务领域投入不足。财政支出项目市场化导向力不足，示范带动作用和财政引导作用发挥尚不充分。另一方面，地方政府农村公共服务领域事权和责任划分不够明晰，农业服务领域在服务措施、支出手段、责任落实及管理权限上仍有较大提升空间。

三是财政支农支出划分和相对财权划分不够明晰。我国支持农业发展的财政资金涉及部门较多，仍然存在政出多门、资金分散等问题。个别部门财政转移支付项目管理随意性强，整合能力相对较弱，财政资金使用效率不高，惠农效果未能有效发挥作用，难以满足地方财政实际需求；有的地区涉农扶贫综合改革项目间存在交叉支出现象，支农资金管理体制机制不够健全，条块分割现象严重，缺乏合理制度约束；财政支农资金监督配套体制不够健全，存在被挤占、被挪用现象，绩效考核机制与资金使用效率相对较低。

四是财政在乡村治理中作用发挥不够充分。当前，财政支农资金过于强调生产效率和产量提升，忽略了提升农村全面发展、完善乡村治理结构的职能发挥，造成了财政下乡资源与项目公共属性不强，制约乡村内部自我完善，增加了乡村振兴制度成本，不利于乡村治理多元化格局的形成。

财政支出要切实促进城乡协调、均衡发展

创新财政投融资体制机制。一是发挥财政杠杆作用，探索财政投入多元格局，强化乡村振兴专项债券发行，引导和撬动金融资本更多投向农业农村，架构起功能互补、互通协作、高效顺畅的财政框架体系。二是创新财政手段和财政工具，及时清理、取消、合并、调整不利或过时政策措施，引导新增补贴资金规模化向新型农业经营主体倾斜。要制定农业发展专项政策清单，加快建设涉农资金管理长效机制，改变碎片化管理模式，推动涉农资金整合。三是强化行业统筹衔接，发挥资金综合效应，明确中央与地方事权和责任，对涉农项目建立权责明确、管理科学、评价完整的支出保障体系。四是强化系统性预算绩效改革，将事前评估、事后评价与事中监控有机结合，形成绩效目标。五是要加大数字化信息管理平台建设，实现涉农资金绩效管理体系数字化，形成数字化改革合力。

完善乡村振兴战略制度性供给。第一，明确各级政府事权和财政支出责任，理顺财政与市场之间关系，加大转移支出支付事权、责任均等化改革，不断缩小城乡、地区差距。第二，加强城乡行业地区收入差距调配，优化财政再分配职能，扶持老少边穷、贫困人口及社会弱势群体。拓展乡村义务教育发展机制，落实城乡居民养老、医疗、大病保险制度，统筹社会救助体系，提高农村低保覆盖面，建立健全公共服务体系。第三，发挥财政制度化优势，推进农垦相关机制改革，健全农业生态效益补偿机制，加大农业转移人口市民化力度，推进人口市民化激励机制建设。

探索乡村治理新格局。一方面，在治理体系上促成德治、法治与自治结合的新型农村治理体系。严格落实村级财务及经费保障制度，坚持“一事一议”、财政奖补制度，完善治理程序规则和分配格局，依法保障乡村治理参与主体权利，正确处理公平与效率、公权与私权关系，推动农村法治建设。要激励乡村公共事业发展，更好反映民众需求，培养公众责任意识、理性观念与自治水平。要凝聚社会共识，营造诚信守法原则，推动公共文化体系建设，以公共财政推动乡村德治进程。另一方面，从治理主体角度来说，要积极促成政府财政职能向服务型政府转变，完善乡村主体培育的体制机制，避免缺位、越位和权力滥用。既要健全乡镇、村级财政制度建设，全面落实村级组织运行经费保障制度，也要发挥市场机制，扭转市场配置，扶持新型经营主体发展，激发乡村振兴内生动力，构建协商对话机制和利益诉求机制，营造实施乡村振兴战略的良好氛围。

（作者为宝鸡文理学院政法学院副教授）

【注：本文系陕西省教育厅专项项目“生态文明建设中的高校大学生低碳消费方式引导研究”（项目编号：18JK0040）成果】

【参考文献】

①郭晓鸣、张克俊等：《乡村振兴的战略内涵与政策建议》，《当代县域经济》， 2018年第2期。

②原超、黄天梁：《使乡村运转起来：乡村振兴战略的理论内核与行动框架》，《中共党史研究》， 2019年第2期。

③王华东、张馨蕊等：《乡村振兴战略下农村金融服务差异化监管体系构建》，《河北工程大学学报（社会科学版）》， 2018年第4期。

④姜明飞：《基于区域经济差异下影响农村经济发展的农村金融因素识别》，《现代农村科技》， 2019年第3期。