中国海洋环境法治四十年：发展历程、实践困境与法律完善

李龙飞

(西南政法大学 经济法学院,重庆 401120）

Abstrct:Since 40 years of reform and opening up, China's legal construction of marine environmental protection has undergone such three phases as beginning, improvement and innovation to have made considerable progress and great achievements. However, various situations have also appeared in the implementation process of marine environmental protection law with the continuous development of society, making us encounter many practical difficulties, so that it is necessary for us to develop and improve our country’s marine environmental protection law with the pace of the times. Based on the current situation and practical dilemma of China’s marine environmental protection law and combined with the actual threat and pollution damage to China’s marine environment, this paper not merely deals with the future trend of China’s marine environmental protection law under the problem-oriented consciousness, but also puts forward the formulation of positive and effective supporting measures to further improve China’s marine environmental protection so as to better promote our country’s marine ecological governance and environmental protection.

改革开放前，我国的海洋生态及环境问题就已显现，为大力保护海洋环境与海洋生态，我国的海洋环境保护法治建设提上日程。改革开放至今四十年来，我国的海洋环境保护法治取得了巨大的历史成绩，海洋环境保护的法律体系逐渐发展完善，不断维护着我国的海洋环境及生态发展。我国的海洋环境保护法治建设在改革开放四十年间大致经历了以下三个阶段，即起步阶段、发展阶段与深化阶段。该时期内，国家在不断努力解决全球气候变化等严重环境问题的同时，也经历着从没出现过的大规模海洋变化，面临着众多现实挑战与实践困境。①作为海洋大国，我国仍旧处在海洋污染排放和海洋环境风险的高发期，海洋生态灾害事故频繁发生，海洋水质随之不断恶化，海洋环境质量面临着严峻挑战。同时，我国海洋环境法治也遇到了诸如执法水平不足、海洋环境法律体系不够健全、海洋环境污染处罚力度较低、海洋环境保护工作公众参与度低等实践困境。因此，通过对众多海洋环境保护现实挑战与实践困境的分析与总结，在坚持陆海一体化的根本理念基础上，提出完善我国海洋环境保护法治建设的对策，以期更好地促进我国的海洋生态治理与环境保护。

一、改革开放后我国海洋环境保护法治的发展历程

建国以后至改革开放前，我国对海洋环境的治理与防护问题较为忽视，因此也鲜有与海洋环境保护相关的法律法规。虽然我国批准加入了多项相关国际公约，但这些公约多数与海洋主权相关，极少有对海洋环境的相关规定。直至1974年，我国颁布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》，该项规定也预示着我国海洋环境保护法治建设步入了初步摸索阶段，此阶段内，我国先后制定了与海洋相关的法律法规及国际公约，具体见表1。

表1 改革开放前我国与海洋相关的法律法规及国际公约

名 称 颁布年份 特 点《中华人民共和国政府关于领海的声明》 1958年 法律规定主要集中在国家海洋主权和海洋航行安全保护方面，并没有涉及海洋环境保护问题《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》 1964年《海损事故调查和处理规则（试行）》 1971年（1993年修订）《国际船舶载重线公约》 1973年加入《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》 1974年首次对沿海海洋的污染防治问题作了规定

1978年之前，与海洋环境相关的国际公约较为关注海洋权益问题，鲜有海洋环境与海洋生态保护的直接规定，随着1982年《联合国海洋法公约》的通过，海洋环境的保护问题终于有了国际公约的明文规定，《联合国海洋法公约》于第十二部分对海洋环境的保护问题作了明确规定，除第十二部分的具体规定外，其他部分也有与海洋环境保护的相关规定，对我国的海洋环境保护起到了至关重要的影响作用，具体见表2。

表2 《联合国海洋法公约》对海洋环境保护的相关规定

1978年改革开放后,随着《联合国海洋法公约》的出台以及我国海洋勘探开发进程的不断深入，海洋生态及海洋环境问题不断显现，我国的海洋环境立法工作也经历了从相对忽视到重点关注的发展过程。改革开放至今，我国的海洋环境保护法治建设大致可以分为以下三个发展阶段。

（一）起步阶段：1978—1998年

改革开放后，我国海洋环境保护的法治建设不断改善，随着法治进程的不断深入，我国的海洋环境法治建设逐渐进入了起步阶段。1978年至1998年，在改革开放的二十年时间里，我国与海洋环境保护相关的法律主要有：《宪法》（1982年）、《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《渔业法》 （1986年）、《水法》（1988年）、《环境保护法》（1989年）、《野生动物保护法》（1989年）、《固体废物污染环境防治法》（1995年）等；与海洋环境保护相关的行政法规主要有：《对外合作开采海洋石油资源条例》（1982年）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》 （1983年）、《海洋倾废管理条例》（1985年）、《防治拆船污染环境管理条例》（1988年）、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（1990年）、《防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（1990年）等②；此外，我国与海洋环境保护相关的内容还体现在部门规章、规范性文件、地方性法规以及相关标准及规范中，由于数量过于庞杂，在此不再赘述，具体见表3。

表3 1978—1998年我国与海洋环境保护相关的主要法律规定

在我国海洋环境保护的起步阶段，1982年颁布的《海洋环境保护法》无疑是在海洋生态与海洋环境保护领域的基础性法律，对我国的海洋生态保护与污染防治起到了至关重要的保护作用。此段时期内，我国海洋环境保护立法主要呈现出以下特点：首先，相关法律法规体现出了重近海污染防治的观念，比较关注石油勘探开发和陆源污染，较为忽视深海海洋污染问题，也缺乏对海洋动植物资源保护的立法规范；其次，虽然与海洋环境保护相关的法律法规数量较多，但是有的法律法规仅仅以个别条文的形式对海洋环境及生态保护作了规定，内容不够具体详细；再次，大部分与海洋环境保护相关的法律法规在执行方面并不乐观，对海洋环境及海洋生态没有起到真正的保护作用，并不利于海洋环境的改善与发展。

（二）发展阶段：1999—2011年

1999年是我国海洋环境保护法治建设的重要转折点，我国的海洋环境保护法治建设步入了更深层次的完善发展阶段。在此时期内，我国颁布了多部与海洋环境保护相关的法律法规。诸如《海域使用管理法》（2001年）、《环境影响评价法》（2002年）、《港口法》（2003年）、《可再生能源法》（2005年）、《循环经济促进法》（2008年）、《海岛保护法》（2009年）、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006年）、《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2009年）等都是与海洋环境保护相关的法律法规，具体见表4。此外，此前生效的多部法律法规也经历了不同程度的修改完善。我国于1999年及2004年对《宪法》进行了修订、1999年对《海洋环境保护法》进行了修订、1996年及2008年对《水污染防治法》进行了修订、2000年和2004年及2009年对《渔业法》进行了不同程度的修订、1996年对《矿产资源法》进行了修订、2002年对《水法》进行了修订、2004年及2009年对《野生动物保护法》进行了修订、2004年对《固体废物污染环境防治法》进行了修订等。

表4 1999—2011年我国与海洋环境保护相关的主要法律规定

随着我国经济与社会的不断发展，1982年出台的《海洋环境保护法》显然已经不能适应我国当时的海洋污染状况，因此于1999年对该部法律进行了修订。修订后的《海洋环境保护法》在海洋环境的监督与管理、海洋生态的保护与改善、海洋环境污染的治理等方面都发挥着至关重要的作用。该阶段内，我国的海洋环境保护进入了发展时期，海洋环境保护方面的立法与修订不断加速，海洋环境与生态保护成就也不断显现。该阶段内的海洋环境立法较为全面，体现在了海洋环境主权、海洋环境与生态保护、海洋的规划与利用、海洋资源的开发与保护、海洋水质的监督管理、海洋动植物的保护、生物多样性的保护以及各种对海洋污染源的防治等，这些与海洋环境及生态保护息息相关的法律法规逐渐构成了我国海洋环境保护法的法律体系。

（三）深化阶段：2012年至今

2012年是我国海洋环境保护法治发展的突破性一年，党的十八大创造性地提出了保护海洋生态、发展海洋经济、维护海洋权益的海洋强国战略，这标志着我国对海洋环境与海洋生态的关注力度上升到了新的高度。2013年，习近平总书记又提出了“一带一路”的战略构想，再一次强调了海洋强国的重要意义。③

紧随党的十八大海洋强国战略与习近平总书记“一带一路”的战略构想，我国的海洋环境保护立法也不断深入发展。《海洋观测预报管理条例》（2012年）、《海洋生态文明示范区建设管理暂行办法》（2012年）、《海洋生态损害国家损失索赔办法》（2014年）、《防治船舶污染内河水域环境管理规定》（2015年）、《深海海底区域资源勘探开发法》（2016年）等相关法律法规进一步体现了我国海洋强国战略以及“一带一路”的战略构想。该时期内，我国对多部法律法规进行了修订，其中包括《对外合作开采海洋石油资源条例》（2013年修订）、《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2013、2014、2016年修订）、《渔业法》（2013年修订）、《固体废物污染环境防治法》（2015年修订）、《防治拆船污染环境管理条例》（2016年修订），详情见表5。

表5 2012年至今我国与海洋环境保护相关的主要法律规定

我国对《海洋环境保护法》也进行了修订（2014、2017年），与以往不同的是，这两次修正在内容上更加全面具体，在法律责任上也更加详细明确，更加注重对海洋环境与海洋生态的监督与保护，加大了对各种污染损害的防治（包括对陆源污染物、海岸工程建设项目、海洋工程建设项目、倾倒废弃物、船舶及相关作业活动对海洋环境的污染损害的防治）。当前我国加入了一系列与海洋环境保护相关的国际公约，也制定了众多与海洋环境保护相关的法律法规及相关文件，遵循了可持续发展原则与绿色发展原则，力求我国的海洋环境与生态保护工作与时俱进。目前我国的海洋环境保护法律法规主要包括防治陆源污染的法律制度、防治海洋工程污染的法律制度、防治倾倒污染的法律制度、防治船舶污染的法律制度、海洋生物保护的法律制度、海洋生态保护的法律制度以及对海洋水下文化遗产的保护法律制度。我国的海洋生态文明法律制度主要包括海洋生态红线制度、海域海岛有偿使用制度、海洋生态补偿制度、国家海洋督查制度等。

上述与海洋环境保护有关的法律规定与法律制度的重大成就离不开我国各省市尤其是各沿海省市在海洋环境治理方面的不懈努力。在我国海洋环境保护法律法规与法律制度的总体指导下，各省市不断推动本地区的海洋保护立法建设，包括青岛、舟山、宁波在内的多个地区的海洋环境立法都体现出了其地区特色，在贯彻我国《海洋环境保护法》的同时，也体现了因地制宜与多措并举的治理理念，对我国的海洋环境法治建设起到了至关重要的作用。党的十八大以来，我国深入贯彻习近平总书记的生态文明战略构想，不断建立健全海洋环境保护法律体系，强化海洋生态保护，统筹推进综合治理，实现了沿海地区的环保督查全覆盖，并持续开展“碧海”专项执法行动，在海洋环境保护方面取得了突出成效。④但是，从总体的实行效果来看，我国的海洋环境法治建设并不尽如人意，海洋生态文明法律体系建设只能说是初具雏形，离真正实现海洋强国战略还有很长的路要走。

二、我国海洋环境保护法的实践困境

通过对我国海洋环境保护法治发展历程的梳理分析，可以看出我国海洋环境保护仍任重道远，在现实运行中也存在较多实践困境。因此，需要在仔细研究我国海洋环境及生态问题的前提下，发现我国海洋环境问题的独特特点及规律，不断突破各海洋环境实践困境，力求构建完备的海洋生态文明法律体系。

（一）海洋环境保护的法律体系困境

首先，我国的海洋环境保护法在很多领域的法律规定过于原则性，不够具体明确。在与海洋环境保护相关的法律法规中，大多数规定并没有具体明确的运行规定，对于相关部门的权力也没有明确规范。总体看来，我国对海洋环境保护的法律法规较为重视，相对来说对于海洋资源的保护规定要少得多。《海洋环境保护法》中对于海洋资源的规定也过于原则性，缺乏具体的主管部门与管理机构，没有明确的法律责任规制，在海洋环境污染及海洋事故发生后缺乏统一的监管及处理，这都是导致某些立法规定在现实操作中无法有序进行的根本原因；其次，与陆地环境保护法律相比，我国对海洋环境保护与海洋生态问题的研究起步较晚，配套的法律法规建设较为滞后，现有的海洋环境保护的法律法规并不足以完全覆盖整个海洋环境的空间领域。例如在海洋环境内河污染处理以及油污分散剂的法律规制等多个领域仍然存在法律空白，尤其需要重视；再次，我国部分与海洋环境保护相关的法律标准并不具体。例如，我国《刑法》第238条规定的污染环境罪的构罪标准就有待商榷，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对污染环境罪的构罪标准做了规定，其标准是“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上”，对于危险废物来讲，其本身具有较多分类，且不同种废物的环境损害威胁也不相同，放射性废物的环境损害威胁较一般的危险废物对海洋环境的损害威胁要大得多，因此我国《刑法》及相关解释的现行标准规定并不有利于我国海洋环境的保护，建议对各种危险废物构成“污染环境罪”的标准作更加详细具体的解释。

（二）海洋环境保护的执法困境

我国海洋环境的执法困境主要体现为以下几个方面：首先，执法力量过于分散。根据我国《海洋环境保护法》及相关法律法规的规定，我国海洋环境保护工作由环保、海洋、海事、渔政、军队等五个部门共同负责，“五龙治海”的配合管理机制本可以达到较好的理想效果，但是由于各部门的利益诉求不一致，最终导致了海洋环境保护工作的执法困境。五个部门都有各自的海洋环境管理权，此种情形下不同海洋环境执法队伍的执法依据和执法措施便会各不相同，最终导致了我国海洋环境执法方式的不同，也较大分散了我国海洋环境执法的力量，降低了海洋环境执法的效率。为加大海洋环境保护的执法力度，加强海洋督察和执法监管，我国于2018年进行了国家机构改革，对海洋环境管理和执法机构作了进一步调整变动，规范机构设置，合规设置执法机构，改变了之前的重审批轻监管的行政管理方式，“五龙治海”的海洋环境治理执法困境问题有了显著改善，但为使执法困境得到进一步破解，我国应当继续开展“碧海”专项执法行动，不断加强对海洋资源的大力保护，严厉打击海洋资源环境违法行为，坚持陆海统筹的治理理念，力求不断解决海洋环境保护的突出问题；其次，我国目前的海洋环境执法范围主要包括对海洋水生资源、海洋渔业资源以及海洋生物多样性污染的防护，对与海洋生态及海洋环境等相关方面却鲜有涉及。海洋环境执法范围相对过小，依然停留在传统的海洋环境保护执法层面，缺乏对其他海洋环境保护方面的执法发展，执法范围未能有一定创新，不利于我国海洋环境执法能力的提升及发展；再次，海洋环境保护的相关实施细则缺失是海洋环境执法困境的一大原因。

（三）海洋环境的处罚力度困境

处罚力度较低是我国海洋环境保护的另一实践困境。我国《环境保护法》和《海洋环境保护法》都对海洋环境污染的法律责任及处罚措施作了规定，为加大惩治力度，《环境保护法》还增加了“按日计罚”的处罚措施，但是“按日计罚”的处罚措施毕竟具有适用前提，与企事业单位的利益诉求相比，我国现行海洋环境保护的处罚力度还是处于较低水平。对以盈利为目的的企业单位来讲，利益最大化才是其最终目的，因此，在我国环境污染惩罚力度较低的情况下，部分企业单位仍抱有侥幸心理偷排、多排污染物。与美国、日本等国家的海洋环境污染惩罚力度相比，我国的海洋环境污染的惩罚力度较小，大多数情形下，对某一企业的海洋环境污染处罚数额仅占该企业盈利总额的很小一部分。与中小型企业相比，大型企业对于海洋环境的污染程度更大，我国现行的海洋环境污染的处罚力度对于中小型企业来说具有一定的威慑力，但是对于大型企业来说，显然并不足以打击其排污行为。在我国海洋环境法治不断建设的进程中，建议适当加大对海洋环境污染行为的处罚力度，适度提高对大型污染企业的处罚标准，以此加大对海洋环境污染行为的威慑力。另外，将环境处罚与环境税费制度相结合，所得费用用于海洋环境的专项治理与防护，以此加大对海洋环境和海洋生态的保护力度。

（四）海洋环境保护的公众参与困境

公众参与是我国法律实施的一大推动力量，海洋环境保护的法律实施也不例外。但在当前海洋环境保护实践中，公众参与程度并不乐观。一方面，公众是海洋环境的有力维护者和监督者，可以更为及时地发现海洋污染行为，更加清晰地了解到海洋环境的污染状况和污染程度，也可以直接参与到海洋环境的污染防护过程中。但由于我国海洋环境法治发展较晚，公众的海洋环境保护意识较低，且我国对于海洋环境与海洋生态保护的宣传力度较小，这些都是导致我国目前海洋环境保护公众参与度较低的原因。另一方面，公众也可能是海洋环境污染的主体之一。内河水域随意丢弃农药，海域丢弃生活垃圾等众多现象都可能造成一定程度的海洋环境污染。因此，在该种情形下，大力宣传海洋环境保护力度，提高公众的海洋环境保护意识，凸显公众在海洋环境保护中的显著地位等，都是提升海洋环境保护公众参与的有效措施。

三、陆海一体化：我国海洋环境法治的法律完善

我国海洋环境保护工作应当在“海洋强国”的战略指导下，深入贯彻落实党的十八大海洋强国战略与习近平总书记生态文明思想，始终体现2018年全国生态环境保护大会的会议精神与习近平总书记的重要讲话精神，不断推进我国的海洋环境保护法治进程，进一步完善具有中国特色社会主义的海洋法治体系。随着海洋运输及海洋资源开发的飞速发展，海洋与陆域间的联系更为密切，海陆一体化的发展模式将是现在及未来海洋开发与海洋环境保护工作的发展走向。但不可忽视的是，陆海一体化过程中我们应当重视海洋经济与海洋环境的协调问题，消除以损害环境换取经济利益的落后观念，不断提高我国海洋经济和海洋生态环境保护之间的协调程度。⑤因此，在我国的海洋环境保护法治进程中应当始终坚持陆海一体化的指导原则，坚持可持续发展原则，大力推动绿色发展，统筹兼顾，多措并举，不断完善我国的海洋环境保护法治。⑥

（一）坚持保护优先，强调综合管理

在海洋环境的治理与防护方面应当坚持海洋环境保护优先的原则，以改善海洋生态及海洋环境质量为核心。坚持海洋生态环境保护优先，坚持绿色、低碳、节约的环境保护理念，加大对海域生态和海洋环境的保护力度，逐步解决我国海洋资源分配不均等突出问题。转变以往的用海方式，坚持绿色文明可持续用海，大力推动海洋开发方式由追求利益型向循环利用型转变，加快可再生资源的开发利用活动，不断优化海洋的空间利用布局，推动我国海洋事业的可持续发展。⑦

在坚持保护优先的基础上，还要强化海洋生态环境监管，严守海洋生态保护红线，维护海洋生态安全。我国的海洋管理主要采取了国家统一管理和部门分级管理的管理体制，这种多部门分解式的管理体制由于缺乏有效的协调机制与综合管理理念，形成了所谓的“五龙治海”的总体格局，由于各部门之间的利益诉求不一，难以达成海洋环境保护的最终目标，不利于我国的海洋环境保护工作。虽然海洋环境保护主管部分改革一定程度上解决了我国海洋环境保护执法问题，但想要达到预期效果还需很长的路要走。

（二）建立联动机制，深化陆海统筹

十九大报告中专门提出了“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的战略布局，习近平总书记在全国环境保护大会上也提出了“统筹兼顾”理念，因此我国在海洋环境污染治理上应当不断坚持陆海统筹，加大落实陆海统筹和以海定陆理念力度，纳入综合管理的理念，以加快我国的海洋污染防治，这将有利于我国流域环境和海域环境的综合治理。事实证明，单一化的海上防护措施并不能根本解决我国的海洋环境问题，海洋生态与环境问题的解决必须要尊重海洋生态系统的整体性，应该对原有的海洋环境与生态保护思路进行改革创新，只有施行陆海联动、统筹规划的多方面、多层次的综合治理方法，把海洋生态、海洋环境保护问题与陆域生态环境保护事项协调起来，才能有效解决海洋生态破坏及环境污染问题。

完善海域、陆域以及流域的协调联动机制，强化对流域环境与近岸海域污染的综合治理，更加注重对陆源污染的防治治理。强化陆海统筹，全面加强对入海污染源的整治力度，加强对入海排污口的监管；不断强化对海水养殖污染治理、船舶港口污染以及船舶岸滩污染的整治；强化对海洋工程污染和海洋倾废污染的管理。提升海洋环境保护工作的效率，降低海洋环境防护与治理的成本，最终达到海洋环境保护的目的。⑧只有坚持陆海统筹的发展理念，不断推进我国海洋环境法治的建设，找到合理的统筹方式，才能大力解决我国海洋环境面临的现实困境。

（三）加强监测预警，追求多元治理

海洋环境的监测预警是我们清楚认识海洋生态及环境现状、保障海洋经济可持续发展、进行海洋生态及环境保护的重要技术支持。⑨通过对海洋环境的监测预警，可以强化问题导向意识，通过对海洋污染、生态保护及环境风险等问题的专门分析，可以有针对性地处理突出问题。因此，应当提高海洋环境监测人员的技术水平与业务能力，继续提升国家在海洋环境实时监控上的关注力度，加强陆海统筹的监测预警机制建设，全面系统地对海洋环境承载力以及海洋环境风险等事项进行评估预警，不断落实海洋生态环境的保护责任。我国海洋环境生态保护的监测体系，应当与陆地生态环境监测体系统筹协调，明确陆海生态环境相关联的各项要素的监测及预警标准。建立专门的海洋生态及环境保护数据共享机制，并要求各监管部门及时将海洋环境保护的相关数据、出现的问题以及公众反映的情况等信息共享，不断提高各部门间的综合协调能力。

在我国的海洋环境治理过程中，企业具有双重属性，既是海洋环境及生态的主要污染与破坏者，又担任着海洋环境保护的重要使命。一方面，企业都是以营利为最终目的，在生产中可能出于经济因素的考虑，在排放污染物时会通过偷排、多排或排污不达标等行为节约污染物处理成本，大大破坏了海洋生态与海洋环境。另一方面来讲，企业对海洋环境的防护与治理承担着重要的角色作用。可以通过节能减排，提高污染物处理技术及水平，上交环境保护税费等方式促进我国海洋环境的治理。在海洋环境治理中，也不能忽视民间组织的重要作用，与企业的性质不同，民间组织一般不具有盈利性，且多数民间组织都带有公益性，他们在海洋环境的防护与治理过程中往往具有较高积极性，有助于海洋环境的公共治理。⑩

（四）完善法律体系，提高执法能力

现阶段，我国的海洋环境保护法律体系很不健全，国家的海洋治理能力也有待完善，立法、执法与司法方面也都存在较多问题。为解决上述问题，有学者认为我国《宪法》中并没有对海洋生态及环境保护的专项规制，提出了“海洋入宪”的主张。但是与一般的法律法规相比，我国《宪法》的修改、通过等程序更加严格、复杂，近期看来并不具备可行性。海洋环境问题是一个综合性、复杂性的问题,其涉及到政治、经济、文化等多方面因素，在海洋生态及环境的预防和治理中,传统的法律已无法适应环境保护的特殊需求，海洋环境保护也不能仅仅依靠某些特定领域的法律法规,我们应当适时制定一部新的法律来规制海洋环境与生态问题。建议围绕我国海洋环境及生态保护的具体情况,制定配套的海洋环境保护措施,借鉴美国、日本、德国等国家的实践经验，制定一部符合我国现实状况的海洋基本法，以此保护我国的海洋环境,促进海洋生态可持续发展。

制定海洋基本法不仅可以完善我国的海洋环境法律体系，还有利于我国海洋生态与环境污染的专门治理，有利于更好地统筹海洋各领域间的立法情况。应当在研究我国海洋生态保护的基础上，不断借鉴国外先进的海洋环境治理经验，构建具有中国特色的海洋环境法律体系。除制定专门的海洋环境基本法之外，还应当处理好法律之间的衔接问题，不断强化《海洋环境保护法》与《环境保护法》以及《水污染防治法》等法律间的衔接，处理好与《海域使用管理法》等海洋专门法律的关系。在海洋环境执法方面，应该规范执法队伍设置、整合执法队伍职责、优化执法层级，以此综合整治海洋环境保护执法队伍。此外，在涉及海洋生态及环境的重大问题决策时，可成立相关委员会做综合评估，或者就海洋环境保护事项在全国范围内建立专门的海洋环境委员会，以此协调各主管部分的事务。

（五）厘清政企责任，鼓励公众参与

厘清主管部门的责任，不断明确责任主体及其具体责任，保证在污染问题出现后可以直接找到负责主体。《海洋环境保护法》应当明确各个负责海洋环境保护事项主管部门的具体权利，建立明确具体的责任承担制度，对各主管部门的权利进行监督制约，定期进行考核评估。此外，《海洋环境保护法》也应当明确各企业单位及其他组织在海洋环境保护中的角色地位及具体责任，将责任承担具体化，增强法律的威慑力。

完善海洋环境的治理体系，构建多元化的治理模式，充分调动政府、企业与公众的积极性，使其不断参与到海洋生态环境保护中来。全面系统推动海洋环保工作的稳定进行，大力宣传习近平总书记的生态文明思想，及时进行环境信息公开，让公众在第一时间内掌握环境污染和环境风险的信息，不断增强公众的环境意识及责任意识。推广多元的海洋环境防治参与形式，拓展海洋环境保护活动的丰富性，提高公众对海洋环境保护的积极性。海洋环境保护的公众参与内容除了对污染治理决策制定与执行的监督之外，还应该体现在对海洋环境治理的监督工作中，使公众加强对政府行为的监督作用，利于实现环境公共利益的最大化。

改革开放以来，我国海洋环境保护法治经历了四十年的光辉发展历程，从起步发展到不断完善，再到今天的海洋生态文明建设战略，发展脉络尤为清晰，发展成果也颇为丰富。但不可否认，我国海洋环境保护仍存在法律体系不健全、执法力度不足、处罚力度小、公众参与力度低等实践困境，还有很长的路要走。为不断切合我国的发展现状，解决目前的实践困境，我国应该尽快制定配套的对策，坚持保护优先、强调综合管理；建立联动机制，深化陆海统筹；加强监测预警，追求多元治理；完善法律体系，提高执法能力；厘清政企责任，鼓励公众参与，不断完善发展我国的海洋环境保护法律体系，建设具有中国特色的海洋生态文明法律体系。

注释：

①理查德·拉撒路斯著，王慧，李龙飞译：《美国司法部的环境保护角色——美国环境和自然资源部的百年历程》，《江苏大学学报》（社会科学版）2017年第4期，第33页。

②朱建庚：《中国海洋环境保护法律制度》，中国政法大学出版社2016年版，第197页。

③蔡先凤：《海洋生态文明法律制度研究》，海洋出版社2017年版，第1页。

④内容参考自生态环境部2018年11月30日举行的例行新闻发布会。

⑤王敏：《海陆一体化格局下我国海洋经济与环境协调发展研究》，《生态经济》2017年第10期，第48页。

⑥内容参考自习近平总书记于2018年5月19日在全国生态环境保护大会上发表的重要讲话。

⑦胡志勇：《积极构建中国的国家海洋治理体系》，《太平洋学报》2018年第4期，第20页。

⑧沈满洪：《海洋环境保护的公共治理创新》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2018年第2期，第86页。

⑨赵聪蛟，赵斌，周燕：《基于海洋生态文明及绿色发展的海洋环境实时监测》，《海洋开发与管理》2017年第5期，第95页。

⑩全永波，尹李梅，王天鸽《：海洋环境治理中的利益逻辑与解决机制》《，浙江海洋学院学报》（ 人文科学版）2017年第1期，第5页。